日韩城市市辖区现状分析及改革趋势浅探，本文主要内容关键词为：市辖区论文,日韩论文,现状分析论文,趋势论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、日韩城市市辖区现状概论
作为亚洲为数不多的几个高收入国家，仅有一海之隔的日本和韩国在经济发展、地理环境、人口分布、城市发展上都有着极大的相似性。在普遍平原少、山地多的情况下，狭小的平原地带就聚集了大量的城市，并形成一系列发育成熟的城市带。截至2005年2月，日本建制市已达722个（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本）。韩国在2004底，建制市也达到了84个（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.韩国.因2005年2月汉城中文名称改为“首尔”，故本文不再使用“汉城”一名。）。当前日韩两国的城市化发展水平都已进入一个高城市化发展阶段，与同处东亚的中国、蒙古、朝鲜相比，日韩两国在城市密度与城市化水平上都遥遥领先。
日韩城市的市辖区设置都是在二战以后才得到普遍发展的，而最先都只是对作为首都的东京和首尔进行分区，此后再陆续在部分人口达到一定规模的重点城市扩展开来。与中国广泛在地级以上城市设市辖区的模式不同，日韩城市的市辖区至今都只在少数市设置。至2003年底，日本设区的城市仅有首都东京和横滨、川崎、埼玉、千叶、大阪、京都、神户、名古屋、广岛、仙台、福冈、北九州、札幌这13个“政令指定都市”，除了千叶市外，其余各市人口全在100万人以上（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本）。这些设区城市数量只占日本全国城市的2％，可见，日本对设区的城市有较为严格的条件限制。在韩国，至2003年，设区的城市也仅有首尔特别市、仁川、釜山、大田、光州、大邱、蔚山6个广域市以及水原、城南、富川、高阳、安养、安山、清州、浦项、马山、全州等重点城市（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.韩国.因2005年2月汉城中文名称改为“首尔”，故本文不再使用“汉城”一名。）（注：据韩国统计局＞ Population,Household＞ Resident registration population,Household＞ Total Population）。设区城市数量虽占全国城市的20％，但绝对数仅17个，与日本一样，韩国城市市辖区的设置也极不普遍。
日本14个设区城市共设有市辖区160个，最多的是大阪，设24个，最少的仙台也设有5个，市辖区数量偏多、规模偏小的问题较为突出。而韩国17个设区城市共设市区93个，除首尔和釜山外，其余15个市设区数量都不足10个，其中有7个市仅设2个区，可见韩国城市的市辖区在数量和规模上要比日本合理。
至2003年底，按现行行政区划标准，日本共有100万人以上的特大城市13个，其中超过200万人的有4个（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本），但按连绵建成区的实际发展情况，神户、京都、札幌的连绵城区内都已有200万人以上的人口，同时，千叶、冈山—仓敷、船桥—市川等连体城市也都有100万人以上人口（注：行政区划网.区划地名论坛.资料区.2000年日本国势调查市町村人口），这说明日本城市的实际规模与行政区划范畴内的规模存在着较大差异。在韩国，至2003年底已有首尔、釜山、大邱、仁川、大田、光州、水原7个城市人口超过100万人，其中前4个已超过200万人。另外，蔚山、城南、富川、高阳4市人口全在85万人以上（注：据韩国统计局＞ Population,Household＞ Resident registration population,Household＞ Total Population），而且还保持着持续增长，估计在2010年时，全部可超过100万人。在城市绝对数量相差巨大的情况下，韩国设区城市与特大城市的数量远远高于日本；但实际上按连绵都市区的标准，日本各个大都市的建成区人口规模普遍大于韩国的都市。这说明日本城市行政区划有不合理的地方，因而在当前，日本广泛开展市町村行政区划改革的同时，对市辖区格局改革的余地还是相当大的。
二、日韩市辖区现状之不足性浅析
(1)日本市辖区数量偏多，规模普遍偏小。从下表中可以看出，在日本14个设区的市中，市辖区数量超过10个的有6个，其中有2个市超过20个，多数城市的市辖区数量偏多而规模偏小。在这14个城市中，市辖区平均面积超过100平方公里的仅有仙台和札幌，其余各市市辖区平均面积多数不足50平方公里，最小的大阪尚不足10平方公里；而除了东京，其余各市的市辖区平均人口规模几乎全不足20万人，其中最少的大阪尚不足11万人。在日本所有的160个市辖区中，行政区域面积在200平方公里以上的仅有神户的北区，仙台的青叶区和太白区，京都的左京区，札幌的南区，广岛的安佐北区这6个（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本）。此外，在100～200平方公里之间的仅有4个，而不足10平方公里的区多达26个，其中大阪就占了17个。在大阪，面积不足5平方公里的区就有福岛、天王寺、浪速、东成这4个（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本），其市辖区数量偏多、人口偏少的问题极为严重。就人口规模而言，在日本160个区中，除东京有13个区和横滨的港北区2003年人口超过了30万人外，其余均不足30万人，且不足10万人的就有30个，其中大阪就占了13个（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本）。由此可见，在日本国土总体狭小的条件下，其城市市辖区规模过度偏小的现象极为突出。所以在当前日本国内市町村行政区划改革的同时，市辖区也应在合小为大、裁撤多余这一方向上作改革。
(2)韩国市辖区多数规模偏大。韩国城市市辖区的显著特征就是数量不多，在全韩17个设区城市中，仅设有93个市辖区，平均每市才设5.5个区，其中设区数量不足5个的市就有11个（注：据韩国统计局＞ Population,Household＞ Resident registration population,Household＞ Total Population）。由于数量偏小，韩国市辖区的规模自然要比日本市辖区的平均规模大许多。在17个设区城市中，市辖区平均规模超过100平方公里的就有6个，平均人口规模则全部在20万人以上，其中超过30万人的也有6个（注：韩国统计局＞ Land,Climate＞ Land area），在93个市辖区中，面积不足10平方公里的仅有首尔中区，仁川东区，大邱中区，釜山中区、东区这5个，而面积超过100平方公里的区则多达15个（注：韩国统计局＞ Land,Climate＞ Land area），占了全部市辖区的近1/6。同时，在这93个区中，仅有釜山中区，江西区，大邱中区，仁川东区、中区这5个区的人口不足10万人，而总人口超过30万人的区则多达48个（注：据韩国统计局＞ Population,Household＞ Resident registration population,Household＞ Total Population），占了总区数的52％。可见，韩国城市在与日本相似的经济、人口、地理条件下，市辖区平均规模远远比日本的大。正是因规模偏大，给韩国社会的行政管理带来了一些不便。典型的如庆尚北道浦项市的北区，面积广达734.68平方公里（注：韩国统计局＞ Land,Climate＞ Land area），超过了韩国任何一个特别市和广域市的市区面积，辖区面积明显偏大。而京畿道的高阳市，2003年为267.33平方公里，87.30万人，但全市只分成德扬、一山2区，这2个区的规模比周边的光明、东豆川、果川、仪旺、军浦、乌山、九里、议政府等一批建制市都要大许多（注：据韩国统计局＞ Population,Household＞ Resident registration population,Household＞ Total Population）（注：韩国统计局＞ Land,Climate＞ Land area）。因而，在韩国许多大中城市职能不断分化的过程中，许多城市市辖区也要在分大为小、析置新区这一方向上有所改革。
(3)日韩城市市辖区的设置范围皆不全面。当前，日本基本上只允许那些行政区域人口超过100万人的城市才能设区，而韩国则基本上只允许行政区域人口超过50万人的城市可设区。但随着城市郊区化进程的加快，实体城市对传统行政区划范畴的城市概念已有很大突破，日韩两国当前只允许少部分城市设区的规定，一方面忽视了连绵都会区的形成，另一方面也忽视了其它一些地位突出，但人口尚未达标的城市可以分区治理的情况。前者如日本的奈良、那霸、滨松、船桥、冈山、相模原等重要城市。由于城市建设用地的扩展，基本上与其它一些城市形成了连体城市，其规模远远突破了行政区划范畴内的城市规模，完全可将这些连体城市加以合并再分区治理。如，冈山县冈山市，已与仓敷、玉野、总社3市形成了连体城市[1] (58～59)，如将这4市合为一体，则冈山市面积将由513.29平方公里增至1108.53平方公里，人口将由63.52万人增至119.42万人(2003年数据，下同)（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本），完全可以达到日本国内“政令指定都市”的标准，并可设置5～6个区。后者如日本的新潟、熊本、松山、鹿儿岛、静冈等县府城市，虽然人口尚未达到设区标准，但由于中心地位突出，且人口基本上都在50万人以上，完全可以合并周边的一部分市町村后再进行分区治理，但由于当前日本对设区体制上的限制，还不能将其正式合并设区。同样，如，韩国忠清南道的天安市，庆尚南道的昌原市，京畿道的龙仁市，都是一定地域的中心城市，且2003年人口都已超过45万人（注：据韩国统计局＞ Population,Household＞ Resident registration population,Household＞ Total Population），基本上适合于设区，但也是由于体制限制，尚未能正式设区。由此可见，日韩对城市设区的要求基本上是以行政区划为标准，没有考虑到连绵都会区与连体城市形成后的冲击作用，而正由于设区的不普遍，才导致一些需要设区或已达到设区条件的城市没能设区，使日韩市辖区设置还存在着较大的片面性。
三、日韩城市市辖区改革趋势浅探
日韩城市化进入平稳发展期之后，大城市郊区化进程的加快将是今后日韩城市化发展的一个主要趋势。日韩两国总人口进入平稳增长之后，城市规模的壮大将主要由老城区的人口外流与偏穷地区人口的迁入来完成。而城市郊区化进程中连绵都会区的形成对传统城市范畴的突破意义是相当大的。同时，老城区作用的下降也将是一个不可避免的趋势。因而，遵从连体城市的发展实际，对市辖区作一相关变革，就显得相当必要。
(1)合并规模偏小的老城区。日韩当前的31个设区城市中，多数都具有几百年的历史。在近现代城市的飞速发展过程中，作为传统工商业聚集地的老城区，由于城市规模的不断扩大而日益被其它新兴城区所包围。随着城市郊区化进程的不断推进，老城区的人口与产业在不断地向城郊转移的同时，作用也不断下降。因而，数量众多、规模偏小的老城区一定程度上就成了机构繁冗的象征。如，日本东京的千代田、中央、港区、文京、台东等区[4] ，京都的下京、东山、中京等区，大阪的福岛、港区、大正、旭区、东成、此花、西区等区，都是典型的面积狭小、人口偏少的老城区。这些老城区由于发展空间有限，多数还存在着人口不断外流的趋势。至2003年，东京的千代田，大阪的浪速，京都的东山等区人口都已不足6万人，其中千代田区已不足4万人（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本），老城区的行政区划与功能亟待重新整合。同样，韩国典型的老城区，如首尔的中区、钟路、城北等，仁川的东川，大邱的中区、西区、南区，釜山的中区、东区等[3] ，面积狭小，人口偏少，发展空间严重不足等问题也都十分突出。
因而，在当前老城区人口已大幅减少、作用已大幅下降的情况下，裁撤规模偏小的老城区，重新组建较大的纯城区或城乡结合区，对于精简多余机构，整合城市职能都具有重要作用。如当前大阪的24个区，基本上全是人口偏少、面积狭小的老城区类型，按大阪市区空间狭小的情况，一般调整到10～12个区即可，而调整后各区面积一般在15～25平方公里，人口在20～30万人之间则是较为合适的。同样，在东京、京都、名古屋、首尔、釜山、大邱等老城区较多的城市，也可作相类似的改革。
(2)根据连绵建成区扩大中心城市行政区域并增设新城区。在日韩都市普遍出现明显的郊区化趋势的同时，许多大中城市建成区的扩展就开始远远超过了城市行政区划的范围。典型的如东京，其城市建成区已由东京都的23个特别区扩展到东京都的其它市町村，并已与神奈川、埼玉、千叶、茨城4县的四、五十个建制市连为一体[1] (130～131)。同样，在韩国首都首尔，都市郊区化已使它的建成区与京畿道的议政府、城南、光明、九里、乌山、富川、果川、安养等一批小城市连为一体，并逐渐与仁川市相融为一个都市圈[3] 。此外，在日本的大阪、神户、京都、名古屋、福冈、北九州、仙台，韩国的釜山、水原、光州、大邱等重点城市，都出现了明显向郊区外扩的趋势。因而，在未来的都市行政区划改革中，就有必要对这些城市的行政范围作适当的调整。可根据都市建成区的延伸状况，将都市周围的部分市町村或市郡就近并入都市范围改为新城区，这对于协调都市主城与城郊的发展，缓解主城的发展压力，都是相当有利的。如，日本宫城县的仙台市，可将周边与之建成区相连的盐灶、名取、多贺城、岩沼4市并入，这样，它的面积可达981.82平方公里，人口可达125.69万人，由于市区的扩大，可将市辖区由5个增到6～7个。同样，如，韩国的釜山市，可将与建成区部分相连的机张郡和庆尚南道的金海、梁山2市并入，这样，新的釜山市辖区面积将有1910.32平方公里，总人口有433.74万人（注：据韩国统计局＞ Population,Household＞ Resident registration population,Household＞ Total Population）（注：韩国统计局＞ Land,Climate＞ Land area），根据市区的扩大，可将市辖区由15个增设至18～20个。
(3)对部分重镇扩大辖区后降格进行分区。由于日韩两国城市分区治理体制的实行还远远不够普遍，因而在日后就有必要将设区的权力向一些重点城市开放。在日本，熊本、鹿儿岛、大分、松山、新潟、宇都宫、岐阜、静冈、金泽等县府城市以及滨松、姬路、福山、相模原、横须贺等独立发展的重镇基本上都适合于分区治理，只要再将周边部分与建成区相连的市町村并入市区，这些城市人口可全在50万人以上，部分可超过70万人（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本）。基于它们在城市体系中的特殊地位，完全可对它们进行分区。如，静冈市目前面积已有1374.05平方公里，人口70.32万人（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本），可直接分为3～5个区；而同县的滨松市如将与建成区相连的滨北、磐田2市及龟洋、丰田、福田3町并入，可达到近80万人口（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本），适于分为3～5个区。如，爱媛县松山市如将伊予市和松前、砥部2町并入，也可分为3～4个区。而奈良县奈良市，虽然规模仅为211.60平方公里，36.51万人（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本），但若将与建成区相连的大和郡山和生驹2市并入，新的奈良市规模可达307.46平方公里，57.13万人（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本），也可分为3～4个区。
韩国由于受城市建成区扩展的影响，近年市辖区的增设还是较频繁的。2002年，京畿道安山市刚新设2个区，2003年，水原市又增设1个区（注：据韩国统计局＞ Population,Household＞ Resident registration population,Household＞ Total Population）（注：京畿道中文网站.关于京畿.历史）。在这种趋势下，市辖区总体规模偏大的韩国近年内还将会有一定的变动。2003年，除17个设区城市外，京畿道首府昌原市规模为292.69平方公里，51.45万人；忠清南道重镇天安市规模为636.38平方公里，46.27万人；京畿道重镇龙仁市规模为591.14平方公里，58.35万人，人口规模都比已设区的马山市要大（注：据韩国统计局＞ Population,Household＞ Resident registration population,Household＞ Total Population）（注：韩国统计局＞ Land,Climate＞ Land area），基本上都可以直接分设2～3个区。因而在今后的改革中，韩国就有必要在这些城市新设市辖区。
(4)合并连体城市并分区治理。日韩两国城市化进入平稳发展期以后，城市郊区化的趋势使得连体城市不断形成。尤其是日本，多数建制市的行政面积不足100平方公里，城市发展空间的过度狭小直接导致了相邻城市之间建成区的日渐相连，使得连体城市在日本各地广泛出现，尤其是东京、大阪、神户、名古屋等大都市区周围，连体城市更是屡见不鲜。2003年4月1日，浦和、大宫、与野3市并入埼玉市及静冈、清水2市的合并都是日本连体城市区划改革的重大举措（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本）。在今后几年内，连体城市的合并以及合并后城市行政地位的升级也将是日本区划变革的一大趋势。如，千叶县的船桥、市川、习志野、浦安4个建成区相连的城市一旦合并，规模可达181.46平方公里，133.34万人（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本），完全可达到“政令指定都市”的标准，合并后可设立5～7个区进行管理。同样，如冈山、仓敷2市与周边建成区相连的小市町合并后，也可达到政令指定都市的标准。再如小岛县冲绳的首府那霸，如按建成区的连绵情况将其与宜野湾、浦添、丰见城3市和西原、与那原、南风原3町合并，那霸市的面积将由38.99平方公里扩至127.92公平方里，人口将由30.78万人扩至63.58万人（注：参见行政区划网.外国政区.亚洲.日本），可分成3～5个区。此外，在埼玉县的川口、川越，兵库县的姬路，爱知县的丰桥，千叶县的松户、柏市，神奈川县的横须贺、相模原等规模较大并与其它城市形成连体城市的建制市，都可在合并连体城市后再分区治理。
在韩国，连体城市出现最多的两个区域就是首尔——仁川——京畿和釜山——蔚山——庆南区域，这两大区域城市密集，相互间连成一体，大都市区基本成型。尤其是首尔、仁川和京畿道的九里、河南、南杨州、议政府、高阳、富川、光明、始兴、安养、果川、仪旺、城南等市基本上都已连为一体（注：据韩国统计局＞ Population,Household＞ Resident registration population,Household＞ Total Population），为防止都市区肥大的城市病，可选择2～3个中小城市合并再分区，这样可在一定程度上形成都市区内多足鼎立局面，防止这些卫星城功能的附庸化。
总之，日韩城市市辖区的改革将集中在裁撤偏小的老城区，增设新城区，合并连体城市，重点城市新设市辖区这些方面。而且由于日本多数城市行政区域偏小且近期已持续开展行政区划改革，韩国城市发展空间较大且市辖区布局相对合理，所以在今后一段时间，日韩城市市辖区的改革仍将以日本为主。
注释：
④行政区划网.区划地名论坛.日本都会区人口估计.
⑤据韩国统计局网站＞ Population,Household＞ Population