城市轨道交通的溢价回收：从理论到现实，本文主要内容关键词为：溢价论文,轨道交通论文,现实论文,理论论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F293.2 [文献标识码]A [文章编号]1006-3862（2014）02-0035-07
1 城市轨道交通溢价回收的理论基础和基本模式
伴随着我国城镇化水平的快速推进，城市人口迅速增长，私家车拥有率也快速上升，交通拥堵和随之形成的空气污染已经成为困扰许多大中城市的“城市病”，大力发展公共交通是这些城市的必然选择。轨道交通具有快速、准时、容量大和绿色环保等特点，是最受青睐的一种公共交通形式。众所周知，轨道交通的投资巨大(约每公里5亿元)，运营成本也很高，如果单纯依靠运营期间的票价收入，根本无法平衡运营成本，更不用说回收建设投资了。实际上，轨道交通作为一种典型的地方公共品(local public goods)，其巨大的社会效益凝聚在了周边的土地溢价上，形成典型的正外部性(positive externality)。由于轨道交通的存在，周边区位的交通可达性大大提升，人们愿意为居住和工作在轨道交通站点周围支付更高的区位溢价，带来土地增值。这部分增值并非由土地所有者或使用权者创造，而是由公共投资创造，因此如何设计合理的溢价回收(value capturing)模式，将这个正外部性内部化，来补偿巨大的建设和运营成本，是许多国家和地区在建设轨道交通过程中不断探索的重要问题。
溢价回收的概念并不局限于轨道交通建设，它最早来源于土地价值领域的公平分配原则。1871年，Mill在起草土地改革纲领时，提出“不劳而获的土地增值”应该归国家所有。美国经济学家亨利·乔治(Henry George)认为，土地增值源于人口进一步集聚和生产的需求，而非某个人的劳动或者投资所引起，因此土地溢价应该归全社会所有[1-3]。基于这种理论，轨道交通所引起的土地增值收益，应该进行合理回收，即“溢价归公”。
在轨道交通建设中，溢价回收更准确的理论基础是负担原则。1941年英国著名的“厄斯沃特”报告(Uthwatt Report)指出，城市规划对于土地价值的影响在于开发利益空间性分配和再分配。在规划使得某些土地获得增值的同时，其他土地也会因为规划而利益受损，基于公平性的原则，必须在这两者之间建立补偿机制和利益平衡机制[4]。基于负担原则，由于轨道交通建设而享受了正外部性(土地溢价)的利益各方应当补偿轨道交通成本的负担方，即由后者实现“溢价回收”[5]。
国际上主流的回收模式有以下两种。第一种是以美国为代表的征收土地价值税的溢价回收模式。亨利·乔治(Henry George)在其代表作《进步与贫困》中积极提倡“土地价值税”的思想，书中强调，应对不劳而获的资源占有以征收单一税的方式，征收其收益归公共所有。1996年诺贝尔经济学奖获得者威廉·维克瑞(William Vickrey)，不但提倡对沿线物业的部分增值进行课税，还赞成将回收的资金专项用于投资轨道交通建设和运营。在国际上，洛杉矶地铁是第一次成立轨道交通专项资金为地铁建设筹资，也第一次系统地尝试用溢价回收模式来解决轨道建设融资的困难。1982年，洛杉矶通过了修建18英里地铁线的方案，预算超过30亿美元。在联邦和地方政府承担95%的预算之后，地铁建设资金仍然有5%的缺口，总计1.7亿美元。为此，洛杉矶地方政府为地铁建设成立专门的基金会，资金来源于因地铁增值而产生的税收。征收土地价值税的课税对象包括整个都市圈和在地铁建设中特别受益的居民和商业物业。交通建设部门在地铁沿线建立受益评估区，向受益区内的业主征收附加税。受益评估区的范围为CBD区域内距地铁沿线0.5英里以内，CBD区域外距地铁沿线1/3英里以内。通过税收机制，洛杉矶交通建设部门填补了上述地铁建设的资金缺口。印度等国家正在学习这种基于税收的溢价回收模式。
第二种是以香港为代表的联合开发模式。联合开发指将轨道交通和轨道交通沿线物业捆绑起来进行统一开发，即在建设轨道交通的同时，将站点及周边沿线的土地进行系统地高密度地开发。这种开发模式充分利用轨道交通与沿线物业的反馈机制，通过轨道交通建设的空间效应和时间效应，带动周围住宅地产的开发和商业物业的繁荣；同时，房地产开发所得到的收益又可以分担轨道交通的建设成本和弥补经营亏损[6、7]。在香港的联合开发模式中，港铁公司在地铁建设前期就以地区可持续发展的战略眼光和审慎的商业原则，获得地铁沿线有关车站、车场、上盖或周边地区的开发权，然后与开发商签订协议。开发商以自负盈亏的方式，按照地铁公司所定的开发标准，兴建有关物业及向政府缴付地价，物业出售或者后期运营过程中所得的利润则由双方“五五分成”。通过地铁沿线高密度的物业开发，香港地铁成为目前少数不依赖于政府补贴而盈利的地铁公司。资料显示，香港50%的轨道交通采用与周边土地捆绑式开发的方式建成，2009年香港地铁公司的总盈利为96亿元，其中地铁运营自身的净利润约为32亿元，而地铁物业开发的净利润为64亿元，达到总盈利的三分之二[8]。
以上两种模式都能保证轨道交通带来的土地溢价的有效回收。相比之下，香港联合开发的溢价回收模式充分引入私营部门力量，简单高效，但该模式需要相配套的土地制度保证私营部门能够获得轨道沿线土地的开发权；美国基于税收的溢价回收模式尽管不需要给予轨道建设运营企业任何土地开发权，但是需要依据轨道沿线实际溢价水平和溢价区域制定相应的税收政策。无论如何，城市轨道交通周边存在溢价效应是实现“溢价回收”的前提基础和必要条件。但如果这个必要条件被证明在某些城市是成立的，那么这些城市是否能够真正建立有效的“溢价回收”机制呢？这个从理论到现实的过渡并不是那么简单，而是受到一个国家或地区在法律体系、土地和税收等多项制度上的制约。本文接下来将首先系统归纳国内外学者对于城市轨道交通溢价效应的实证证据，观察这个溢价效应的必要条件是否成立，以及在中国城市中是否普遍成立；在此基础上，探讨上述两种溢价回收模式在中国内地目前的制度背景下，是否具备可行性，或者是否存在具有“中国特色”的溢价回收模式。
2 城市轨道交通溢价效应的实证证据
2.1 国际相关研究
对于轨道交通的溢价效应，国际学者做了广泛的研究。绝大多数研究表明，轨道交通建设改变了周边土地和房地产的价值。这种改变大多时候体现为溢价，即土地和房地产价值的增加。当然也有一些学者注意到，距离轨道交通站点太近会导致房地产价值的下降，且临界点一般认为在1/4英里左右(Bowes和Ihlanfeldt，2001；Du和Mulley，2007)，对此一个较好的解释是，轨道交通站点在提供出行便利的同时，还带来拥挤和治安问题。在几乎所有学者的研究中，无论是否存在这样一个临界点，轨道交通的溢价效应都是普遍存在的，本文总结了世界主要国家和地区的代表性研究，详见表1。
国际学者的研究不局限于验证溢价效应的显著存在，而更关注溢价效应的具体规模。研究发现，对于同一种物业类型，溢价规模往往处于一定的区间范围内。住宅物业的溢价相对稳定，一般在5%到20%之间(Voith，1991；Al-Mosaind，1993；Chen，1997；Dueker和Bianco，1999；Weinstein和Clower，1999等)。一些学者作了更细致的区分(Cervero，2003；Duncan，2008；Weinstein和Clower，2002)，公寓在所有住宅类型里溢价最小，一般为5%到10%；独立住宅溢价最高，一般为15%以上。相比于住宅物业，商业物业的研究较少，但是已有的研究表明，商业物业的溢价更为显著(Debrezion，2007；Cervero，2003；Weinstein和Clower，1999)，例如在Weinstein和Clower的研究中，零售物业的溢价规模是29.7%，办公物业的溢价规模是10.1%，而住宅物业溢价规模仅为7.7%。
2.2 国内相关研究
随着轨道交通建设在国内多个城市的迅速发展，国内学者对于溢价效应的实证研究也广泛展开。根据不完全统计，在城市和交通相关的核心期刊上，2004年以来每年均有3～7篇相关论文，多数均采用特征价格模型(Hedonic)，研究城市主要是上海、北京、深圳、南京、杭州、西安等，一般均发现了接近轨道交通站点的位置优势能够提升房地产价格。一些代表性研究的归纳总结详见表2。
可以看出，国内学者对同一城市或同一线路地铁溢价的研究结果是相似的，且研究一般均认为接近轨道交通站点带来的位置优势能够提升房地产价格，即溢价效应在国内各大城市也是普遍存在的。相比于美国的轨道交通溢价研究，由于数据可得性的问题，国内对于商业物业的溢价研究更少。绝大多数研究针对住宅物业的溢价，且溢价范围在5%～25%之间，略高于美国和欧洲许多城市的研究结果。这可能是由于国内城市的人口密度明显高于欧美城市，并且公共交通出行占所有出行中的比重也是偏高的。
3 中国内地城市在溢价回收上的实践道路与制度约束
尽管近10年来的大量实证研究已经表明，中国城市轨道交通为周边土地带来了明显的溢价效应，并且溢价效应的规模还相当大，但本文第一部分所提到的两种国际上普遍的溢价回收模式实际上并未在中国城市中发展起来。这里我们讨论两种溢价回收国际模式在内地城市中遇到的法律、制度和其他制约条件，以及目前所采用的溢价回收模式的内在逻辑、局限性和未来发展前景。
3.1 国际溢价回收模式在内地遇到的制约条件
在目前国内土地与房产相关税收制度下，基于税收的溢价回收模式难以实行。目前我国土地税主要包括(城镇)土地使用税、耕地占用税以及土地增值税三大类。其中，(城镇)土地使用税对土地保有环节进行征税，属于从量定额征收的一种财产税，且不同城市的不同区域的土地适用不同税率，但税率较低，税收收入并不能平衡轨道交通所带来的增值。以北京为例，适用税率为1—30元/
年，若轨道交通沿线按照最高限额征收，以两侧影响范围分别为1000m估算，则每米轨道交通沿线土地每年使用税仅有6万元。而地铁每公里建造成本约5亿元，每年的土地使用税仅占建造成本的12%。而土地增值税作为另一种重要的土地税种，对土地或者房产流转环节进行征收，虽然税收额度大于土地使用税，但是税源并不稳定。除了土地税以外，土地溢价同样可以通过房产相关税收进行回收。但是，目前房产相关税收主要来源于流转环节，虽然针对存量房产征收的房产税自1986年(《房产税暂行条例》)已经开始实施，但是始终规定对个人所有非营业性房产免征房产税，使得地方政府财政收入中来自于房产税的比重始终较低。2010年全国房产税收入约为894亿元，仅占地方财政收入的2.73%，此前几年这一比例也从未超过3%。2011年1月，上海市和重庆市率先开始试点对一部分个人所有的非营业性房产征收房产税，但均规定针对高端住房或者二套房进行征收。虽然政府正在积极研究房产税向其他城市的推广方案，但很有可能是对于居民的首套房(或低于一定住房面积的住房)免税，所以征税范围不会很大，并且不太可能针对地铁周边区位制定特殊的征税规则[35]。
联合开发的溢价回收模式在内地面临的最棘手问题是轨道交通建设沿线的土地取得方式约束。《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。在对轨道交通沿线土地进行商业物业及住宅开发时，其土地性质自然是属于经营性用地，因此必须通过“招拍挂”的程序，而不能通过协议出让的形式处理。实际上，能够实现联合开发模式的关键是轨道交通建设运营企业能够有较大的自主权选择与之合作的站点周边土地开发企业，并通过协商确定成本分担和利益共享的格局。在目前“招拍挂”制度下，众多房地产开发企业通过竞标获得周边土地开发权，轨道交通建设企业没有这种自主权。成功获得土地开发权的开发企业一次性向城市土地管理部门缴纳土地出让金，而不会与轨道交通建设运营企业有资金往来。
3.2 国内现行溢价回收方式及其问题
尽管上述两种国际上比较常见的溢价回收模式并未在中国内地城市中广泛实行，但轨道交通所带来的土地溢价并非没有被“回收”。实际上，地方政府通过“招拍挂”方式出让已建成、在建或规划的轨道交通站点附近的地块，也实现了溢价回收。只不过是这部分溢价以土地出让金的形式回到地方政府的“左口袋”中，然后地方政府再从“右口袋”中拿出一笔经费来投资建设地铁或补贴地铁运营。那么为什么不把“左口袋”和“右口袋”打通，给地铁建设企业更多的自主空间以促成联合开发模式的实现呢？可能中央和地方政府有如下考虑：第一，轨道交通投资额和带动的土地增值额都是巨大的，在缺乏细致的法律规则、严格的执法程序以及透明的监督机制时，很可能会形成巨大的寻租空间。而目前这种“左右口袋分开”的做法，起码对于一进一出的资金额度是更容易计量和监管的。第二，对于轨道交通所带来的溢价效应到底有多大，哪些是直接效应，哪些是商业繁华度提高等间接效应，尚缺乏公认的精确计量方法。尽管学者进行了大量的研究，但在实证结果上并不完全一致，并且从学术研究成果过渡到实际政策仍然需要谨慎的设计和评估。因此如果实行联合开发，也难以评判地铁建设企业和房地产开发企业的成本分担和利益共享机制是否合理，公共利益是否受到损害。
但是目前内地城市中所实行的以土地出让来回收轨道交通溢价的方式，在可持续性上存在较多的问题。第一，土地出让收入是一次性发生的，与当时的轨道交通建设情况和房地产市场景气情况有很大关系。如果土地出让发生在轨道交通建设之前的较长时间，或者当时的房地产市场不够景气，很可能溢价效应还未形成或者规模较小，这时土地价值并未实现最优溢价水平，这时出让就会损失较多的溢价。当然，如果土地出让的时机正是房地产市场繁荣甚至过度繁荣的时期，地方政府就能回收更多的溢价。这种波动性不利于保证溢价回收的稳定性，而且，任何政府和企业都无法准确预测将来二三十年的情况，这种一次性的做法对各方都可能不公平，应有动态调节机制分享收益和分担风险[36]。第二，轨道交通的运营期非常长，而土地出让仅在建设期的最初时点一次性发生。由于目前土地出让金成为了地方政府的主要财源和城市建设资金来源，因此往往本届政府所回收的轨道交通溢价往往会在任期内被很快用于各类城市建设投资，这显然不利于地铁运营资金来源的持续性。相比之下，国际上的两种典型溢价回收模式都是要形成长期稳定的现金流(包括税收现金流，或者联合开发建设的商业物业租金现金流等)，来偿还地铁建设投资的贷款以及支付运营成本。
3.3 一些城市的新尝试和前景探讨
目前内地一些城市也逐步意识到通过出让土地一次性回收溢价，以及土地溢价与地铁建设成本脱钩所存在的问题，并开始进行一些创新。例如，在南京的地铁建设中，地铁建设公司公开参与土地竞标，实现地铁与沿线部分物业的联合开发。但由于竞争激励，地铁建设公司取得土地的成本较高，使公司初期资本压力增大很多。上海地铁11号线采用公开捆绑招标的方式，提出“站点综合开发”，将地铁站点周围的土地设置为“站点交通枢纽专项用地”，与地铁车站及配套，由竞标成功的企业进行联合开发。但这种设置进入资质障碍的土地出让方式实际违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的第11条“出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件”的规定。以上两种尝试初步具备了“联合开发”的雏形，但并未突破公开“招拍挂”的制度。
2012年1月19日，广东省印发“关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制意见的通知”，其中提到，政府可将土地作为资产，以作价入股融资的形式注入到地铁公司，通过这个方式地铁公司可以直接通过协议方式取得地铁沿线土地进行开发。这显然比上述两个城市的尝试更进了一步。然而，政府以国有土地所有权入股地铁公司同样面临一些困境，例如，政府以多少股权比例入股、以什么方式持股、如何分享运营期土地开发的收益和分担风险等，特别是入股土地的价值的计算。当然，如果能设计出动态的收益分享和风险分担机制，以及财务透明机制，还是可以做到计算比较准确，预防寻租空间和腐败风险，也利于轨道交通比较可持续化的溢价回收的，有利于公平。
2013年8月19日，国家发改委宣布，未来三年，九座城市将告别“无地铁”历史(青岛、无锡、常州、福州、东莞、郑州、长沙、南昌、哈尔滨)。同时还有36个城市轨道交通建设规划也获得批准。国家发改委预计，到2015年，中国城市地铁新增运营里程达1000km，相当于过去40年中国地铁运营里程总数的一半。2015年后，乌鲁木齐、兰州、贵阳、南宁等西部地区城市也将开建他们的首条地铁线路。在如此大规模的地铁建设浪潮中，建立更具有可持续性和公平性的轨道交通溢价回收模式，是推动我国城市地铁建设和保证其长期稳定运营的关键之一，也是实现城市土地和房地产市场良性发展和社会利益最大化的重要路径。这有赖于健全土地和税收相关制度，形成更为透明公开的决策机制和公众监督机制以及动态调节机制，并鼓励更多的社会资本参与符合中国制度和市场特点的公私合营(PPP)模式。