（河海大学 江苏南京 210098）
摘要：“河长制”作为当前水环境治理中一项大胆创新，具有责任明确、任务具体、考核严格的特点，近年来越来越多的地方开始推广“河长制”。本文分析了“河长制”水环境治理工作中的作用，也分析了它的问题所在。我们需要在推广它的同时不断吸取经验，不断改革创新，加快水环境治理的工作进程。
关键词：河长制；水环境保护；评析
从最新公布的的《2016中国环境状况公报》可以看出，2016年，浙闽片河流、西北诸河和西南诸河水质为优，长江和珠江流域水质良好，黄河、松花江、淮河和辽河流域为轻度污染，海河流域为重度污染，湖泊（水库）富营养化问题严重，地下水水质评价结果总体较差[1]。由此可见，我国水环境问题仍不容小觑，水环境治理工作至关重要。近几年来，各地开展的多种多样的水环境治理工作，其中“河长制”最具有代表性。
1.河长制的内容和特征
1.1河长制的内容
2007年，无锡因太湖蓝藻的爆发引起水污染，从而造成了严重的供水危机。无锡市委、市政府针对无锡水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象，率先创立了河长制。所谓“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。“河长制”是从河流水质改善领导督办制、环保问责制所衍生出的水污染治理制度，目的是维护河道健康，实现长期有效的河道管理。
1.2河长制的特征
“河长制”的特征之一是责任明确。由各级党政主要负责人担任河长，对所管理河道和分工地区的水环境负责，牵头组织开展包干河道水质和污染现状调查，制定并实施水环境治理方案。河长制将水环境保护的权力落实到党政主要领导人身上，是水环境行政管理权力的集中统一[2]，明确了相对责任。特征之二是一河一策。实行“一河一长，一河一策”的治理方案，在具体实施中则实行了“三包”政策——领导包推进、地区包总量、部门包责任，形成了所谓“人人有压力”的管河机制[3]。特征之三是加强了对水环境治理的考核。“河长制”实行以“一票否决”为主的问责制，实行差异化绩效考评，根据治水的成果进行奖惩。
2.河长制在水环境保护中的作用及评析
第一，明确了责任主体，完善了水环境治理工作的领导体制。实践表明，很多时候责任不明确是制约河湖水环境治理的重要因素，由各级党政主要负责人担任“河长”，“河长”领导水环境治理工作，担任“河长”的领导既是水环境治理的责任主体，又是水环境治理的实施主体，这样也提高了“河长”的责任意识。
第二，加大了整治力度，落实长效管理。通过“河长”的协调和督促作用，进一步加大了对河湖的综合整治力度。推行河长制的地区按照“一河一策”的原则制定水环境管理方案，积极明确长效管理措施，落实长效管理经费，加强长效管理队伍，强化行政督察与社会监督，在推行河长制的地方，不仅建立了相关的行政督察机制，而且形成了社会监督机制[4]。
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第三，促进各部门配合，整合了各部门的执行力。河湖的综合治理涉及到很多部门和单位，需要各部门协调工作、互相配合。在河长制的构架下，不仅环保、水利、交通、国土、建设、财政、农业等职能部门职责明确，而且档案局、工青妇等边缘机构皆有分工[3]。实施“河长制”后，党政领导担任负责人，调动多部门共同治水，形成全社会共同治水的良好氛围，任何一个治水的环节均有专业部门负责，提高了治水的工作效率。
第四，带动了社会力量，改善了水环境状况。随着“河长制”的推广，社会力量也被带动起来。媒体争相报道，加强了宣传力度，学者、各地方党政负责人对于“河长制”也进行了深入讨论，“河长制”成为了社会热词。推行河长制的地区加大了河道整治与管理的力度，改善了当地的水环境状况，河湖生态得到恢复，城乡人居环境有了明显改善。
3.河长制存在问题
虽然“河长制”解决了不少治水方面的难题，但是它作为治水制度的一项创新，仍存在以下问题：
3.1.考核缺乏科学性。
“河长制”的考核机制还不完善，目前是由环保部门进行考核工作，但是，考核的标准如何制定，如何保证差异化考核标准符合实际差距，现在不明确。另外，在考核时很难做到公平公正，下级为上级进行考核与问责时一定会有所顾忌。最后，河长在问责过程中承担的到底是领导责任、直接责任、还是其他间接责任，以及不同层级之间的责任如何分配，现在都没有合理的解释。
3.2.河长制过于依赖行政。
“河长制”依靠当地党政负责人进行水环境治理，党政领导人需要集中权力，这与我们现在要求建立法治社会的理念相悖。河长具有大量自主权，如果将大量行政资源投入水环境治理中，就会导致该地区其他行政任务无法顺利完成，影响综合发展。另外，河长之间的能力水平、专业素养的差距也会导致水环境治理水平的差异化[5]。除此之外，要顺利开展水环境治理工作，需要多方面的努力，而“河长制”仅仅依靠政府及负责人整治水环境，过于依赖行政力量而忽略了其他责任主体。
4.结语
“河长制”作为一种水环境治理机制的创新，在水环境治理方面起到了良好的效果。但“河长制”带有浓厚的“人治”主义色彩，并不能说“人治”不可取，因为“河长制”已经取得了实实在在的成果。“河长制”是目前治理水环境的良策，但“人治”意味着高度集权，存在着决策的随意性和行为后果的不确定性，考核机制的不合理性等缺陷，这些都严重制约了水环境治理工作的开展。水环境治理是一个复杂的系统工程，在水环境治理工作中，政府需要调节部门与部门，地方与地方，中央与地方之间的关系，完善相关监督机制与法律法规，逐渐弱化“河长制”的高度集权。通过改革和创新治理机制，提升和强化法律法规和各项规章制度的执行力，加快水环境治理的工作进程，为水环境治理带来积极意义。
参考文献
[1]参见2016年6月5日环境保护部公布的2008中国环境状况公报 [Z].淡水环境.17－31.
[2]何琴.“河长制”的环境法思考[J].行政与法，2011（8）.
[3]朱卫彬.“河长制”在水环境治理中的效用探析[J].江苏水利，2013（10）.
[4]姜斌.对河长制管理制度问题的思考[A].特别关注，2016（7）.
[5]万倩倩.论“河长制”的积极意义及现实困局[J].中国绿色画报，2017.
论文作者:牛书瑶,张惠,郑何声园
论文发表刊物:《电力设备》2017年第30期
论文发表时间:2018/3/13
标签：水环境论文; 责任论文; 治理工作论文; 河道论文; 党政论文; 部门论文; 行政论文; 《电力设备》2017年第30期论文;