论公共行政的“公共精神”——兼对主流公共行政理论及其实践的反思，本文主要内容关键词为：行政论文,主流论文,理论论文,精神论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现时代公共行政最主要的挑战是什么？
毫无疑问，我们正处在一个革命的时代，也处在一个转型的时代。从公共行政的角度来看，转型时代最主要的标志在于我们正在寻找政府与市场、权威与自由、政府与社会、政府与公民、集权与分权之间新的平衡点。毫无置疑，我们的政府也正在面临着巨大的挑战，我们已经认识到了这些挑战的一些主要的方面，如经济的发展与稳定、社会的秩序与稳定、人口的控制、资源的开发与利用……①。我们的政府也正在积极地回应这些挑战，并且已经取得了巨大的绩效。但是，也应该认识到，除了这些外在的挑战之外，对政府体系的生存、发展最后的、最直接的、也可能是最严重的挑战是内在的挑战。构成内在挑战的因素是什么？是决定体系的超负载？是不负责任的官僚主义？是部分官员的腐败？是政策执行的危机？是行政体系的低效率？……我们每一个人因考虑问题的出发点不同，关注问题的焦点不同，可能会有各种各样的回答。在我看来，现时代行政体系面临的最大挑战在于对于公共行政“公共精神”的忽视乃至衰微。
这种对公共行政的公共精神的忽视乃至衰微主要表现在下述方面：
公共行政理论的非公共倾向。深受实证主义方法论的影响，公共行政学强调价值与事实的区别与分离，试图建立一种价值中立(Valu-free)的科学。经典与主流的行政理论试图寻找既适用于企业（或私人）管理，又适用于公共行政管理的普遍法则。研究的重点在于“技术的合理性”和“工具的合理性”，完全忽视了“目的的合理性”；它们更多的将公共行政视为独立于政治与社会之外的“非人化”的东西，视为一种管理技术与工艺的运用过程；而完全忽视了公共行政与社会之间的互动和关连性。它们倾向于去发现事实，寻找通则，而发现事实和寻找通则的目的是什么？对于这样的重大问题，始终是模棱两可，含糊不清。质言之，忽略了公共行政最重要的方面——“公共”的层面。
公共行政基本价值的偏差。无论是在古典、主流的行政理论家那里，或相当一部分行政实务者那里，都倾向于将“效率”视为公共行政的终极目标和目的，在他们看来，公共行政的出发点是效率，终极目标亦是效率。固然，任何领域的管理，都是要通过对组织所拥有的稀有资源（人力、物力、财力、信息、权力等）进行有效的配置和利用，从而实现以较少的投入换取较大的产出，公共行政组织亦不例外。在这一点上，效率主义并无可厚非。但问题在于：效率是否是公共行政唯一的价值追求和终极目标？公共行政除了效率的追求之外是否还有其它的价值追求？如果有其它的价值追求，效率与这些价值追求之间是何等关系？效率是目的抑或手段。试如马克思所讲的“法……是没有自己的历史的”一样，单纯的公共行政也是没有自己的历史的。这就是讲，没有脱离社会发展的自己的历史，也没有脱离一定社会政治、经济、文化条件下的绝对的、永恒不变的价值。公共行政的价值始终是与社会的价值相联系，在现代社会是与公民社会的基本价值相联系。我们可以这样讲：公共行政不仅仅是现代公民社会公共目的执行，同时也是公民社会公共目的创造。公共行政在现代社会很大程度上在于促进公民社会所拥有的基本价值，如自由、秩序、正义、公民利益和公共利益等基本价值的实现。如果我们对此缺乏认识，便可能误入歧途。如果象古典和主流公共行政理论家那样认为“效率是唯一的，最高的目标”的话，那是否意味着效率可以超越一切？是否意味着为了效率，可以牺牲民主，自由和公平等基本的价值准则，若是这样，如达尔所言独裁主义和法西斯主义的高效率是否是一种可以接受并认可的事情？②显然问题的答案并非如此。因此，单纯效率主义“把公共行政简约成技术，与量化的方法化，而对于有关公共生活的根本价值、目的、伦理、甚至理论，均缺乏反省”。③因而忽略了公共行政对公民社会基本价值的捍卫。质言之，忽略了民主社会公共行政的根本价值。
公共行政实践的误区。由于缺乏对公共生活根本价值的反思、认同和内化，行政体系始终经受着两种力量的巨大侵扰，一是行政生活的逐步扩大的商品化和物化，二是组织体系的偶像化或官僚化(bureaucratization）。前者是主要的表现在于市场等值交换的法则侵入公共行政生活之中，公共权力成为一少部分人谋取私利的工具和手段，因而使公共行政的公正原则受到损害；后者最主要的表现在于借以实现公认的最高目的的手段变成了目的，如公共行政体系中的为实现公共目的而赋予的权力、职位，被一些人变成了自己实际追求的目的，变成了只关心自己的地位，而对整个公共行政的目的表现出消极的态度和行为。对此，邓小平同志在《党和国家领导体制改革》这篇被誉为中国政治行政体制改革的纲领性文献中做了具体、深刻、而又透彻的分析和批判。④
二、我们为什么要强调研究、反思与重塑公共精神？
现时代我们强调对公共行政的公共精神、公共性质、公共目的进行研究、反思，乃至于发扬与弘扬这种精神，并非是一种政治上的浪漫主义。它既有科学研究上的意义，也有重要的实践价值。
公共精神与科学研究。长期以来，公共行政作为一门独立科学的研究地位一直没有得到真正的确立，始终存在着所谓的“科学上的认同危机”。究其原因，核心在于公共行政公共性质的忽略。公共行政从管理科学中借用了如此多的东西，人们更多的倾心下于私人管理方法和技术在公共管理上的应用，而完全忽视了公共行政与企业管理领域的重大区别。事实上，借用塞叶尔(wallanceSayre)的话来讲：“根本上，公共与私人管理在所有不重要的方面上相同”。⑤我们可以这样断言：公共行政若不重视其内在本质和规定性的研究，将失去其作为科学领域之一的合法地位。
公共精神与公共行政实践。抽象地分析，公共精神的基本功用在于：它为行政体系的存在和权威提供了合法化的依据，因为在一定程度上，政府合法性的来源在于行政价值和精神与公民社会的基本价值之上，政府合法性的来源在于行政价值和精神与公民社会的基本价值之间的趋同程度；它规定并影响着政府公共政策规划的基本目标和方向；它塑造着一个行政体系中的行政人格，并影响着行政人行为的强度。
公共精神与社会净化。西儒霍尔巴赫认为：“再也没有什么东西能够象政府那样对人民的风俗习惯产生如此直接的影响”；“在不道德的国王统治之下，恶德本身也变得高尚起来”。⑥崇高的官员与崇高的社会是相互联系的，一个民族的领导者和官员善于引导人民竞相砥砺品德，并且以自己崇高的品德示范公民，那么，这些崇高的品质便会为越来越多的人所具有。
三、我们这个时代的行政需要什么样的公共精神？
我们这个时代的行政需要什么样的公共精神，详细罗列的话，每一个人都可会列出一长串的清单。窃以为，现代公共行政的基本精神应体现在以下四个主要的方面：
民主的精神。一个民主的政府的存在和发展有三个基本的条件：(1)人民必须愿意接受它；(2)他们必须愿意并能够作为保存它所必要的事情；(3)他们必须愿意并能够履行它加给他们的义务和职能。一言一弊之，人民的意愿是政府合法性的唯一的来源，政府的一切需建立在公民的同意带之上。民主行政的精神是这样一种信念：相信民众；相信人民如果了解、关心世事、富于理性便可以依赖他们，由他们自己管理自己；相信通过民主的方式可以纠正和解决可能出现或已经出现的差错；相信遵循大多数人的意愿和尊重少数人权利都是重要的。
法的精神。法治在理念和实践上是这样一种状态：法律是建立在尊重民主、自由、人权的基础上；宪法和法律有着最高的权威和效力；法律面前人人平等；它不承认任何人，团体和组织具有超越法律之外的特权；任何人都在法律的范围内享有平等的权利，并平等地承担义务；它意味着“政府的全部活动应预先确定并加以宣布的规则制约——这些规则能使人们明确地预见到特定情况下当局如何行使强制力，以便根据这些认知规划个人的义务”。⑦
公正的精神。即使从最原始的意义来看，政府与法律始终是与公平与公正紧密结合在一起，人们设立政府以求“公平施政”，尽管在很长历史时期这只是可望而不可及的理想。公平的行政首先是这样一个基本的理念：承认社会公民具有平等的权利，而这些权利，并不因为个人的地位、性别、种族、收入等的差异受到损害，也不能被权力和特权所侵袭，更不能被金钱所买卖。公平的行政意味着政府所提供的社会福利，可提供的机会尽可能大的在社会成员之间公平的分配；意味着政府在施政的过程中平等、公正地对待当事人，排除各种可能造成不平等或偏见的因素。
公共服务的精神。二十世纪公共哲学认为政府行政的最大目的在于提供公共的服务，政府是“公共服务的机关”，公共行政最重要的性质也在于服务。服务的精神意味着政府施政以公民的愿望与需要相一致；政府及其它职工人员提供尽可能多的产品与服务，同时又是高品质的服务。
四、新公共精神校导下的行政是什么样的行政？
与现代社会发展要求相适应，在上述公共精神校导下的行政是一个什么样的行政呢？我认为有以下几个方面：
1.逐步实现政府与公民平等化的行政。
著名的法律史专家梅因认为，“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动”。⑧这一点同样可以用来说明行政的进步与发展。在东西方历史上，均出现了“只有臣民资格，而没有公民资格”的黑暗时期。19世纪以来伟大的民主运动的最大贡献在于确立和发展了公民和政府之间的契约关系。真正现代意义的法治行政要求政府和公民都遵守法律的约定，而法律又符合正义原则，政府与公民之间同样负有责任。尽管在政府与公民关系中，政府处于某种优越的地位，这种地位是法律赋予的，但它是与特殊的义务和责任相联系的，它并不意味着在政府与公民之间存在根本的不平等关系。将公民和政府是否放在平等的地位上，政府及其官员与公民是否在法律和法庭的面前平等，这是衡量行政发展与进步的标志。
2.行政权力既受到保障又受到制约与规范的行政。
在一个社会中，行政体系缺乏必要的权力、缺乏必要的权威，甚至于缺乏必要的权力集中，履行职责、提供服务将会成为空话，因此一个社会必须保障行政的自主权而不被受到损害。但是，任何一个政府，即使是最民主的政府，在权力行使的过程中可能会造成这样的一些力量和趋势，这些力量和趋势如果没有外在力量的约束，可能导致体系的毁灭。在这些毁灭性的力量中，行政权的滥用是一种最主要的力量。为了防止社会公仆变为社会主人，为了防止一部分人将国家的目的变成个人的目的，把公共权力变成谋取私利的工具，行政权制约是必要的。须知不受制约的权力必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。
3.既有效率又有责任的政府行政。
我们需要高效率的行政，希望政府不只是资源的消费者，也是资源的创造者，期望政府利用稀有资源创造出更多、更好的政府产品。同时，更重要的，政府应该是责任的政府。“为公民提供服务”并非空洞的政治宣言，在公共行政实践中，它意味着政府机关及其公职人员应承担政治责任、行政责任和法律的责任。责任政府要求政府及其官员必须对公民及其代表机关承担政治责任。要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一俟确立行政职务关系，自当履行职务，不失职；自当遵循权限，不越权；自当符合法定目的，不滥用职权；自当合理行使自由裁量权，避免行政失当；自当对上负责，对下负责……凡此种种，均属行政责任。在行政职权过程中，行为侵犯公民、法人和其它组织合法权益，自当承担法律赔偿责任；有故意和重大过失者，自当接受法律制裁，是谓法律上的责任。
4.由民众驱动的行政和积极的行政。
政府与公民之间的关系非一夜夫妻关系，而类似于厂商与顾客之间的关系，或者是鱼水关系。由民众驱动的行政意味着政府的行政要面向民众，而不是面向权力；政府的公共政策要回应民众的需求；政府的一切行动当围绕着民众的具体问题的解决；政府不仅仅是管理机关，也是具体实际利益的提供机关。所谓积极的行政，意味着政府公职人员应成为公民的一员，去体察、了解、并积极预防和解决问题，而非深居官署，本“民不告、官不理”的消极态度；同时也意味着为民众的需求，本着新精神、积极努力、不断创新，而非率由旧章，因袭习惯与经验。
5.合作主义的、参与的行政。
社会发展与进步需要政府机关之间、政府与社会之间、政府与企业之间、公职人员之间的通力合作和协作。传统观念下的行政是高高在上，通过控制实现协调。新公共精神校导下的行政则强调更多的是通过给予自由和自主权以实现协调。合作主义的、参与的行政强调分散决策权以提高适应性，通过分权鼓励自行负责和自力更生；鼓励各地方单位和各社会组织在整体公共利害一致前提下选择和发展公共计划；允许社会和公民共同参与解决政府问题，分享社会利益同时分担社会责任；通过打破政府的垄断，通过多元竞争以改进公共服务品质；鼓励各级政府试验和创新政策。合作主义强调的是活力，特别是社会自身的潜在活力的发挥。
注释：
①参阅刘怡昌：《90年代中国公共行政面临的挑战》载ERD《九十年代公共行政：机会与挑战》1991年英文版第27页。
②参阅罗伯特·达尔：《公共行政科学：三个问题》(1947），载《美国公共行政评论》1947年第一期。
③参阅江明修：《危机与重建——公共行政教育之省思》，1993。
④参阅邓小平：《党和国家领导体制的改革》、《邓小平文选》第二卷。
⑤参阅T·艾利森：《公共与私人管理：它们在所有非重要方面都基本一样吗？》，载《公共行政经典著作集丛》，美国多塞出版社，第510页。
⑥［法］霍尔巴赫：《自然政治论》，商务印书馆中译本1994年版，第330页。
⑦哈耶克：《通向奴役之路》（英文版），伦敦1944年版，第54页。
⑧梅因：《古代法》，商务印书馆中译本，1959年版，第95页。