摘要：山东省新增的13个设区市自2015年12月1日起都将能制定地方性法规，三年多时间过去了，各地市的地方立法得到一定的发展，无论在数量上还是质量上都取得较大的成绩。但是地方立法过程中依然存在问题和不足，行政机关主导地方立法现象依然存在，立法过程中公众参与不足，法规内容涉嫌抄袭，立法特色不够。要提升地方立法水平需要人大立法工作机制的完善、专门立法队伍的匹配、公众全程参与度的提高以及立法创新与特色的体现。
关键词：地方立法；地方法规；立法特色
一、山东省地方立法的发展状况
2015年，为贯彻落实党的十八届四中全会精神，落实新的立法法，推进立法体制改革，发挥地方立法作用，结合地方特色，各地市人大常委会开始在授权下制定地方法规。山东省地方立法水平在城市发展水平的区别下存在一定的差距，济南、青岛、淄博三个国务院批准的市获得地方立法权时间早，地方立法工作起步早，具有相配套的立法资源和立法队伍，并且已经初步形成了一套根据本市实际情况制定的地方性法规。在新授权的地市中，也存在一定差距，有的地市人大立法机构初步具备立法能力，而有的地市立法队伍都不齐备，本地市立法能力和水平的提高离不开立法人员，故匹配相应数量。本文对山东省地方立法的发展状况的分析从立法数量和立法内容两个方面进行。
（一）立法数量
山东省具有地方立法权的16个地市立法起点不同：早在其他13个地市尚未获得地方立法权之前，济南、青岛、淄博三市已经被批准465项审批，其中现行有效的259件。2015年12月1日后，济南市（含原莱芜市）新增地方性法规15个，修订12个；青岛市新增地方性法规3个，修订33个；淄博市新增地方性法规8个，修订13个。在济南、青岛、淄博三地市中，以青岛市为例，目前青岛市共制定地方性法规131个，其中，37个经过修订，26个被废止，105个地方性法规生效，一些不符合社会发展、不符合实际情况的地方性法规早已经历过几次修订或者已经被废止。这三个地市其已经制定了一系列符合本市实际的地方性法规，大多数地方性法规已经经过修订，无论其数量还是质量都较新增地方立法权的地市要多要高很多。
对于新增了地方立法权的其他13个地市，当前的立方性法规制定情况如下：济宁市10个、菏泽市10个、滨州市8个、威海市8个、潍坊市8个、烟台市8个、临沂市7个、东营市7个、日照市6个、德州市6个、枣庄市5个、泰安市5个、聊城市5个。通过这些数据可以看出新增立法权的地市之间在立法数量上也存在差异，一定程度上反映其不同地市之间的立法能力存在区别，像济宁、菏泽、潍坊、烟台等地市其地方性法规数量远远大于聊城、枣庄、泰安、日照等市，不考虑立法质量问题，光从数量上就可以看出那些立法数量少的地市其立法能力相对较弱，立法资源配备不够。
将地方性法规制度数量与地方经济水平进行交叉比较，可以看出，地方经济发展水平高低与立法数量存在一定的关系，经济发展水平高的地区其地方法规数量也较多，经济发展水平落后的地区，像日照、枣庄、聊城这些GDP在省内靠后的地市，其地方性法规制定的数量也较少。在一定程度上反映经济发展好的地区其法治水平也较高，立法队伍比较完善，对于立法工作比较重视，其立法能力更高。
（二）立法内容
《立法法》第七十二条第二款是关于地方法规指定内容在立法法中的规定，可以看出相较于之前，济南市、青岛市、淄博市的地方立法权范围被缩小。新增地方立法权的地市，其地方立法工作都是从程序法到实体法，最开始制定的法规都是制定地方性法规的条例，从新增立法权的地市来看，它们都是围绕着立法法第七十二条规定的三个方面，制定关于供水、供热、电梯安全、城市规范、市容市貌、物业管理、大气污染等地方性法规，例如各地市大都制定了《供热条例》、《文明行为促进条例》、《大气污染防治条例》等。
各地市也根据本地市不同的风情地貌、地理条件、经济结构，制定具有本地特色的地方性法规，例如莱芜市（现归济南市）作为一个钢铁生产城市，依据本市的实际制定《莱芜市钢结构建筑应用促进条例》，以此促进莱芜市钢铁产业化升级发展；泰安市坐拥泰山发展旅游型城市，依据本市的实际制定《泰山风景名胜区生态保护条例》，以此加强对于泰山风景区的保护；东营市作为黄河入海口的所在城市，依据本市的实际制定《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》，以此保护黄河入海口三角洲的生态环境；临沂、枣庄两市为了保护本地市内的山体，依据本市的实际制定《临沂市蒙山保护条例》、《枣庄市山体保护条例》；威海作为沿海城市拥有狭长的海岸带，依据本市的实际制定《威海市海岸带保护条例》。新增加具有地方立法权的地市其制定的地方法规可分为两部分，其中一部分是每个市在城市管理发展过程中都会涉及的领域制定地方性法规，另一部分是结合本地市的特色和实际进行的地方立法。
二、山东省地方立法的不足
（一）行政机关主导地方立法现象依然存在
立法是依法治国的前提和基础。发挥人大在立法中的主导作用具有重要意义，一是有助于发挥立法的引导和推动作用，二是有助于防止部门利益法制化，三是有助于提高地方立法质量。
山东省地方立法在实践中存在人大主导作用力不足的问题。主要表现在以下几点：首先，在法律项目建立中，大多数立法项目于都是来自于市政府及其部门的意见。例如在济宁市2019年计划立法项目中，《济宁市大气污染防治条例》是由市政府提出修改议案，生态环境局牵头起草。其次，在法规起草过程中，主要是依靠行政部门组织起草，人大的早期参与作用不明显。例如在济宁市2019年计划立法项目中，《济宁市文明行为促进条例》草案就是由文明办牵头，司法局、公安局、市场监督管理局等部门参与。再次，在审议过程中，人大常委会的审议工作质量不高，审议修改的情况不多，审议不过的情况几乎没有，最后的条例内容大多是行政部门起草的原稿。这种现象将影响人大在地方立法中主导地位的发挥，导致地方立法有利于巩固部门利益，不利于地方立法质量的提高。
（二）公众参与不足
公众参与立法最早起源于雅典的公民大会，直接民主投票是公众参与立法的最早实践。在现代，随着对代议制民主的反思，参与式民主开始出现，参与式民主的重要体现途径就是公众参与立法工作，这也是公民政治参与的重要形式。[1]公众参与立法工作有利于推进民主政治发展和法治建设，对提高立法质量，促进社会和谐具有重要的意义。
在山东省地方立法实践中，公众参与显得尤为不足：首先，公众参与意识不够高，有一种立法无关紧要、与我无关的意识，公众参与立法建议收集的积极性、热情不高；同时，立法机关对于公众的意见不反馈和答复，得不到重视，公众认为这种提意见的方式无效，反过来又影响了公众参与立法工作的热情和积极性。其次，立法渠道不够完善。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆直接听取民意的形式使用的比较少，公众参与立法的方式方法有限，参与渠道不够畅通，大多数形式都是将立法草案的征求意见稿放在人大网站，通过电话、传真的方式听取意见，这种方式具有一定的封闭性，定期浏览政府部门网站的公民很少，这就导致征求意见的消息了解的公民少；传真的方式也不利于收集意见，对于公民来说收发传真不是便捷的反映意见途径，传真机并不普及，公民发传真也会产生额外的费用。最后一点是参与机制不够完善，立法听证制度程序繁琐、公众参与也不够便捷，毕竟听证会只是收取少数人的意见，对于听证会人员的选取也存在不够程序化。公众参与不便捷、对公众的意见反馈不全面及时、公民参与的积极性不高这些问题都将会影响工作参与立法作用的发挥。
（三）法规内容涉嫌抄袭、立法特色不够
中国地方立法的一个普遍现象就是立法抄袭，不仅涉及形式上的抄袭，也包括内容上的抄袭；不仅抄袭上位法，也会抄袭同位法。抄袭会拉低地方立法的质量和水平，使地方立法丧失的针对性和权威性。出现在这一现象的原因：一是地方自治程度低，导致立法创新的空间、需求和资源不足；二是公众获取法律草案征求意见的消息不便利，参与法案意见征求的公众范围不足、数量不广，导致地方立法难以反映当地实际、难以反映公众的心声；三是地方立法机关把立法数量当作政绩，地方立法为了追求数量优势而非理性膨胀。[2]
以《山东省供热条例》、《青岛市供热条例》和《菏泽市供热条例》为例，首先这三个地方性法规在法条数量上差不多；其次，在内容上，作为上位法《山东省供热条例》其法规体例与青岛市、菏泽市法规体例相比较，下位法的地方性法规将供热用热分为两章分别规定，新增投诉及争议处理一章，其他体例结构几乎一致；最后，同为下位法地方性法规，青岛市供热条例和菏泽市供热条例在体例上完全一致。只有内容上的具体法条有所区别。通过分析这一条例可以看出，地方立法制定的地方性法规内容涉嫌抄袭，立法特色不够突出。
三、山东省地方立法质量的提高途径
（一）发挥人大的主导作用
落实以人为本的立法理念，发挥人大在地方立法中的主导作用。目前，各地市立法的起草工作绝大多数是由政府部门，各个局进行起草，再由市人大进行审议，这种立法方法不利于提高立法质量，法规起草者有过于强调部门利益的倾向，导致公众的权益被忽视，仅仅增强部门利益和政府利益不是立法的初衷。“立法腐败化”、“立法私利化”、“立法权异化”等现象大量涌现。[3]在地方立法的过程中，应该发挥人大的主导作用，而不是让地方人大成为举手表决的地方，地方人大应该配备专职的立法人员，由当地的人大牵头起草地方法规，以防止政府部门利用法律谋取私利，巩固政府利益。[4]强化人大的主导作用可以贯彻到立法的全过程，通过制定科学的立法规划，完善立法起草机制，以此发挥人大的主导作用。
在山东省地方立法实践中，像经济发达地区的城市青岛，青岛市的人大常委会法工委在立法过程中不仅注重和高校科研院所的沟通和交流，也注重于听取律师界的声音和意见。法公委的工作人员在青岛市地方性法规制定的过程中发挥重要作用，其工作人员具有较高的法律精神素养和法律知识储备，在立法过程中可以让人大发挥主导作用。
（二）进一步加强公众参与
立法的科学化和民主化有利于地方立法目的的实现，民主化的一个重要体现就是立法过程中有公众参与，尊重公众的意见，吸收广泛的社会阶层的建议。故而实现立法民主化需要公众参与，这不仅可以保护本地市民的权益，也是衡量地方立法质量的指标。[5]
山东省各地市在地方性法规制定过程中，通过向公众征求意见以此进一步完善立法，但是有些部门征集意见的方式过于落后和保守，不能调动广泛的社会公众提出立法建议。有些地市人大法工委的联系电话都不公布，仅提供传真、地址等途径，不利于公众向其提供意见，寄信的方式太过落后，我国社会的高速发展已经快将寄信的传递方式淘汰了；传真的使用率在一定程度上也不高，一方面家庭拥有传真机的普及率极低，其次发传真也需要费用。济南市在法律征集意见方式上有所创新，通过市民热线搭建桥梁作用，在某些程度上，这有利于立法机关的便捷，可以直接收到汇总的意见，但是另一方面，没有直接与群众进行接触，得到的二手资料在某些程度上，不够真实和具体，是第一手接触后筛选下来的意见，这个过程可能会遗漏群众反映的意见、或者删减掉一些其不重要的意见，但是这些意见很有可能对于立法机关有帮助。因此，除立法听证会和专家咨询意见外，各地市应该加强公众对于地方立法的参与，要重视社会公众的参与程度，通过来电来信、公告等传统方式收集意见，也要利用好互联网等方式创新公众的参与途径，通过设置微信公众号，在公众号上发布立法动态，通过网络投票、网络问卷等新形势来收集公众意见，提高公众参与。
（三）加强地方立法队伍建设
加强地方立法队伍建设是提高山东省地方立法质量的重要途径。首先，有必要提高参与立法起草、审议等各个环节的参与人员的素质，确保立法工作是由高素质的立法人员进行。优化常委会和法工委的成员构成，注重吸收本机关以外的法律人进入到立法队伍中来，同时建立合理的立法人才储备库，以此保障有连续稳定的人才供给，提高立法人员的薪资福利待遇。二是在立法工作中要设立专职的立法人员，逐步提高法工委专职立法人员的比例。发挥专人立法优势，而不是将立法起草工作交由地方政府部门，执法者进行立法的行为是不可取的。第三，加强立法专家小组的建设，协助立法机关进行立法工作，吸取学术界、律师界的优秀法律人进行到立法工作中。[6]让他们利用自己在某些领域的专业知识和技能，协助立法人员进行立法工作，包括提供咨询服务、协助解决技术性问题等方面。
加强立法工作队伍建设，培养立法人员，重视立法干部的培养、选拔和任用，加强对立法人员的业务培训。建立立法者评估机制和鼓励机制，保障立法质量，促进立法人员的专业化和高水平发展，这些措施都可以提高立法队伍的质量和立法人员的数量。
（四）加强地方立法的特色和创新
山东省的地方立法工作中，有些地市根据自己本市的实际情况制定具有地方特色的地方法规，这些法规的制度更加具有针对性和特色性。像莱芜市（现属于济南市管辖）的《莱芜市钢结构建筑应用促进条例》、泰安的《泰山风景名胜区生态保护条例》、东营的《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》、临沂的《临沂市蒙山保护条例》、枣庄的《枣庄市山体保护条例》和威海的《威海市海岸带保护条例》，这些具有地方特色的法规，展示了地方立法内容的特色。但是有一些领域的法规就显得特色创新不足，像供水、供热、防止污染条例等就存在着大量的雷同或抄袭现象，不进行立法创新，立法将失去活力。地方立法质量体现在立法特色的内容上，失去本地市独有的特色也就消弱地方立法权存在的意义。加强地方立法的特色和创新，需要各地市人大常委会和政府部门发现本地市区别于其他地区的实际情况和需求，有针对的解决和调整利益关系，而不是对上位法的扩充和一般性的细节化。在制定下位法的过程中，要进行创造性立法，立足实际，体现出本市的实际情况，发挥出地方立法的创新性，体现立法特色。
参考文献
[1]崔卓兰,孙波等.地方立法膨胀趋向的实证分析[J].吉林大学社会科学学报,2005,(117).
[2]孙波.试论地方立法“抄袭”[J].法商研究,2005,(8).
[3]曹胜亮.论地方立法的科学化[J].法学论坛,2009,(66).
[4]石佑启,潘高峰.2015年度中国地方立法评析——以地方性法规为观察对象[J].地方立法研究,2016,(91).
[5]黎晓武,杨海坤.论地方立法中公众参与制度的完善[J],江西社会科学,2004,(150).
作者简介：马洪梅(1992-)，女，山东枣庄人，硕士研究生，中国海洋大学硕士生，主要研究方向：行政法与行政诉讼法。
论文作者:马洪梅
论文发表刊物:《知识-力量》2019年12月61期
论文发表时间:2020/3/26
标签：地方论文; 地方性论文; 地市论文; 法规论文; 山东省论文; 立法权论文; 条例论文; 《知识-力量》2019年12月61期论文;