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一.建立新体制的关键是从整体上搞活国有经济
国有经济存在的问题不仅在于国有企业的机制不适应市场经济的要求，而且在于国有经济的结构不够合理，面临着战略性调整的艰巨任务。这就要求我们的改革必须从宏观上把国有经济作为一个整体来考虑，特别是考虑如何运营好国有资本，提高国有经济的效益，使其保值增值，发展壮大。
1.国有经济的现状及问题
国有经济在我国经济中占有举足轻重的地位，改革开放18年是国有经济实力增长最快的历史时期。“八五”期间国民经济各部门中增长速度最快的是邮电、金融和民航等行业。其中，邮电行业的营业额在最近几年里平均每年的发展速度达到40%以上。在基础部门、原材料行业、支柱产业和国家经济命脉领域，国有经济一直占居支配和垄断地位。因此，国有经济的主导作用并没有削弱，在许多方面仍然具备着独特的优势，集中着巨额的经济资源和社会财富。国有经济部门资产总量在全社会资产总量中的比重超过了任何其他经济部门。国有经济部门培养和造就了一大批经营管理和技术人才，拥有大量的技术、商标、市场信誉等无形资产。
但是，在发展社会主义市场经济的形势下，国有企业和国有银行面临着严峻的挑战。1980—1995年国有经济在工业产出中的比重从77.6%下降到42.8%，在整个国民生产总值中的比重据估计也从60%左右降到40%左右。目前，相当一部分国有企业的市场竞争能力较弱，经营机制转换缓慢，缺乏活力，主要表现是：（1）经营不善，亏损上升。 1992年至1994年国有工业企业亏损面逐年增加，分别为22.7%、29.8 %、 32.7%。1995年全国预算内国有工业企业亏损额达409亿元， 比上年增长20.5%。工、农、中、建四家国有专业银行上交利润下降，到1995年，除中行外的其他三家都亏损；（2）资产负债率增高，损失增加。 据统计，1994年12万多户企业清产核资后，平均资产负债率为75.05%， 若以损失挂帐冲抵所有者权益，则实际资产负债率高达83.3%。1995年的调查表明，国有企业的资产负债率又有上升；（3）富余人员多， 企业包袱重。据国家统计局对13个省市的调查， 企业富余人员占15 %至30%，达2000多万人。如果按每人每年5000元工资计算，2000万人就是1000亿元。同时，企业离退休职工一般占20%，一些老企业高达50%，甚至更多。企业办社会的包袱也很重；（4）产品结构不合理， 库存积压严重。此外，配套改革跟不上，外部环境不完善，各种摊派多、负担重，制约着企业的改革与发展。
国有企业活力不足，不是因为所有制问题，而是由于企业机制问题、外部环境问题和历史遗留问题。只要建立起适应市场经济的体制和机制，国有经济是完全可以搞好的。
国有企业和国有经济的改革已经取得一些成绩，显示了良好的前景。例如，建立现代企业制度的试点，国家和地方所确定的试点企业大部分已进入方案实施阶段，试点企业在解决重点难点问题上进行了许多有益的探索，有的经验已经推广到面上。在股份制试点方面， 据统计， 1994年在全国9000多家股份有限公司中，只有5家亏损，亏损面为0.58%。在这些股份制企业的5970亿元股本总额中，国家不仅以43%的股份，控制和支配着包括法人股、个人股和外资股在内的57%的社会资本，而且国有资本运行效率大大提高，1994年，这些试点企业的销售收入、实现利润、净资产平均增长分别为62%、56.7%、42.4%，远高于国有企业相应指标的增长率。最近两年来，联合、兼并、重组、合资、搬迁改造、转产改造，各地都迈出较大步伐。特别是国务院关于兼并、破产的政策出台后，进一步推动了企业存量资产的流动和重组。各地采取多种形式，加大国有小企业改革力度，使国有小企业迸发出新的活力，成为国有经济新的增长点。
2.国有资本与国有经济
从整体上搞活国有经济的实质是搞活国有资本。国有资本不仅包括国家投资的产业资本，而且也包括国有金融资本。着眼于搞活整个国有经济，就是通盘考虑财政、银行和企业的改革，理顺三者之间的关系，提高国有资本的营运效率和效益。我们说从整体上搞活国有经济，其主要目的是要让国有经济控制着国家的经济命脉，让国有经济在国民经济中充分发挥其主导作用。
搞活国有资本，必须研究和制定国有经济的产业分布政策，根据国家产业政策，调整国有资本的投向、国有资本的分布结构。对涉及国家主权、安全，必须由国家垄断经营的产业，国有资本要独资经营；对关系国民经济命脉的能源、交通、通讯、基础原材料产业，国有资本要实行控股；对一般竞争性产业，国有资本也要通过参股、联合、协作、组建集团等，带动更多的非国有经济发展。应该明确的是，国有资本的结构调整很多都涉及到资产的流动和重组，要通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。从整体上搞活国有经济，要把国有企业的改革、改组、改造和加强管理结合起来，把企业内部改革和外部配套改革结合起来，把城市综合改革试点和企业改革结合起来。在转换企业内在机制、改善企业外部环境和解决企业历史遗留问题方面，要统筹考虑，配套推进。
第一，集中力量抓好现代企业制度建设，转换国有企业经营机制。按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，继续抓好中央和地方建立现代企业制度的试点。现代企业制度试点，要加大实践探索的力度，在形成投资主体多元化、建立企业内部治理结构、实现政企分离、解决企业历史包袱等方面迈出实质性步伐。并在认真总结经验的基础上，制定统一的指导方案，采取有效措施，规范运作，全面推广，使大多数国有大中型骨干企业在“九五”期末初步建立起现代企业制度。
第二，贯彻“抓大放小”的方针，实施大公司、大集团发展战略，进一步放开搞活国有小企业。按照《公司法》组建大公司、大集团，采取多种方式，引导社会资源向优势企业和名牌产品集中。加快推进国家企业集团试点，理顺集团内部成员企业之间的产权关系，规范和完善母子公司体制。
加快国有小企业改革步伐。从实际出发，以理顺产权关系为突破口，采取股份合作制、租赁、委托经营等多种形式，放开搞活小企业。小企业改革改组要与产业结构调整相结合，主动向优势和名牌产品企业靠拢，实现国有资本的优化组合。大中城市可以有步骤地把市属国有小企业下放到区县，以推动小企业转机建制。对县属国有小企业，要采取更加灵活的政策，加快改革步伐。
第三，加大企业兼并、破产力度，有计划、有步骤地淘汰落后企业。经过国有资产管理部门及有关部门的协商认可，国有经济内部企业之间的国有资产可以无偿划转，有些可以跨地区、跨部门进行划转。从我国国情出发，坚持多兼并、少破产的原则。对债务重、效益差但有挽救希望的企业，可以先停产整顿，采取转产或搬迁改造、联合、合并、托管、拍卖股权等多种重整途径。对资不抵债、扭亏无望、确无其他重整途径的企业，依法实施破产，并在破产中用好用足银行呆帐准备金冲销债务的政策。防止利用破产、兼并逃债，不能破而不死。无论实施兼并还是破产，都要妥善安置好企业职工。
第四，推动存量资产流动和重组，搞好搞活国有经济。把经济增长的着眼点转移到国有存量资产的调整、改组和优化配置上来。结构调整，存量资产流动重组，要以市场和国家产业政策为导向，紧扣地区经济发展战略和区域主导产业发展规划；有利于强化基础产业，振兴支柱产业，促进产业结构升级。加快产业结构、产品结构调整的关键，在于加大企业组织结构调整和经营机制转换。通过公司制改组，以及联合、兼并、参股控股、收购、拍卖、破产等多种形式，使企业组织结构真正发生变化，带动产业结构的优化。
把存量调整与增量投入有机结合起来，重在盘活存量资产。根据结构调整需要，财政、银行等部门要有计划地增加技改等配套资金。积极鼓励和引导外地、外国的资金，加快改造国有老企业。引进内资要打破地区、行业、所有制界限；引进外资可采取直接投资、合资合营、融资等方式。
把企业重组与盘活国有土地资源结合起来。有条件的大中城市，应结合城市发展规划，利用级差地租收益，对市区的老企业进行搬迁改造或转产改造。对符合产业政策并有市场前景的企业，政府可以把其所占用的土地使用权出让给该企业。即按照有关部门核定的出让金，通过支票背书的形式进行空转，土地出让的收入作为国家资本金注入企业。企业受让的土地使用权可以按照规划用地的性质进入二级市场转让，转让后增值的收入同样作为国家资本金注入企业。
3.国有经济的困难与出路
国有经济目前存在的债务负担重、富余人员多和企业办社会等现实困难，是当前改革和发展中遇到的重点和难点问题。“九五”前期要积极探索各种有效办法，采取切实措施，尽快加以解决。
关于债务问题。要继续推动落实现有政策措施，一是用银行呆帐准备金冲销部分不良债务；二是将“拨改贷”及基本建设基金形成的债务，区别情况，转为国家资本金；三是将部分财政委托借款、税制改革以前企业欠税转为国家资本金；四是职工集资转为职工内部持股；五是企业间债权转股权；六是采取扶持政策，鼓励企业兼并，对被兼并企业不良债务在一定时期内实行停息挂帐，待企业状况改善后再还本付息。
关于建立正常的资本金投入机制问题。
国有企业资产负债率高，除企业“自我补充、自我造血”功能较差以外，一个重要的原因是国家对企业的投入不足。解决这一问题的根本办法是，建立企业增加资本金的制度和机制，一方面国有企业要努力提高自身经济效益，增强自我积累能力和偿债能力，增资减债；另一方面国家要适当增加对国有经济资本金的投入。只有这样，才能从根本上消除国有企业资产负债率过高的问题，促进国有经济转换运行机制。
关于富余人员问题。目前需要重新安置的富余职工大约有2000多万人，用于这部分职工的工资和福利支出每年需要的费用相当于国有企业实现利润的两倍。在解决这个问题方面，各地各部门如上海、北京、武汉、广州，以及煤炭、纺织行业等，进行了积极的探索。但总的来看，步子还是不大。从宏观上看，我国发展第三产业，为富余人员转岗就业提供了广阔的天地，但实际操作起来，由于受种种条件的限制，困难不少。一个重要原因是，社会保障基金严重不足，富余职工脱离原单位后，生活得不到保证。为此，要加快建立社会保障体系，使富余职工分流步伐加快。
关于企业办社会问题。处理企业办社会问题的难点是，被分离机构的经费如何解决。按照社会主义市场经济的要求，这笔钱应由财政来负担，但是在体制转轨时期，让财政一下子拿出那么多钱来并不现实。对于这一问题，各地如重庆、哈尔滨、长沙等城市，在分离企业办学校方面有所突破，并取得了不同程度的效果。应继续探索解决这一问题的多种可行的办法。
二.以国有企业改革为中心，配套推进其他改革
深化国有企业改革是一项复杂的系统工程，涉及到企业和与之相关的各个方面，仅靠单项改革很难解决企业的困难和问题，必须总体部署，配套推进。
1.改革国有资产管理体制，促进政企分开。政企分开，讲了多年，但收效不大。根本原因是政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能没有分开，核心问题是适应市场经济要求的国有资产监督管理和营运体系没有建立起来。因此，必须通过国有资产管理体制改革，建立起有效的国有资产监督管理和营运体系，为政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开奠定基础，为政企分开、政府机构改革和职能转换创造条件。
理顺国有资产行政管理和国有资本营运的关系，通过委托代理，明确国有资本营运主体及其权责，建立明确的国有资本营运责任制。目前各地的主要做法是，或者授权企业集团公司、投资公司，具体代表国家行使营运国有资产的职能；或者把具备条件的专业经济部门或行政性公司，改组为控股公司、投资公司或资产经营公司。从各地实践来看，采取国家授权企业集团公司的方式，较为现实和可行。一方面企业集团公司固有的企业属性以及母子公司之间自然形成的良性产权关系，使其改组为国有资产营运机构的成本和风险较低；另一方面企业集团公司已具有相当的资本和组织规模，也有进行结构调整、资本重组的能力和实力，在资本经营上更能适应市场经济的发展。上海、深圳以城市为单位，建立若干家资产经营公司来营运国有资产，有力地推动了资产流动重组和结构调整。
2.加快建立多层次的社会保障体系。社会保障制度改革的重点是建立健全个人帐户。有了个人帐户，职工若变动工作单位，其个人不同时期、不同单位储存累计的养老、医疗保险金可随个人转移，这就有利于劳动力市场的形成。搞个人帐户调动了个人缴费的积极性，也能相应减轻企业负担。目前，要在推行全国统一的城镇职工养老保险制度的基础上，把养老保险改革的重点放在建立和充实个人帐户上。医疗制度改革要在扩大试点范围后，继续按《决定》的要求进行改革，坚持属地化原则，医疗保险不应再搞部门统筹。
3.培育市场体系。目前，建立市场体系的重点是，加快培育和发展要素市场。近几年，我国各类要素市场的发育已初具规模，但总的来说仍然滞后，特别是资金市场和劳动力市场发育不成熟，严重制约企业改革和发展。
资金市场培育的关键是要形成市场决定资金价格即利率的机制。《纲要》提出，要进一步深化利率改革，初步建立以市场利率为基础的可调控的利率体系。按照这一部署，我们要加快专业银行向商业银行转换的步伐，调整利率结构，消除利率扭曲，在银行信贷业务中引入市场机制。培育资本市场还要拓展筹资的渠道，在以银行间接融资为主的前提下，适当扩大直接融资的比重，进一步规范股票的发行和上市，发展完善证券市场。
劳动力市场培育的重点是，形成用人单位和劳动者双向选择、合理流动的机制和规则。劳动力价格即工资的形成要体现劳动力市场供求变化，转换企业工资形成机制，逐步取消对工资总额的控制。在全国建立多层次职工介绍网络，进一步加强对劳动力市场的管理和监督。
4.建立和完善适合社会主义市场经济的宏观调控体系。通过深化改革，建立以间接方式为主的宏观调控体系，形成计划、财政、金融等之间相互配合、协调和制约的机制。一是深化金融体制改革，强化中央银行的调控功能，形成有效运行的货币政策体系，进一步健全和完善外汇管理体制。二是深化财税制度改革，形成和完善新的财政政策职能体系。在合理划分中央和地方、地方各级政府事权的基础上，建立规范的转移支付制度。对一些重要的社会发展项目，实行专项转移支付制度。建立和完善各种税收制度。三是深化投融资体制改革，初步建立主要用间接方式调控和管理全社会投资活动的新型体制。必须在生产经营性领域强化企业的投资主体地位，建立投资风险约束机制。进一步清理界定政府的投资和融资范围，改善政府对投资活动的引导和控制。要建立和完善资本金制度。以间接融资为主，稳步扩大直接融资比重。
三.深化农村体制改革，促进农村经济增长方式转变
“九五”期间，我国农业和农村经济发展要实现两大任务，一是保证粮棉油等基本农产品稳定增长，粮食生产能力达到一个新水平；二是保证农民收入较快增加，生活达到小康水平，包括基本解决目前尚处于贫困状态农村人口的温饱问题。要按计划完成这个任务，必须保持农业和农村经济发展速度比“八五”时期增长一倍左右，每年还要解决1000多万农村贫困人口的温饱问题，这就要求农业和农村经济持续攀升新台阶。
1.稳定和完善农村基本经营制度，进一步深化农村改革。首先必须继续坚持和完善家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制。中央决定土地承包期延长30年，开发“四荒”的承包期可以更长一些，这些都是稳定家庭承包经营的重要举措。随着农业劳动力向非农产业转移，有必要及时建立土地使用权流转机制，有条件的地方可以根据群众自愿原则逐步发展多种形式的土地适度规模经营。强化乡村集体经济组织对农户的生产服务、协调管理和自身资产积累等功能。同时大力发展农村社会化服务体系。
2.加快农业产业化进程，实现农村经济和农业发展的第二次飞跃。按照产业化组织发展农业，是解决农村发展深层次问题的一个重要改革思路，也是未来农业发展的一个方向。农业产业化经营就是以市场为导向，以企业为龙头，按照贸工农、产供销一体化经营原则，把农产品的生产、加工、销售各环节衔接起来，形成区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理。产业化组织，一类是“公司加农户”。龙头企业与农产品基地和农户的联系较为松散。二类是企业与农户之间签有协议或合同，产品由企业以收购价收购，与农民有一些合作关系的半紧密型的利益共同体。三类是带有专业合作社性质并通过产权纽带联结企业和农民利益的一种紧密型组织形式。农业产业化经营把农村的各种生产要素优化组合起来，实行农产品的深度开发和多次增值，把农户小生产与大市场联结起来，大大提高了农业的经济效益和市场化水平。它对于转变农业经济增长方式、促进传统农业向现代化经营方式过渡、加快城乡一体化进程都将产生积极而深远的影响。农业产业化经营组织是在深化农村体制改革过程中逐步成长起来的，它的发展壮大还需要各级政府的领导和支持。
3.深化农产品流通体制改革，初步形成国家宏观调控下以市场定价为主的价格机制和统一、开放、竞争、有序的市场体系。“九五”期间，适时取消粮食收购价格的双轨制，理顺棉花价格，完善其价格调节机制。对化肥、茧丝、食糖、生猪等重要农产品进一步理顺供销关系，减少流通环节，降低流通成本。在重要农产品的产地、销地或集散地，重点建设若干个全国性或区域性的大型批发市场。构建粮棉保护价格制度和农业保险制度，健全主要农产品的储备体系、风险基金和进出口调剂制度，加强国家对农业的宏观调控能力，以保持农业的稳定和持续发展。
4.贯彻落实国务院关于加快农村金融体制改革的决定精神，把农村金融体制改革引向深入。加快农村信用社管理体制改革，抓好建立农村合作银行和农业保险合作社的试点。清理整顿民间的农村合作基金会，对存贷业务量较大并实际开展金融业务的农村合作金融组织，经过整顿可并入现有农村信用社。积极发展农业保险事业，逐步建立农业保险公司，政府对农业保险机构要给予适当的扶持政策。
5.深化乡镇企业改革，推动乡镇企业发展不断上水平、上档次。乡镇企业要按照现代企业制度的基本要求理顺产权关系，健全监督制约机制，完善经营机制。当前，乡镇企业也面临一个上水平、上档次的问题。乡镇企业的发展不仅要增加数量、扩大规模，而且更重要的是提高发展的质量和效益。在乡镇企业深化改革过程中，要防止将原有集体资产无偿量化给个人。股份合作制企业，是以合作制为基础、吸收股份制因素的新型集体所有制企业，可以作为一种集体经济的有效实现形式。
6.推动农村小城镇综合配套改革，引导小城镇建设健康发展。小城镇的改革和发展，是解决我国农村经济问题诸链条中的重要一环。通过小城镇建设，可以推进土地的有偿使用和节约使用、乡镇企业的集中连片发展、农村产业化组织建设和市场建设。农村体制的许多改革都可以以小城镇为载体，综合配套展开。加快小城镇发展，对促进农村第三产业发展、增加农民收入、实现农村劳动力有序转移、缩小城乡差别等都有着积极意义。
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