构建和谐的权力运行机制——关于正确处理人大与“一府两院”关系的思考，本文主要内容关键词为：两院论文,构建和谐论文,正确处理论文,运行机制论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年8月27日，酝酿长达20年之久的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）在十届全国人大常委会第二十三次会议上高票获得通过。作为一部规范人大常委会监督工作的法律，对于各级人大常委会依法行使监督权，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法治建设具有重大的现实意义和深远的历史意义。
党的十六大提出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”。在党的十六届六中全会上，党中央提出了构建社会主义和谐社会的目标和主要任务。和谐社会需要和谐的政治环境，而和谐的政治环境取决于和谐稳固的权力运行机制。作为权力机关的人大及其常委会应当怎样适应新的形势和要求，在推进和谐社会建设中，处理好与“一府两院”的关系，一直是我们党在国家权力机制规范运行中最关心的问题，也是社会各界和广大人民群众最为关注的事情。本文旨在从马克思主义国家学说的视角，分析在坚持和完善人民代表大会制度的进程中，如何贯彻实施于2007年1月1日施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，正确处理人大与“一府两院”的关系，使国家权力运行机制达到稳固和谐的状态。
一、我国权力运行机制的理论基础
任何权力运行机制都是在一定的思想、观点、理论的指导下建立的，我国权力运行机制则以马克思主义国家学说为理论基础。在马克思主义看来，国家是人类社会发展到一定历史阶段以后，经济上占统治地位的阶级压迫被统治阶级的政治工具，它在本质上是一种和社会相脱离的力量。因此，工人阶级及其政党在取得革命胜利之后，必须立即尽量铲除国家机器的“最坏方面”即严重脱离社会、凌驾于社会之上的成分，切实加强社会对国家权力的制约，决不能把国家政权当成革命胜利的“战利品”，从而津津有味地去欣赏它、享受它、强化它。“无产阶级所需要的只是逐渐消亡的国家，即组织得能立刻开始消亡而且不能不消亡的国家”。① 各种国家机构只是分工不同，其实质都是阶级统治的工具。要防范国家权力被滥用、被私用，防范掌握国家权力的“社会公仆”变成“社会主人”，仅仅依靠不同国家机关之间的互相监督和制约是不够的，必须注重和强化社会即最广大人民群众对国家权力的直接监督和制约。就是要将国家权力交给由选民选举产生、受选民严格监督、不称职人员随时撤换的机关统一掌握和行使，以保障社会即最广大人民群众对国家权力直接而有效的监督、制约与控制。马克思充分肯定的这种“议行合一”理论设计及其在巴黎公社的实践，明显地优越于“三权分立”，比“三权分立”所体现的权力制衡原则更根本、更彻底。② 但是，囿于理论任务，马克思主义国家学说缺乏对国家机构设置和运作的技术性、工具性分析。或者说，对如何设置国家机构，如何正确安排和处理国家机构之间的关系，以及如何有效防止滥用公共权力，缺乏足够的理论分析和研究。
我国的人民代表大会制度，渊源于马克思总结巴黎公社经验时充分肯定的“议行合一”，又是对“议行合一”的超越，是“议行合一”同中国具体实际相结合的结晶。现行的人民代表大会制度，虽然把一切国家权力均集中于人大，但它在力图克服资本主义国家因实行“三权分立”而产生的诸多弊端的基础上，更强调国家权力行使中的互相配合，更强调国家权力的统一。对于这样一个具有历史优势、符合中国国情的根本制度，我们必须在党的领导下坚持它、完善它。在坚持和完善人民代表大会制度的进程中，必须理顺国家权力机关和国家行政机关、审判机关及检察机关之间的关系，推进人大与“一府两院”更协调地工作。
二、我国权力运行机制的法律规定和现实状态
权力运行机制是关于国家公共权力运作和行使的一套具体程序和基本制度安排。任何一种公共权力，都必然有其运行过程，其运行过程是否科学、规范，是否在法定范围内进行公共运行，直接导致权力行使的效能及后果。我国宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会由选举产生，对人民负责，受人民监督，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这一规定描述了我国国家权力运行机制的应然状态，即人大掌握了国家的根本政治权力或者说统治权，由它来产生其他国家权力，它是其他国家权力的直接源泉，其他国家机关如行政、审判、监察机关只是根据它的意志和制定的法律，进行具体行政管理和执法活动。严格地说，它们不能执掌权力，而只是执行国家权力，并还要对人大负责、受人大监督。④ 而人大则只是执掌国家权力，而不具体执行国家权力。
那么，我国目前的国家权力运行状态是怎样的呢？
首先，权力的合理配置和规范运作存在缺陷。当前我国的权力的配置不尽合理，人大与“一府两院”的职能存在交叉的地方④，权力运行的规范化和透明度不足，无法保证其有效地依法运作。其次，有关权力运行的法制化建设不完备。目前，我国还没有一套完整的规范权力运行的法律体系，虽然《宪法》、《组织法》和《监督法》规定了权力的主体、权力监督、权力运行程序等方面的内容，但是这些法律的规定只是涉及政治体制、国家权力配置和运行的宏观方面，需要一些更具体、更具有操作性的制度规定作为衔接和配套。⑤ 实际上，权力不等于权威、也不意味着必然的强势，我国的权力运行机制即属于覆盖很广但国家权威不足、强势不真实的情况。国家不能有效地在全社会贯彻和实施自己的意志、难以实现国家利益；国家的政治形象受损，权力运行不能受到社会公众的普遍肯定和自觉拥护。
这些都在一定程度上弱化了人民代表大会制度应有的严肃性和权威性，使这一制度的科学性、优越性没有得到完全体现。尽管经过五十多年的建设，我国的宪政事业得到了长足的发展，但是一个强有力的国家权力运行系统可以说还尚未形成，亟待我们在构建社会主义和谐社会的进程中加大完善和发展的步伐。
三、理顺人大与“一府两院”关系，构建和谐的权力运行机制
我们要构建的权力运行机制，是在中国共产党领导下以人民代表大会制度为根本政治制度的具有中国特色的权力运行机制模式。这是我们的特点和优点，同时也是难点。在这个问题上，正如有的学者分析的，我们面临着一些需要进一步破解的深层次问题⑥，其中之一就是要破解人大与“一府两院”的关系问题。
笔者认为，在现行国家政治体制中，国家权力机关和行政机关、审判机关、检察机关虽然分工不同，但出发点和目标是完全一致的，都是在党的统一领导下，依法独立负责地履行职责，分工合作、协调一致地开展工作，这是由我国国体和政体决定的。人大监督的终极目标是通过必要的制约和支持，与“一府两院”形成良性互动，从而建立一种和谐稳固的权力运行机制，确保国家机关按照人民的意志行事。现在的问题是，在处理监督和支持的关系时，如何将《监督法》的原则性规定转化成为一种实用技巧，形成权力机关、行政机关、司法机关之间的良性互动，从制度层面上完善国家权力运行机制，使人大做到既不失职又不越权，这将考量人大工作者的智慧和水平。
首先，监督和支持的最终目标的同一性。监督和支持不是目的，而是手段，最终的目标是追求权力的实质——把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这是由我国一切权力属于人民的政权性质所决定的。权力最重要的表现形式就是决策和执行。国家权力机关代表人民利益制定法律法规或作出决定，由“一府两院”正确执行和实施。“一府两院”执行法律、决定的过程，就是实现、维护、发展人民利益的过程。权力来源的同一性和人民代表大会制度的分权原则决定了行使权力的终极目标是一致的，权力行使的价值取向和观念也应该是一致的。从这一点看，无论是“寓监督于支持之中”还是“寓支持于监督之中”，两种观点具有殊途同归的作用——更好地体现民意、维护民利。工作目标上的一致性，构成了人大与“一府两院”相互支持的坚实基础。有学者认为，讲支持是因为人大不敢大胆监督，把监督与支持本来很明确的关系和上了稀泥，会淡化监督作为人大一项权力的独立性。⑦ 笔者认为此意见值得商榷。当代国家的议会普遍把监督“一府两院”特别是政府当作自己的职责，但每个国家的监督价值取向是不同的。通过对美国、英国、法国、德国、瑞士和以色列等国议会监督情况的考察，六国议会对他们在行使其监督权方面究竟应达到何种目标持有两种观点：英、法、瑞议会将自己的监督职责实际上注解为不断督促政府公开说明其工作，不断地公开批评政府的错误，同时不断地向社会论证自己掌握着比政府高明的政策和优秀的政治家，着眼于吁请选民在下一届大选中另选高明；美、德议会接受这种注解，但是并不停留于此，他们力图在本届议会及政府任内，用自己的力量直接否定政府，并以自己的政策支配政府。⑧ 可以看得出，这种议会监督的价值取向是基于两党制或多党制，是一种政党力量与另一种政党力量的博弈，从而获取选民信任，结果导致内耗，根本上不利于人民利益的发展和维护。我国是人民民主专政的国家，中国共产党是执政党。人大监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，应该体现其自身的价值取向和优势，支持“一府两院”依法行政、公正司法，群策群力，齐心合力，共同推进社会主义和谐社会建设就是我们的价值取向。所以，寓支持于监督不是和稀泥，而是和西方国家具有本质区别的，是在和谐理念指导下的一种可取的、具有操作性的价值选择。
其次，监督是一种制约，监督不等同于支持。有法必依，执法必严，违法必究，是我国法治建设的根本原则。凡有权力的人都易于滥用权力，而要防止权力滥用，就必须以权力制约权力，这是现代政治的基本原理。人大监督是基于宪政制度安排的一种体制性强制力量，蕴含着对权力本质和人性弱点的深刻认识。依照这些原理，人大监督在外部表现形式上就不能不是一种制约。不讲制约，监督就不成其为监督。因此，人大监督必须坚持科学和理性精神，坚持以宪法和法律为标准，就“一府两院”的工作作出准确的判断和评价，对“一府两院”合法的、正确的执法和司法活动给予肯定，对“一府两院”不依法行政、公正司法的问题依法进行监督，促其纠正失误，解决问题，达到客观效果上的支持。这就是“支持”。这里的支持，应理解为支持“一府两院”依法行使职权，而不能错误地理解为是把人大与“一府两院”的关系定位为支持与被支持的关系。肯定成绩是一种监督，纠正错误更是一种监督。这是人大监督的两个方面内容。《监督法》在磨砺二十年后已经出台，人大的监督在走向规范化、程序化的进程中，应当能够更加掷地有声。人大通过履行监督工作职责，保证宪法法律在本行政区域内的正确实施；行政机关和司法机关在人大监督下通过自己的执法和司法活动，保证法律的正确执行。但要明确的是，人大监督是宏观性的监督，解决的是全局性、制度性的问题，而不是具体的、个别的问题，这是由人大性质和地位所决定的。抓大事、议大事是人大工作的一项基本原则。彭真同志曾指出：“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”人大监督要善于透过具体工作发现体制性、制度性的问题，侧重于从根本上解决问题，并激活“一府两院”内部的监督机制和程序，而不是越俎代庖直接解决问题。
再次，监督与支持不能相互代替，尤其不能强调支持而淡化、排斥甚至取消监督。人大对“一府两院”的制约虽然不等同于支持，但监督的目的和实质是支持，按照辩证法的观点，两者是既对立又统一的关系。从这个意义上说，要体现人大对“一府两院”的支持，不是不要监督，而是要加强监督。通过有效的监督，才能体现人大的支持，因为监督和支持是相济相生、相辅相成的。如果认为“支持”就是“少监督”甚至“不监督”，对一些违反行政、司法的问题，回避矛盾，掩盖问题，这就属于对“支持”的误解。这种做法与其说是支持，不如说是包庇，是对违法行为的纵容，是对党和人民的不负责任。所以，一方面要对人大支持“一府两院”的职责和“一府两院”寻求人大支持的权利加以肯定，另一方面要更加强调的是，国家权力机关履行好必不可少的监督职权和职责，对“一府两院”进行有效制约，远比给予支持更为重要。正当的支持理所当然，依法监督更要理直气壮；应该支持而未予支持，或者未予良好支持，是人大的失职；应该监督而未予监督，或者未予有效监督，更是人大的失职。实践中，有些问题单靠政府的一个部门难以解决，人大及其常委会作为国家权力机关，其依法履行职权的结果带有法律效力，影响广、作用大，容易引起党委的重视和人民群众的支持，容易促进问题的解决。这说明，只要找准监督议题，找准人大工作和“一府两院”工作的结合点，监督不仅不是干扰“一府两院”工作，而是帮助工作，真正体现了寓支持于监督之中。
［基金项目：北京市哲学社会科学基金“构建和谐社会和坚持与完善人民代表大会制度”，课题编号：05BJCKD058］
注释：
① 《列宁选集》第3卷，人民出版社1972年版，第190页，
② 吴敏：《人民代表大会制度比三权分立更科学》，中国选举与治理网http://www.chinaelections.org/Newslnfo.asp? NewslD=97606,2006年12月9日访问。
③ 蔡定剑：《人民代表大会和人民代表大会制度的概念和性质》，载尹中卿主编：《人大研究文萃》（第一卷），中国法制出版社2004年版，第277页。
④ 如人大行使重大事项决定权与政府行政决策权的客体很多都是同一类事物，而宪法和法律对人大重大事项决定权与政府行政决策权的规定又非常原则和笼统，存在着较大的交叉模糊区间。参见崔建华：《重大事项决定权再讨论》，载《人大研究》2006年第2期。
⑤ 由于篇幅所限，国家权力运行机制实然状态部分的内容不再详细论述，相关内容可参见杨桂贞：《权力运行机制刍议》，载《中国监察》2002年第11期；周毅、凤理：《关于我国国家权力运行机制的理性思考》，载《理论观察》2005年第1期；姜霁青：《论全面建设小康社会进程中中国权力运行机制改革的紧迫性》，载《社科纵横》2006年第1期等。
⑥ 张晓燕：《我国权力制约与监督的五大难题》，载《中国党政干部论坛》2004年第1期。
⑦ 王晓圆：《略议人大监督与支持的关系——写在《监督法》出台之际》，中国选举与治理网http://www.chinaelections.org/Newslnfo.asp.
⑧ 蒋劲松：《发达国家议会监督权的六大看点》，载《浙江人大》2005年第7期。