摘要：《会计准则第5号—公共基础设施》和《会计准则第6号—政府储备物资》将公共基础设施和政府储备物资作为一种特殊类型的政府资产进行确认、计量和披露，以达到准确核算全面反映政府“家底”的目的，最终目的是要管理好规模日益庞大的国家公共基础设施和政府储备物资。本文主要从国家治理层面对公共基础设施和政府储备物资（以下简称政府资产）的资产管理模式进行探索。
关键词：公共基础设施；政府储备物资；资产管理；管理模式；探索创新
一、从行政事业单位国有资产管理分析政府资产管理将面临的问题
随着经济社会不断发展，为满足国家公共需求国家公共基础设施和政府储备物资规模日益庞大，基于现有法规制度尚有待完善以及其他历史遗留原因，国家大部分公共基础设施资产和政府储备物资并没有在账上得到客观和正确的反映。因此，国家将公共基础设施资产和政府储备物资从行政事业单位国有资产中单列出来，分别进行确认、计量和披露，因此基于现有管理模式没有发生改变的情况下，我们从行政事业单位国有资产管理存在的问题分析政府资产将会面临的问题。
（一）行政事业单位国有资产管理存在的问题
1．存在部门交叉管理，权责不清问题。
仅由本单位控制的并非本单位占有、使用的资产极易存在管理权和使用权相分离的情况；由多个部门多头管理的国有资产遭遇损坏时，互相推诿，交叉管理，权责不清的问题就会凸现出来；切割式国有资产管理模式，缺乏整体情况掌握，数据统计就不能确保其完整性和正确性，常出现数据重叠或数据缺失，将会使国有资产遭受损失。
2．资产管理能力跟不上管理实际需求。
首先，资产管理人员业务素质能力提升决定着资产管理质量水平，但目前行政事业单位的资产管理人员来源结构复杂，从财务部门调来的或从其他业务部门调来的，并非资产管理专业人员，受到业务能力有限局限，极易出现资产管理管理混乱的局面。
其次，资产管理信息化落后，未能充分发挥资产管理信息化的作用。在科技互联网+和大数据应用的发展背景下，资产管理信息化为资产管理提供了更智能更科学的管理方式。相应地，资产管理信息化要求资产管理人员具备更专业的管理能力。
3.国有资产流失比较严重。
国有资产管理的每一个环节中都存在国有资产流失的可能性。投资时，前期项目可行性分析不到位；购置时，资产购置决策存在失误，或者购置措施不当；使用时，资产管理不善，出现损毁的；处置时，不实行依法处置，捐赠和转让随意性大，甚至出现监守自盗的情况，导致国有资产流失。
4.国有资产资源共享与调剂机制欠缺。
对于处于闲置状态的行政事业通用类资产和一些使用频率不高的专用资产，存在调剂到业务相近的单位共同使用的可能性，但实际管理中却不然。原因有，一是在行政事业单位中长期形成“占有即拥有”的观念；二是信息不对称，资产管理的主管部门财政部门仅掌握国有资产整体存量和分布情况，对于整体存量资产闲置情况却是不掌握的，充分发挥国有资产资源共享与调剂机制作用以提高国有资产使用效率，基本上还属于空白。
（二）特殊政府资产管理将面临的问题
重新聚焦回公共基础设施和政府储备物资这两类单列出来的国有资产，《基本准则》将政府资产界定为政府会计主体“控制”的经济资源，因此对政府资产进行管理需要确定，其一是政府会计主体如何确定，其二如何将“控制”具体化。
就政府公共基础设施管理而言，原有会计确认主体不是十分明确，其原因在于建造、管理和维护等方面往往涉及多个部门多个政府级次。根据《基本准则》确定的“谁负责管理维护、谁入账”的原则，政府会计主体确认为负有管理维护职责的部门；对于多个部门共同管理维护公共基础设施的，则政府会计主体确认为，对该资产负有主要管理维护职责或者承担后续主要支出责任的部门
就政府储备物资管理而言，将“提出或拟定收储计划、更新（轮换）计划、动用方案等”的部门限定为会计确认主体。
我们认为以上《基本准则》关于会计主体的界定仍然比较模糊，在实际中只要没有明确到具体的政府会计主体，就容易发生因责任主体不清而互相推诿的情况。另外，行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产具有利益直接相关的关系，在管理上尚存在如此多的问题，如何对现有行政事业单位仅仅为“控制”的政府资产管理给予过高的期望？《基本准则》仅对会计核算内容进行了规范，而资产管理体制、管理方式和管理人员还是保持跟原有行政事业单位国有资产管理一样的管理模式，资产管理人员业务素质和管理能力跟不上管理要求，资产流失和资产难以共享的问题，依然不能从根本上有效解决。
二、政府资产管理相关理论
（一）社会分工理论
马克思提出“增加生产力的首要方法是更细的分工，更全面的运用和经常的改进机器”，认为社会分工是一种扩大生产力，社会分工越细社会生产力就越发展；社会分工不仅促进了生产力发展，同是也是生产力发展的一个标志；社会分工是社会化大生产的必然产物，也是社会发展前进的标志之一。
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涂尔干认为，社会上每个人都有各自擅长的领域，人们通过职业选择来体现自己在社会中的价值，在职业选择中不断推进职业专业化发展，从而推进生产力的不断发展。同时，建立合理的分工秩序是消除“社会失范”的必要前提，科学合理的分工秩序是消除“社会失范”状况的有效途径。通过建立社会规范、维护社会秩序以及协调社会中的各种关系进行科学的分工；科学的分工是促进社会良性运行的有效保障，需要科学的分工秩序来规范人的行为，需要科学的分工来规范角色的责任，重新梳理人的主体意识。
（二）公司治理理论
我们主要从所有权和控制权的分离两权分离理论和委托—代理理论两个公司治理理论进行分析。
第一，两权分离理论是指公司所有权和控制权的分离理论，亚当斯密认为，两权分离条件下的公司经营，基于利益角度，受托的董事或高管人员，在经营别人的公司时，不可能像经营自己的公司一样，去维护自身利益和维护所有者公共利益；相反地，凡勃仑则认为所有权和控制权的分离是有效率的，经营管理者掌握着公司的控制权，充分发挥他们所擅长的管理特长，更有利于提高公司效率。
第二，委托—代理理论主要对企业中的人员结构包括投资者、管理者和员工之间的相互权利和制约关系进行研究，通过设计激励契约从而构建契约关系达到委托人（所有者）控制代理人（管理者）的目的进行阐释。所有权和经营权相分离是现代企业的特征，委托代理伴随两权分立得到发展，受企业所有者委托管理人员对企业进行专业化经营管理。
三、探索创新特殊政府资产管理模式
社会经济快速发展使得公共基础设施和政府储备物资占有比例和增长速度不断提高，规模日益庞大，国家公共基础设施和政府储备物资管理水平直接关系国家国计民生和安全保障水平。从实践来看，随着我国社会经济发展，国家资产规模和结构日益复杂，国家迫切需要和谐、科学的社会分工，而股份制公司的发展，已经证实了两权分离的优势，在我国国有企业改革，也证实了社会分工和两权分离在国有资产经营管理的适用性。本着从根本上解决政府资产管理的角度出发，从促进国家治理提升层面对国家特殊政府资产管理进行以下探索。
（一）进一步细化社会分工，促进政府资产专业化管理
从社会分工理论看来，资本的运用（政府资产投资）、技术的进步乃至有效率经济组织的出现，既是分工的原因，更是分工导致的结果。社会经济发展伴随的一个鲜明特征就是分工的无限深化，正是这种分工的深化，带来了对资产的投入、技术进步、相应组织形式乃至制度环境改变的需要。把社会分工作为国家治理管理特殊政府资产管理的一种方式和手段。鉴于特殊政府资产涉及国计民生的重要性，在确保所有权归国家的基础上，在现有行政部门外另行构建一个专门的组织机构职业化管理政府特殊资产，即行政部门（决策权）+职业管理机构（管理权）的结构，将特殊政府资产管理的决策权和管理权两权分离，让决策者专注于国家治理能力的提升，让职业管理者专注于资产管理业务能力提升，促进特殊政府资产专业化发展。
（二）社会分工和两权分离的关键在于建立科学合理的分工秩序
对于公司治理，静态方面，表现为一系列的规则、政策和程序，比如股东、董事会和管理层等利益相关者之间利益冲突的协调；动态方面，则表现为构建一套有效执行以上规则、政策和程序的机制体制，通过科学合理的责权利配置进行公司治理，理顺企业内各利益相关者之间的利益关系，通过权利制衡原则和经营决策程序规则体制构建，实现公司的发展。
参照公司治理所有权和经营权两权分离管理模式，政府资产管理决策权和管理权两权分离，如何实现两权分离的关键在于构建科学合理分工秩序。由决策者从国家治理的层面构建政府资产管理制度体系，制定相关法律法规，是国家治理体系（游戏规则）制定者角色，决策者必须要对国有资产的管理进行深入而透彻的分析，然后再充分结合实际的社会发展要求和国家利益分析，有目的性的进行具有较高价值性和作用的国有资产决策；管理者则在决策者制定的框架体系内具体管理资产，管理者是国家治理体系（游戏玩家）执行者角色，国有资产管理要求管理人员具备较高的管理能力和专业水平，国有资产管理本身涉及项目较多，包括资产采购、使用、处置、清算等方面，随着科技发展和科技创新，大数据应用，专业化的技术能力可以提高数据的取得归集整理和管理的效率，管理者专注于提升专业化的管理水平，实现政府资产管理科学化、标准化和效率化。
（三）决策权和管理权两权分离目的在于从根本上解决政府资产管理问题
1.解决会计（管理）主体模糊，权责不清的问题。将管理权分离后，可将“控制”具体化到“占有、管理政府资产的机构”，责任主体的确认，是从根本上解决政府会计主体责任模糊的问题。
2.解决资产管理能力跟不上资产管理实际需要发展的问题。将决策者从资产日常管理事务中解放出来，使其通过规则、政策和程序的机制构建更专注于国家层面决策部署能力提升，而资产管理人员的专业化和职业化将促进资产管理科学化、标准化和效率化。
3．解决国有资产流失问题。决策权和管理权的两权分离，在政府资产管理配置、使用、管理、处置、清算有可能导致政府资产流失全过程，配备专职专业的人员进行管理，可以将政府资产流失风险控至最低。
4. 解决国有资产共享与调剂难的问题。同一机构管理下的政府资产，在信息共享和资源共享的条件下将更具有实际操作性。
参考文献
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[2]周波，行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策，财会学习
[3]山东国子软件股份有限公司，“放管服”背景下行政事业单位资产处置监管探讨，资产管理
[4]宣晓伟，国家治理体系和治理能力现代化的制度安排：从社会分工理论观瞻.公共管理，2014（4）
[5]王萌，涂尔干社会分工理论研究，中国政法大学硕士学位论文
论文作者:戴媚
论文发表刊物:《知识-力量》2019年7月下
论文发表时间:2019/4/22
标签：政府论文; 资产管理论文; 资产论文; 社会分工论文; 国家论文; 国有资产论文; 基础设施论文; 《知识-力量》2019年7月下论文;