大数据时代政府治理面临的双重境遇与突破路径，本文主要内容关键词为：境遇论文,路径论文,政府论文,时代论文,数据论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大数据开启的时代转型在世界范围内方兴未艾。作为全新的战略资源和革新技术，大数据在国家治理现代化进程中，对于提高公共决策水平、实现社会治理精确化、推进民主政治发展等方面的作用与日俱增。 一、大数据时代给政府治理带来的冲击和挑战 大数据是一把双刃剑，在带来海量信息、拥有巨大的潜在价值、推进国家治理效能提升的同时，也给人们的思维理念、治理结构和治理方式、传统道德、利益诉求、民主政治发展等方面带来困惑，是国家治理现代化必须直面的现实挑战。 (一)信息技术对治理方式的冲击 计划经济下的党和政府是全能党和全能政府，大揽大包、通管一切。传统的科层管理结构在相对封闭的环境下强调横向分工协作、纵向等级管理。“大数据的共建共享进一步要求现有政府机构间的合作与联动，拉平政府层级与部门分工”[1]，使政府部门结构更加扁平化。大数据赋予市场主体和社会组织以更大的权力，他们在多元利益需求驱动下，要求参与对市场规则、社会公共服务等管理，以寻求自身利益的最大化。大数据将对国家治理方式形成巨大挑战，传统的以行政命令为主、单一垂直的治理方式，让渡于民主协商的、合作共治的方式。大数据时代的政府虽然在数据的收集、整理和开发中具有无可替代的主导性地位。然而，信息爆炸和开放格局下，党和政府不再是数据的垄断者，大型企业、跨国公司和个人都不同程度地掌握相关的信息。建立在全样本分析数据基础上科学决策的政府，必须与企业主体、社会组织和个人开展协商，实现数据共享，合作共赢。各自为政、条块分割的单向治理模式也将受到信息化网络办公、民众与政府良性互动治理模式的挑战。纵向的集中决策模式也将受到纵向交错、多权力中心协商治理结构模式的挑战。 (二)数据共享对信息安全和个人隐私的挑战 大数据被誉为是石油和黄金，它在给人类社会带来巨大价值的同时，也带来对非传统的信息安全和个人隐私问题的挑战。大数据在收集、整理、加工等环节后，需要对数据进行储存，这就容易使数据泄漏。与传统安全因素相比，信息安全更具隐蔽性、危害性。美国“棱镜门”事件，促使各国加强了对本国信息安全的深刻思考。在现代技术下，大数据容易被黑客攻击、盗取、篡改和损害。发达国家也经常利用大数据的技术优势和网络霸权，通过网络攻击、黑客代码等危害其他国家的信息安全；一些意志不坚定的大数据分析师和政府人员容易被境外敌对势力策反，出售国家机密，严重威胁国家安全。大数据时代使个人行为高度数字化，个人通过浏览网页、网购、论坛、QQ、微博等产生大量数据，个人的消费记录、联系方式、家庭住址、生活习惯等信息容易被通过相关技术收集和储存。个人信息掌握者如果通过不正当途径出售给企业，又被企业通过商业运作，使网络虚拟数据转换成现实生活，容易造成对个人隐私的侵犯，甚至容易被犯罪分子利用，影响个人的财产和生命安全。大数据时代下的信息安全和个人隐私是政府治理面临的重要挑战。 (三)信息公开对利益表达多样化的挑战 西方古典经济学家亚当·斯密在《国富论》中提出“经济人假设”，追求利益的最大化是每个理性公民的必然选择。公开、透明是建立责任政府的基本要素，大数据倒逼政府信息公开。市场经济的快速发展推动利益主体的多样化，大数据自身蕴含的潜在价值成为企业、社会组织和个人等不同利益主体竞相追逐的宝贵资源。大数据时代的民主具有广泛性、扁平化等特征。数据技术为民众的政治参与提供了实时互动的信息平台，民众可以自由表达意愿、诉求和需求。与此同时，大数据还是民众可以实现利益表达的技术手段。大数据时代，人人都是麦克风，可以自由地在党和政府的门户网站、公共论坛发表对时政热点问题的意见和看法。通过政府部门网站发表他们对房屋拆迁、土地征用、粮食直补、环境保护、食品药品安全、交通旅游等意见；通过司法部门的网站、博客、微博等表达法律诉求；通过公共论坛表达和交流个人意见；通过各种社会组织、民间协会主动与官方联系，反映行业诉求和通过QQ、微信、贴吧等满足交流思想、情感联络等愿望。 (四)大数据对民主政治诉求的挑战 大数据完全突破时空限制，拉近民主协商距离，为实现及时的民意投票、数据民主提供技术支撑。互联网等现代媒体的发展创造了一个技术环境，大数据等被赋予民主化的代言人，成为数据民主化的助推器。大数据时代促成扁平化的网络社会结构，碎片化的信息结构模式使人们获得更多的信息资源。信息的公开和现代技术的发展拓宽了民主政治的渠道，构建了政治参与的平台。“互联网能够对民众进行技术赋权，扩大他们的政治参与，使政治过程能够直接或有效地回应公众意见和大众需求”[2]。在获取相关信息的基础上，民众对公共问题、热点问题、难点问题等发表的言论和意见，倒逼党和政府重视社情民意，汇聚群众智慧，集中解决群众需求。信息的公开使得大数据具有及时性、交互性等特点，使民众参与政治、民主协商、网络票决、网络反腐等成为可能，直接带来对利益表达和民主政治诉求的挑战。 二、大数据时代政府治理的突破路径 (一)更新思维模式，树立数据理念，推动治理主体多元化 在传统管理体制下，由于缺乏有效的监督，地方官员为了追求政绩，他们在数据收集中存在少报、瞒报、漏报、报喜不报忧、选择性上报等问题，造成严重的信息失真，难以反映真相，严重影响国家治理绩效。传统的依靠既有知识经验、寻求因果关系的思维模式已越来越难以适应大数据时代。新形势下，国家治理现代化要求牢固树立数据理念，“通过政策引导和理念学习，以大数据为契机积极推进政府机构管理者树立理论联系实际的优良学风，增强大数据意识”[3]。要做到数据治理，必须做到信息公开、透明，坚决反对欺瞒、隐藏等。大数据要求公务人员培养开放的意识、科学的态度、包容的心态，强化“数据即战略资源”的意识，用数据说话、用数据治理。 大数据时代，可以实现国家治理主体的多元化，推动实现多元合作共治的善治局面。信息的公开、数据的共享，打破了信息资源的时空界限，政府不再是唯一的治理主体，企业、社会组织、个人将融入治理体系，从而实现多元协作共治的局面。企业通过大数据的收集、分析、共享，成为国家治理的重要依靠。如百度地图在云南鲁甸地震灾害救治过程中，提供了清晰的地图影像，使政府清晰地了解当地人口数量及地震受损情况，以实施更为精准的救灾措施。民间环保协会组织空气质量监控，把每天测量的空气指数通过微博、微信等方式公开，成为国家环保部门出台环境政策、个人规划生活行程的重要依据。个人也可以分析某航空公司一年来的价格变化，找到相关规律，选择最佳的出行和购票方案，节省个人开支。企业、社会、个人不仅是数据的收集、分析者，也是信息的源头，更是数据处理后的服务对象，政府部门利用数据技术提高治理能力，提高公共服务质量，最终的受益者是企业、社会、个人。大数据技术驱动国家治理主体的多元化，推动政府主导，企业、社会、个人多元协作治理善治局面的形成，从而加速现代民主政治发展进程。 (二)优化决策机制，创新治理方式，推动政府治理科学化 受习惯思维和计划经济管理方式的影响，传统决策机制存在权力过于集中、部门利益化、民众参与度低、专家论证和技术咨询不足等问题，而专家论证、技术咨询环节是提高国家治理能力的重要因素。国家治理现代化要求政府优化决策机制，重点加强权力监督、民意征求、专家论证、技术咨询、风险评估、合法性审查、责任追究等机制建设。互联网对信息披露的及时性有效监督了政府的不规范行为，网络媒体监督已成为新型反腐的利器。大数据时代为公共决策提供及时性的技术支撑，政府部门对涉及公共利益和国计民生的问题，通过网络方式广泛征求民众意见，汇聚民众智慧；通过提交专家论证，提高决策的权威性；通过数据分析，找出相关规律，提高决策的可行性。 在政府治理现代化进程中，要充分利用大数据的海量信息和有效媒介，扩充政府治理的资源，改进治理方式。一是要由注重事前审批转向注重事中事后监管。传统政府治理注重事前审批，多头审核，程序繁杂，耗时久远，而忽视事中事后监管。国家治理现代化要求简政放权和转变政府职能，推行权力清单和负面清单，凡是没有明确列出禁止或者限制投资的领域或行业，都允许企业自由进入。透明、高效的责任政府要求注重事中监管，维护社会秩序，事后采取紧急措施，尽快介入，妥善处理善后问题。二是要由注重事后及时处置转向事前预测。大数据的核心是预测，在对海量信息和数据技术处理基础上，推动形成数据驱动决策，实现大数据分析结果与科学预测预警的有效衔接。政府通过互联网、物联网、云计算等技术，对海量“微信息”“微事件”的收集、分析，可以无限接近事实真相、评估社会舆情、预防犯罪、预测自然灾害、防控疾病传染、缓解交通压力等。通过优化国家决策机制、创新治理方式，可以有效减少治理成本，提高政府效能，推动国家治理科学化。 (三)加强顶层设计，完善法律规范，推动政府治理的法治化 大数据是一个尚未开发的荒地，人人皆可获取和利用，然而没有统一的数据标准，必然带来极大的不便和资源浪费。“既往执政党和政府收集数据、分析数据和使用数据的意识淡薄，致使数据不系统、数据失真、不具有连续性等问题频现”[4]。科层制的机构设置和条块分割的管理模式，使得部门内部相对独立地采集数据，缺乏规划和标准，导致数据产生巨大差距，无法实现数据共享，造成严重的信息孤岛。为此，政府一是要加强顶层设计，制定大数据总体发展战略；二是要打破地域、行业限制，划定数据标准，设置网络协议、信息产权、操作系统等规范，统一数据采集、编码、处理、共享、交换等标准，打破信息孤岛，实现数据共享；三是要整合政府内部各自为政、单打独斗现象，优化部门功能，跨越政府内部的协同峡谷；四是要统筹规划，重点加强对中西部地区扶持力度，尽力消除地区差距，破除数据鸿沟，实现大数据的综合平衡发展。 法律规范和游戏规则的缺失，必然会危害信息安全和个人隐私。一些不法企业、社会组织和个人因利益需求，出售相关数据，暴露个人隐私，严重影响经济安全和企业效益。近年来，国家出台了《中华人民共和国政府信息公开条例》《中国互联网网络版权管理条例》等100多条网络管理条例，这些零散的法律法规曾发挥积极的作用。然而，高度数字化的大数据时代，要求整合零散的法律法规，出台一些针对性强、具有可操控性的大数据法规，明确大数据公开、分享的权利，强化使用大数据应当承担的法律责任，从而有效规范人们的行为，推动国家治理法治化。 (四)夯实基础设施，注重人才培养，为政府治理提供坚实保障 基础设施是大数据的技术支撑和物质条件，是实现数据治理、数据决策的前提。一要整合力量，建立统一的大数据管理部门。利用现有的国家统计局、工信部等信息部门力量，组建专门机构，明确职责，统管大数据战略的实施、管理、技术研发等。二要建立基础设施平台，打造信息化航母。大数据的基础构架是：地上“数”(大数据)、中间“网”(物联网)、天上“云”(云平台)。地面上要求实现政府上下部门之间信息的垂直共享，搭建统一的数据平台。在此基础上，通过网络技术和卫星遥感等实现跨部门、跨行业、跨地区的数据共享。三要加强政策引导，扶持一批具有国际竞争力的大型企业，营造良好的创业环境。如大力扶持腾讯、阿里巴巴等现代网络媒体，发挥其在数据采集、挖掘和应用方面的技术优势，鼓励带动相关企业发展，为社会提供更加精细化的服务。四要严把入口关，提高大数据行业的准入门槛，加强行业的监管，推动企业在市场竞争中优胜劣汰，实现社会资源的合理配置。 整合大数据资源，挖掘潜在价值，人才是关键。国家机关要做好人才队伍结构的总体规划，构建多层次的人才培养体系，大力培养软件开发、统计分析和计算机应用等专业领域的相关人才。一是可以通过普通高校和职业技术学校开设大数据相关专业，根据市场需求，采取订单式培养，使培养的人才尽快进入国家决策机构和市场领域。二是加强人才引进，通过营造良好的发展环境，引进国外具有相关专业背景的高端人才和领军人才，充分利用其国际经验和先进技术。三是充分发挥高校成人教育、社会培训机构的中介作用，开设相关课程，普及知识、加强人才培训。此外，还要加强对大数据的宣传和普及，让更多的人了解大数据、利用大数据，使大数据的理念入心、入脑。 数据即资源，是现代政府治理的数据基础和技术支撑，正如美国学者丹尼尔·埃斯蒂指出：“基础数据驱动的决策方法，政府将更加有效率、更加开放、更加负责，引导政府前进的将是基于实证的事实，而不是意识形态，也不是利益集团在政府决策过程中施加的影响。”毋庸置疑，大数据技术的迅猛发展给现代政府治理带来巨大的红利，能够有效提升公共决策水平、实现社会治理的精细化、推动现代民主政治的发展。然而，大数据本身是个技术工具，人们在充分挖掘大数据潜在价值的同时，需要更多地关注数字鸿沟、信息孤岛、信息安全、个人隐私等问题，尤其是要提防出现盲目崇拜数据的倾向。在接受新的思维方式和治理理念的同时，要防止“数据万能化”的错误思想，系统思维、战略思维、辩证思维等依然是治国理政的重要思维方式。政府要通过创新治理理念，改进治理方法，实现治理方式的最优化、治理手段的科学化、治理效果的最大化，以此提高政府治理的效能，不断推进国家治理现代化的进程。