我国城镇养老保险体制的转轨问题，本文主要内容关键词为：养老保险论文,城镇论文,体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1986年以来，我国的城市养老保险制度已经从一个以企业为基本养老保险单位的现收现付制走向了统筹面广、层次多、部分积累式的养老保险体制。但是，正像世界其他国家的经历一样，这个转轨过程受到了历史负担及政治现实的阻碍（James 1996），因此如何转轨的问题还有进一步探讨的必要，特别是在隐性养老金债务问题的处理上。
本文分析了我国目前采取的养老金体制转轨方法的原因和此方法带来的问题，并且提出了一个不同的改革思路。本文的结构安排如下：第一部分描述养老金体制改革的长远目标；第二部分讨论当前改革方案的内容及选择该方案的原因；第三部分指出当前方法的问题，重点讨论它将对养老基金的收支平衡所带来的后果；在第四部分，讨论国际上正在被越来越多的国家采用的养老保险体制市场化改革的思路，以及这种模式对中国的借鉴意义。
一、历史背景、改革道路及目标
我国养老保险体制的改革是与国有企业改革同步进行的。80年代初期经济改革刚刚开始时，各个企业职工的养老还是由各个企业独自负责。随着企业间职工收入差距的增大，以及劳动力流动的增加，实行养老保险的社会统筹成为必要，因为这样可以分散风险并且在一定程度上鼓励劳动力流动。在此背景下，国务院1986年77号文件要求在县市级进行国有企业养老保险的统筹。由于认识到中国人口快速老龄化的趋势，国务院1991年33号文件确立了建立个人养老金帐户的原则，并且为了减轻企业和财政的负担，提出让个人缴纳一部分养老保险费。另外，该文件提出将社会统筹提高到省一级，以便平衡各个县市收入和负担的差异。
国务院1995年6号文件进一步要求建立多层次的养老保险体系， 但是显然决策层在模式的选择上存在分歧，即应该更强调社会再分配还是更强调个人帐户积累，因此提出了两种模式供各地区和行业选择，这两种模式都既有社会再分配的内容又有个人帐户的积累，但是分别侧重其中的一方面。选择的结果使各地区和行业所实行的养老保险制度呈现更大的差异性，使劳动力跨地区和行业的流动变得更加困难，违规使用养老保险基金的现象也更加突出。在此背景下，国务院1997年26号文件要求统一社会养老金支付标准，规范个人缴纳养老金的比例，并对养老保险金进行统一管理。
新的养老金制度包含三个支柱：一是确定发放标准的用于再分配的社会支柱；二是强制参与的确定缴费水平的个人养老金帐户；三是由各个企业或私营保险公司举办的自愿的补充养老保险。第一支柱按13%的工资税在税前支取，它将保证缴费15年以上的职工在退休时获得20%的替代率（定义为退休工资占社会平均工资的比率）。（注：工资税基于缴费工资，以当地平均工资的60%为下限，300%为上限。 ）第二支柱由个人和企业共同负担，按缴费工资的11%缴纳。当职工退休时（平均退休年龄为55岁左右），每月可以得到这份基金积累额的1／120。这个计算的假设是平均预期寿命为70岁，并且工资的增长率等于名义利息率。假如一个人向个人帐户缴费35年，那么在退休时他的个人养老金帐户将可以提供38.5%的替代率。这样，在上述假设条件下，第一、二个支柱一共可以提供58.5%的替代率（劳动和社会保障部1998，第51页）。
二、现行转轨方案及选择此方案的原因
现行转轨方案有三大特征：统一制度、名义帐户、扩大覆盖面。下面对这三点逐一讨论。
1.建立统一的养老保险体制
统一制度的内容是提高统筹和基金管理层次、统一缴费率、统一支付水平。这样做的原因可以归纳为以下几点（劳动和社会保障部1998）：
（1）各地各行业养老保险基金各自为政，影响了劳动力在地区、行业间的流动。正在进行的国有企业改革要求对劳动力就业进行大的结构调整，这必然要求国企职工在行业间、所有制单位间甚至地区间流动。如果一个工人离开一个地区或一个部门到另一个地区或部门就业，如果两个单位分属不同的养老基金，那么流动将意味着失去过去缴费应得到的养老保障。劳动保障部在1999年7 月对近万名下岗职工的抽样调查证实了这一点，83%的下岗职工担心与原企业解除劳动关系后将失去养老、医疗等保障（劳动和社会保障部，1999b）。如果实现省级统筹， 那么起码在省内流动的障碍会大大减少。
（2 ）各地各行业养老保险缴费率的差异人为地造成了企业竞争地位的不平等。1996年，对于所有参与养老保险的职工来说，负担率（定义为退休职工与在职职工的比例）在上海是47.2%，在山东只有19.2%，而全国平均是26.8%（劳动与社会保障部，1998年P.79）。相去甚远的负担率使各省市间的缴费率出现巨大差异。在13个于1996年前完成养老保险省级统筹的省、自治区、直辖市中，缴费率最高的是吉林省，为26.6%，最低的是北京市，为19%（劳动与社会保障部，1998年，P.97）。这种差异对处于老工业区的国企无疑是雪上加霜。
（3）统一养老保险体制使得养老保险立法成为可能。 立法需要所有企业和个人有统一的、透明的责任和义务，在各地区、行业的情况各不相同时，这是难以实现的。
（4）最重要的是，由于在各地区缺乏有效的监督与财政约束， 千差万别的养老保险制度会为腐败提供温床，并且容易产生养老基金管理上的漏洞。
统一养老金制度和管理可以解决职工流动性、企业负担不均的问题，还为养老保险立法创造了条件，但是它不会自动根除腐败，因为养老基金仍然由政府直接管理，缺乏市场监督。更严重的是，它无法保证基金得到合理的回报，而合理的回报是使职工积极参与养老保险的前提。事实上，如果集中管理的结果是使养老保险基金全部存入银行或用来购买政府债券，那么根据历史资料，资金回报率会远远低于市场同类风险特征资金的回报率。（注：1985至1995十年间，三年期政府债券的实际收益率平均为3.2%。数据来源：中国人民银行1998。）
实现养老保险制度统一化的方法也值得商榷。当前的政策是逐步提高统筹的层次和范围。1998年实现了行业基金向地方基金的移交，最近的工作重点是实现从县市级统筹提高到省级统筹上。实施方法有两种：一是直接将县市的全部养老保险金移交到省级管理，二是设立一个调剂基金，要求有剩余的县市将剩余基金交由省一级管理，或者每个县都上缴部分养老基金收入，上交的调剂基金再用来填补某些县市的亏空。我们在第三部分将讨论，这种方法将导致养老基金赤字的扩大。
2.名义帐户
所谓名义个人帐户是指养老保险金计入个人帐户后被用来支付现在退休人员的养老金，因而没有事实上的积累，也叫空帐。采用名义帐户制度可以推迟支付隐性养老金债务，即在个人帐户建立之前的现收现付养老保险体系中，对已经退休和在职人员的养老金承诺，这些人在旧体制下承担了支付原有退休人员养老金的任务，没有自己的养老金帐户。名义帐户制度一般用于政府举债能力有限的国家，现在全部或部分采用此制度的有瑞典、意大利、拉脱维亚和波兰。我国的养老保险基本上是一个名义帐户制度，因为存入个人帐户的钱几乎全部被用来支付现有退休人员的养老金。（注：James（1996）谈到这个问题。 根据劳动和社会保障部（1999a，第72页），1998年养老金支出比养老金收入超出14.4亿元。）
如何处理隐性养老金债务是所有从现收现付制向基金制转轨的国家所必须面对的问题。在拉丁美洲、社会主义、前社会主义国家、一些西方“福利国家”，由于存在慷慨的退休福利，因此隐性养老金债务尤其巨大。在转轨的过程中，通行的做法是先通过降低福利标准、提高退休年龄等措施把隐性养老金债务尽量降低，然后用旧体制下养老金收支盈余或者拍卖国有企业的收入冲减部分隐性债务。各国做法上的差别主要体现在如何处理剩下的债务余额。大多数国家发放长期政府债券处理部分余额，还有一些折中的做法，比如通过在某些部门保留旧体制，新人新办法、老人老办法，或者允许老人在新老制度间选择等办法减少转轨的压力等，只有少数国家采用名义帐户制度。
表一、完全基金制下60%的替代率所要求的贡献率
工资增长率缴费年限实际回报率退休时的贡献率
期望寿命
5%354%
15
23.44%
5%356%
15
14.81%
5%358%
159.17%
4%354%
15
19.82%
4%356%
15
12.30%
4%358%
157.48%
5%404%
15
20.98%
5%406%
15
12.64%
5%408%
157.39%
4%404%
15
17.34%
4%406%
15
10.20%
4%408%
155.83%
5%404%
10
15.30%
5%406%
109.58%
5%408%
105.79%
4%404%
10
12.65%
4%406%
107.73%
4%408%
104.57%
我国采用名义帐户的制度并非出于设计，实际出现这个结果可能有如下原因。首先，由于我国现有养老基金的回报率很低，低于工资增长率，因此要实现基金积累，当前职工的缴费率就必须非常高。比如，假定实际工资按5%增长而实际利率是4%，预期寿命是70岁，一个工人想在退休时享受60%的替代率，那么若他55岁退休，他现在要支付工资的23.4%，若他60岁退休，他现在要支付15.3%（见表一的计算）。并且，为当前的转轨融资他还另要支付工资的13.3%。（注：这是根据1997年的数据计算的，1997年全部的养老金支出是1251.3亿元，全部城镇企业工资总额是9405.3亿元，计算中假定所有城镇企业都被纳入养老保险统筹，而且扩大养老保险覆盖面不会增加养老金支出，因为扩大覆盖面会增加领取养老金的人数，这样计算的贡献率可能被低估了。养老金支出和数据来自宋（1998），工资数据来自国家统计局1998，第157页。）这样他总共要支付28.6%至36.7%，这显然是不可行的。第二，政府不愿意用现期财政收入来支付隐性养老金债务（注：根据公开的资料，作者不清楚长期债务是否曾经作为一个政策选择而得到考虑。）。除此以外，我国既没有一个可以很好地管理这笔庞大基金的保险或基金管理行业，也没有一个良好的监管机制来保障养老基金的安全运作，这个事实可能也促成了名义帐户的选择。
名义帐户显然是在现实约束下的一种妥协办法。在这个制度中，除非帐户里有剩余，否则它归根到底还是个现收现付制度。虽然如此，它比纯粹的现收现付制度仍有一些进步。只要人们相信个人帐户的安全性，它就有如下优势：
（1）如果养老基金的回报率与其它储蓄方式相当的话， 人们就不会有拒缴和逃避缴费的动机，因为这样做损害的主要是自己的利益。不仅如此，职工还有积极性督促雇主为自己缴纳雇主负担的部分养老金。相比之下，在现收现付体制中职工和雇主都有拒缴和逃费的动机。
（2）个人帐户制将减少提高退休年龄的阻力。 我国的退休年龄很低，而提高退休年龄可以大大减少隐性养老金债务和现有职工的负担。但是由于受到即将退休的工人反对，提高退休年龄通常有政治阻力。在个人帐户体制下，由于延长工作年龄可以使退休时个人帐户中有更多的余额，所以提高工作年龄的阻力自然会减小。
（3）个人帐户制将降低减小替代率的阻力（James,1996）。 我国现在的替代率很高（1997年平均为83%，劳动与社会保障部，1998， P.81，国际上一般为60—70%）。 替代率的降低是减轻政府的养老金债务的重要途径。在养老基金制度下（包括名义帐户下）由于记录了每个人的缴费额度，以及由于此缴费而应该得到的养老金水平和替代率，降低替代率就会变得更容易一些。
（4）在个人帐户基金中存在小量实际余额的情况下， 即使各地的养老金制度还未统一，个人帐户的转移也比现收现付制度下容易多了。
因此， 名义帐户制为今后向完全基金制的转变奠定了基础（James1996，第12页）。更进一步看，由于名义帐户制度记载了每个人应该获得的养老金数额，因而它具有将养老金债务逐步由隐性变为显性的功能，这为隐性养老金债务最终得到民众和政治家的认可创造了条件。
3.扩大保险范围
1999年1月，国务院发布了《社会保险费征缴暂行条例》， 以加速把非国有企业职工和外来劳动力包括到养老保险社会统筹中来的进程。1997年底，93.9%的国有企业职工参加了养老保险，而城镇集体企业职工的参与率为53.8%，其它所有制企业只有32.0%（劳动与社会保障部1999，P.2，P.92）。1999年3月，劳动与社会保障部发出通知，要求扩大养老保险统筹覆盖面的工作在1999年6月底完成。据估计， 参加养老保险社会统筹的职工将增加2600万，增至1亿2千万，增长31%（劳动与社会保障部1999，P.5）。
扩大覆盖面的政策来自以下两方面的考虑：首先，在当前退休人员的养老金支付紧张的情况下（注：1998年很多地区支付养老金有困难。），把非国有企业纳入养老保险统筹不仅有助于解决目前的支付危机，也有助于解决以后的养老金债务的支付问题。由于非公有企业（私有和合资）职工的年龄结构相对来说非常年轻，并且很少有退休人员，因此他们的加入将立即降低负担率。如果当前退休人员所带来的巨大压力只由国企承担，那么随着国有部门的萎缩，余下的国有企业的压力将越来越大，养老金支付将更加艰难。另外，扩大统筹覆盖面还有助于鼓励下岗职工到非国有企业再就业，这是因为下岗职工到非国企单位再就业时仍然可以继续向其个人帐户缴费，退休时缴费年限将连续计算，并不会因为换工作而受损失。
三、当前改革的问题
当前改革的问题有如下几种：一是统一养老保险过程带来的基金赤字问题，二是与名义帐户相联系可持续性和低回报率的问题，三是扩大覆盖面时的拒缴和偷逃问题，四是社会支柱过大带来的缴费积极性低的问题。当下级政府部门、企业、个人认为参加社会保险统筹不划算时，他们会用各种办法抵制；他们的利益损失越大，抵制的强度就越高。在没有解决激励机制的条件下强制推行统一制度、扩面征缴的政策将后患无穷。
1.统一养老保险的内生赤字问题
以行政手段统一养老保险基金带来了许多问题，问题的根源是地方没有参加统筹的积极性。我国的财政体制虽然在名义上是集中的，但事实上它是个非常分散的制度，各个省、市、县都有自己的财政收入来源（通过名目繁多的收费以预算外资金的形式存在）。对于地方来说，养老保险基金是通过投资以获得预算外收入的一个潜在的来源，因此地方都想把这份资金留住。自从1991年国务院决定建立统一的养老保险体制以来，各省市都着意把自己的养老金制度设计得与其他省市不同，以保障他们对自己养老基金的控制权（王稳卿 1998）。
进一步说，单从保护本地区职工利益的立场出发，管理得好的养老基金也不愿加入一个层次更高的养老基金中去。因为如果一个基金自己有盈余而其它基金都是赤字的话，与它们统一将意味着用自己的盈余去冲销其它基金的赤字。阿根延的经验就能说明这一点。阿根延政府试图统一各省的养老基金以进行统一管理，但允许各地自愿选择是否加入，结果只有赤字的省才加入进来（Agarwala 1998，附件2：阿根延的养老金改革计划）。在我国也可以看到类似的情况，一些基金状况较好的城市拒绝加入省级统筹或是拒绝缴纳调剂金（劳动和社会保障部1998，第100—101页）。如果基金的统一无法逃避，那么较低一级养老基金的管理者的理性选择是在交出基金管理权之前花光所有的盈余，甚至制造赤字。这是因为养老基金的盈余终将会被其它地方分掉，而赤字也会由各地区一起承担。减少基金盈余的方法包括降低养老保险费征收力度，批准提前退休，提高养老金的支付水平等。 这种做法已经在我国发生。 1998年，中央政府决定让各行业养老金全部合并到地方一级的养老金中去。（注：国务院1998年28号文件（1998年8月6日）要求到1998年底用建立调剂资金的方式建立省级统筹，到2000年底完成管理上的统一，该文件还要求到8月底行业统筹并到地方统筹当中去。）在合并以前， 一些行业迅速地花掉或转移了盈余，提高了养老待遇，降低了缴费率，或是同意（甚至强迫）职工提前退休来把冗员的负担转移给地方养老金（吴风1999；江春泽1999）。这些行为在当时非常盛行，以至后来中央政府下大力气进行了帐目检查，收回了批准提前退休的权力，取消了非法的提前退休（国务院1999年10号文件）。审计不光费力费钱，而且只能起有限的作用，因为在与中央的博弈游中地方永远占有信息优势。
以上这些问题不仅仅是当行业养老金被统一到地方养老金时才存在，有证据表明这种行为在县市一级养老基金管理被统一到省级时也存在。如1993年广东省的养老调剂金在所有省分中最多，但到1999年时基本上被用光了（江春泽1999）。1998年，企业拒绝缴费的现象越来越多，而很多拒缴的企业是盈利的，有能力缴费。例如，根据《中国劳动与社会保障报》1999年5月15日报道，河北省沧州有201家拒缴的企业是盈利的。到1998年底，企业拒缴金额已达302亿元，占了1997 年全国养老金发放额的2.4%（劳动与社会保障部1999，P73）。很多拒缴现象是在1998年发生的，在1997年全国养老金收支相抵还有86.6亿元的盈余，到了1998年，却出现了14.4亿元的赤字（劳动与社会保障部1999，P72）。
在1998年间，除了行业养老金转移到地方管理以及统一地市养老金的政策外，还有许多其它的改革方案出台，比如养老金收支体制的改革等，因此并不能肯定收缴的困难全部是由统一养老金制度引起的。在收支分离管理的政策实行之前，如果某个企业不缴费，那么劳动局就可以不支付这个企业退休职工的养老金，也不批准新的退休人员，因此是个强迫企业缴费的强有力的手段。但是这种胁迫措施随着收支权的分离而失效了。
无论拒缴问题出现的第一位原因是什么，它是企业用来逃避缴费的许多方法之一。尽管中央政府可以组织一次又一次的检查，但是只要统一养老基金管理意味着基金盈余将变成公共品，那么地方的养老基金管理者就不会有动机去督促缴费，节省开支，因而赤字是一定会出现的。而且，因为中国是管理高度分散化、情况十分复杂的大国，中央与地方，省政府与县市政府之间信息不对称的问题很严重，因此单靠政府监督和管理很难有效。用行政的方法统一养老保险的后果是显而易见的：统筹程度越高，损失就越大，所以在统一养老保险时必须考虑其它方法。
2.名义帐户的问题
尽管名义帐户对于养老金债务庞大的国家是一个很吸引人的工具，但它也有几个明显的缺陷。首先，因为整个体制实质上还是一个现收现付制度，人口的迅速老龄化将使对年轻职工的税收提高到一个无法承受的程度，那时整个养老体系都将难以维持。其次，由于在名义帐户制度下基金的回报率由政府决定，那么政府就有动机把回报率设低以减轻以后支付养老金的压力。当回报率低于资本的机会成本时，拒缴偷逃现象就会不可避免地出现。
3.扩大覆盖面时的拒缴、偷逃现象
因为现行制度下的缴费率很高（雇主与职工共缴纳24%），同时个人帐户中储蓄的回报率低于其它可能的投资回报率，（注：1999年的回报率定为三个月的定期储蓄存款利率，也就是1.98%（劳动和社会保障部1999a，第106页）。由于养老保险费相当于长期储蓄，回报率应该至少等于五年期定期存款利率或债券利率。）所以非国有企业必然没有积极性加入到社会养老保险计划中来。又由于当前的缴费率相当于平空增加了一个的24%的增值税，按规定缴费无疑会影响他们的竞争力。逃避缴费或少缴费的方法有许多：低报工资额，少报职工人数，甚至转入地下经济等。尽管新的条例规定了对这些行为的惩罚，鉴于当前中国企业高度分散、“两本帐”现象普遍存在的事实，发现和处理这些违规是很困难的。这一推断从扩面的政策实施结果得到了证实。据报道，1999年1至6月，全国参加养老保险的人数比1998年末增加了591万人， 只达到了预定目标的22.6%（劳动与社会保障部1999c），到9月末，全国参保人数比1998年末净增786万人， 也远远低于预定目标（劳动与社会保障部1999d）。如果非国有企业职工长期按照低报的工资交纳保险费， 那么长期来看，将非国有企业包括进来将造成新的债务负担，因为其雇员在退休时将按照社会平均工资领取养老金。
工资税的另一个影响也值得注意：对于按规定缴费的企业，额外的养老保险费使劳动力对资本的相对价格提高，这将促使企业减少雇用工人，而用资本来替换劳动。这种结果与当前政府鼓励国有企业下岗工人再就业的政策相抵触。
4.维持过大的社会养老金支柱
世界上大多数国家的养老保险体制都有一个社会支柱，它的作用是为一些运气特别不佳的人提供最低生活保障，这些人可能由于致残而提早离开工作岗位，因此未能积攒足够的养老金，也可能因为丈夫早逝而使妻子晚年陷入困境，或者因为寿命太长而提早用尽积蓄，再就是一生收入实在太低因而其储蓄不足以支持他们晚年的生活。但是，这些事情发生毕竟是小概率事件，在中国提取工资的13%用来防御这些事件显然没有必要。高水平的社会支柱的贡献率显然是为另外两个目的服务的：一是支付隐性养老金债务，另一个是冲销国有及非国有企业拒缴偷逃缴费所带来的影响。这样，由于基础养老金被当作一个再分配的工具，这也必将带来更多的拒缴和偷逃缴费的行为。
四、其它可行的改革模式
1.预先界定和处置养老金隐性债务
在第三部分我们已看到，上面讨论的所有问题都与隐性养老金债务没有得到妥善处理有关：此债务的存在使政府希望用一个庞大的社会养老金支柱来支付它；由于职工向个人帐户交纳的保险费被用来支付现有退休职工的养老金，个人帐户变成了名义帐户，这又导致了个人帐户的低回报率。低回报率和庞大的用于再分配的社会基础养老金的存在自然导致了拒缴和偷逃现象的出现。基金收不抵支反过来又要求企业支付更高的保险金……可见，解决隐性养老金债务问题是改革的关键。
拉美模式的创始国智利的做法是：一次性地清算每个旧体制下的人员在某一改革时点所积累的养老资金数额，已经退休的人员一次性地得到补偿，未达到退休年龄的工人得到数额明确的政府认可债券，在他们退休时兑现。阿根廷的做法类似，只是对退休人员的补偿不是一次发放，而是逐年发放。这样做使老职工明确地知道了政府对自己的欠债是多少，而且有十分的把握这笔养老金将最终回到自己手中。由于消除了旧体制下的不确定性，职工甚至乐意接受拿福利的减少或者退休年龄的增加作为交换。
明确承认和清算隐性养老金债务对我国的经济改革有特殊的意义，这是因为我国旧的养老金体制只包括了经济中的部分部门和部分职工，因而妨碍了这些职工的流动性。把养老金隐性欠债以政府债券或者帐户的形式明确到个人并且使之可携带，就一劳永逸地解决了国企职工因为养老问题而粘连在原企业的问题。
推迟解决隐性养老金债务的原因之一是，人们通常认为，让当前的职工一边为自己积攒养老基金一边支付现有老职工的养老金等于是加给他们双倍的负担。这种看法是不对的。Feldstein和Samwick（1996）指出，只要资本收益率显著高于工资的增长率，那么当前职工肩上的负担可以远远小于现收现付体制下两倍的工资税。这正是养老基金制相对于现收现付体制的优点所在，即随着实际的储蓄和投资的发生，储蓄的价值随着时间而不断增长。
为了说明这一点，我们先计算实现个人帐户积累所需要的缴费率，即为了达到60%的替代率而需要向个人帐户缴费数额占工资的比率（见表一）。这个计算在以下参数区间下进行：收入增长率为每年4—5%，缴费时间为35—40年，养老金投资的实际回报率为4—8%，退休年龄为55或60岁，预期寿命为70或75岁。这些参数是根据过去我国经济的情况设定的。我国过去20年（1978—1998年）实际工资的年均增长率是8.6%（见表二）。1986—1997年间国有工业企业税前利润和总资产的比率是12.75%，如果只算1991—1997年的话，这一比率是8.82%， 同期对于所有工业企业是9.23%（见表三）。如果这种增长态势持续下去的话，4%或5%的实际工资增长率和6%的实际回报率是合理的假设。
表二、过去20年中GDP和工资的增长率
时间 零售价格 实际GDP 名义工资实际工资
区间指数增长率增长率 增长率*
1978-1998 6.77% 9.71%15.91% 8.56%
1985-1998 8.52% 9.64%17.32% 8.11%
1990-1998 7.52%10.76%18.01% 9.76%
*国有企业，城镇集体企业和其他城镇企业的工资总额。
表三、资产利税率（税前利润和总资产的比率）
年 国有工业企业所有工业企业
(1986-1995) (1991-1997)
198620.70%-
198720.30%-
198820.60%-
198917.20%-
199012.40%-
199111.80%11.88%
1992 9.70% 9.89%
1993 9.68%10.33%
1994 9.77%10.21%
1995 8.01% 8.29%
1996 6.54% 7.11%
1997 6.27% 6.92%
平均 1986-1997:12.75%
1991-1997:8.82% 1991-1997:9.23%
数据来源：中国统计年鉴，1987—1998.
表一最后一列表明所需缴费率比怎样随参数设定的变化而变化。从表中可看出，决定缴费率的最主要的因素，正如Feldstein（1998 ）所强调的，是养老金投资的实际回报率。假设工资增长率是4%， 缴费时间共35年（即20岁参加工作，55岁退休），期望寿命为70岁，养老基金的实际回报率是6%，那么为了达到60%的替代率，他要缴纳工资的12.3%。 如果回报率增至8%，缴费率将降到7.5%。养老金投资回报率的大小取决于基金管理的水平。国际经验表明政府监管下的私营资金管理公司比公共管理能带来更高的回报率和更好的服务（James 1996）。当前我国政府要求基金投到国有银行，或是买国家债券，这样无法保证合理的回报率，相应也就要求很高的缴费率。
缴费率对退休年龄的假设很敏感，如果退休年龄增至60岁，而同时假设工资增长率为4%，实际回报率为6%，缴费率将是9.6%， 比退休年龄为55岁时降低2.7个百分点，降低幅度为22.0%。 假如人的预期寿命是75岁而不是70岁，60岁退休，工资增长率是4%，利率是6%，那么缴费率将是10.2%。
表四、在50年内清偿隐性养老金债务要求的税率
1998年隐性养GDP年均一般税率城镇就业工资税率
老金债务与 增长率(%GDP)
增长率
GDP的比例
40%
5% 0.63%
1.39% 3.39%
50%
5% 0.78%
1.39% 4.24%
60%
5% 0.94%
1.39% 5.09%
80%
5% 1.25%
1.39% 6.78%
40%
4% 0.80%
1.39% 4.45%
50%
4% 1.00%
1.39% 5.56%
60%
4% 1.20%
1.39% 6.67%
80%
4% 1.60%
1.39% 8.89%
40%
3% 1.00%
1.39% 5.74%
50%
3% 1.25%
1.39% 7.17%
60%
3% 1.51%
1.39% 8.60%
80%
3% 2.01%
1.39% 11.47%
说明：假定政府债券的真实利率是4%，城镇就业的增长率从世界银行的预测中计算得来（世界银行1996，表TA4.2，第151页）。
隐性养老金债务的处理方式可以通过全面提税，也可以只用工资税。我们假定用“补偿性养老金”的办法支付隐性养老金债务。在这种方式下，已经退休人员的养老金仍按照旧体制逐年支付；对于那些曾在旧体制中工作但是还没有退休的人，他们以前的贡献全部计算清楚并且用一个过渡性养老金计划在退休后逐年补偿。这个补偿性养老金计划将随旧体制中的最后一个人的去世而结束。过渡时期的长度可以通过一次性偿清债务的方式缩短，也可以动用长期债券来拉长。我国隐性养老金债务的规模（按现值算）在1996年约占 GDP的50%（世界银行1997年）。假定贴现率是4%，隐性养老金债务在50年内获得清偿， 并且清偿负担在50 年内平均分布的假设下，（注：这也意味着，在补偿养老金支出超过税收时养老金项目将出现财政赤字，并且赤字要用政府债券支付。）我们先来计算一下当养老金债务用一般财政税收负担时财政的负担。假如未来50年内GDP增长率是4%，那么根据表四，每年需征税额约占国内生产总值的1%。1997年财政支出占GDP的12.3%，此比例增加1 个百分点意味着增加8.1%财政支出。如果不用一般性税收， 而是征工资税，那么假设工资增长率和GDP的 4%一样，且城市劳动力数量每年增长1.39%（世界银行1996），（注：从世界银行1996年的预测中算出， 参见世界银行1996，第151页。）那么需要征工资的5.56 %来支付隐性养老金债务。
在用工资税支付隐性养老金债务的假设下，加上用于建立个人帐户以取得60%替代率的缴费，假如未来50年中工资增长率为4%， 城市劳动力就业每年增1.39%，养老基金的回报率达到6%，缴费年限共40 年且退休后还将生活15年，那么每个职工总共需要拿出工资的15.76%， 这远低于现在的缴费率24%。
虽然工资税是一种可行的办法，但是我们认为采用一般税收来支付隐性养老金债务更妥当，因为这样可以大幅度减少拒缴和偷逃行为，起到高覆盖、低执行成本的效果，并且劳动力市场的扭曲程度会比工资税所带来的扭曲小。如果采用一般税收，按照前面的计算将需要在50年内每年用1%的GDP来支付养老金负债。
如果部分国有企业财产被拍卖用来支付隐性养老金债务，用以支付此债务的一般税收将会进一步减少。 根据世界银行的估计（世界银行1996，p29），1995年国有企业中生产性资产价值5万亿元，非生产性资产（如土地、房地产）价值2万亿元，而1997 年国有企业对银行的总欠债还不足2万亿元，因此国有企业资产完全足够支付总共才1.9万亿元的隐性养老金债务。如果通过拍卖国有资产支付隐性养老金债务，使之减少到占GDP的40%的话，支付隐性养老金债务所需的税才占GDP的0.8 %，这可以进一步减轻对用财政收入支付隐性养老金债务的政治阻碍。
2.基金个人帐户化、基金管理商业化、市场化
正如前面所讨论的那样，有盈余的地方养老基金的管理者出于自身的利益不愿与其他养老基金合并，由于其再分配的性质，职工也没有积极性交纳养老保险金，采取强制的政策将导致欺骗行为，很可能会带来更大的损失。后果将是养老保险体制的赤字越来越大，使财政背上巨额包袱。
好的改革方法应该充分考虑到参与统一的养老保险制度的积极性问题，将导致欺骗行为出现的因素事先去掉。如果在统一制度前先把现存的地方养老基金转变为职工拥有的个人帐户，那么帐户管理方式的任何变化都不会引起个人之间收入的再分配，因此职工个人将不反对统一制度的做法。由于提前退休将减少将来得到的养老金的数额，因此个人没有动机提早退休；拒缴或逃费会使个人帐户的余额变小，因此工人愿意缴足保险费。完全个人帐户式养老体制也可以从根本上解决当将覆盖面扩大到非国有企业的工人时的偷逃行为。
消除偷逃行为的前提是消除偷逃的动机，而偷逃的动机来自基金社会再分配的性质和低的基金的回报率。消除养老基金社会再分配的性质一方面需要个人帐户化，另一方面需要用财政来支持社会支柱的养老金，而不是用职工向养老基金的缴费来支持。
要提高基金回报率，就要求基金管理市场化、商业化。把养老基金个人帐户化以后，再赋予帐户的所有者选择基金管理公司的权利，就可以有效地摆脱地方政府对基金的控制和一系列的寻租行为。由于个人成为帐户的真正所有者，他们将关心自己的帐户的安全性和回报率的高低，除了政府的监督以外，他们也将主动监督基金的运营情况。对养老金个人帐户管理权的充分竞争可以使管理公司有积极性提高资金的回报率、降低管理成本、提高服务质量。智利就是一个成功的例子。在智利，每个人都可以自由选择基金管理公司，公司都是私营，政府的职能只是提供信息和保障基金的安全。各国经验表明，如果有一个比较好的监督体制，私人管理比公共管理好得多。在这一方面，中国可以从智利的经验中学到很多东西。
总之，建立一个完全的个人帐户体制，把基金管理商业化、市场化，可以非常有效地降低过渡成本，改善养老基金的财政状况。
五、结论
一个好的养老保险体制可以帮助或者强迫人们在工作期间存钱以使他们在退休后可以很好地生活。养老基金体制较之现收现付体制能更好地实现这一目标。中国的养老保险体制正在向一个以养老基金为主的多层次养老保险体制转变。然而，当前的转轨模式缺乏长远的和全面的考虑，它回避处理养老金隐性债务问题，回避缴费动机问题，并坚持政府继续直接管理养老基金。其结果是当前的体制保持了现收现付的本质，只是形式上变成了名义帐户，并且还维持一个庞大的公共的基础性养老金，使得加在企业身上的养老保险费负担非常高，导致了大量的拒缴和偷逃行为。迄今为止，政府对这些行为的反应是进一步加强集中控制：通过行政手段强制统一地方支离破碎的养老金系统，扩大养老保险覆盖面以把非国有部门包括进来。
本文分析了当前改革模式的思路以及这些改革所带来的问题。分析表明，尽管当前的政策制定者清楚问题所在，但其对策却不甚高明。目前采取的一系列用行政手段统一养老金管理、强制扩大覆盖面等措施不仅不能够解决目前的养老金体制的支付危机，而且带来了更多的金融隐患。我们的分析结论是：我国养老基金制度改革的唯一出路是市场化。具体措施应包括：（1）首先界定、处理隐性养老金债务， 并且以帐户方式分配到个人；（2 ）养老基金帐户要从空帐转为实帐，以便移交市场管理；（3 ）社会基础性养老金只应该用来提供社会最低保障且应该由国家财政支付；（4）个人帐户的管理应该市场化、商业化、 竞争化。以上方法都已经或者正在被拉美和世界上越来越多的国家采用，并且被证明在实现养老金制度的转轨和促进国民经济增长方面是行之有效的。
我们进一步计算了制度转型所需的缴费率。在本文前面提到的假设之下，养老金隐性债务可以用一般财政收入在50年内清偿，而税率则为GDP的1%，完全积累式的个人帐户仅需10%左右的缴费率就可达到60%的替代率。二者之和比现行的国务院1997年第26号文件所要求的缴费率要低得多。进一步的分析表明如果通过拍卖国有资产来减少隐性养老金债务的话，缴费率还可以进一步降低。
减少个人帐户体制下的缴费率的关键是保证一个合理的养老金投资回报率。一种做法是发行利息率与物价挂钩的专项国债来保证一个合理的实际利率，同时这个利率不能低于工资增长率。更理想的是通过养老基金管理商业化、市场化来得到一个更高的回报率。在国内的保险公司、金融公司成熟和赢得人们信任之前，让国际上有经验的保险、金融公司加入国内市场是一个短期内就可以操作的方案。政府的作用是进行良好的监督，并且要求国外的保险公司以其母公司的财产作担保，以保证养老金的安全。在国内的金融市场监管得到完善之前，可以考虑让基金管理公司将资金投资于海外成熟的金融市场以获得更高的回报和分散风险。以国内缺乏成熟的有经验的基金管理公司和市场风险太大为由拖延养老金管理体制的市场化改革只能使目前养老基金的困境进一步恶化，造成不必要的金融风险。
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