县域教师流动机制实施框架——城乡义务教育均衡发展的一种构想，本文主要内容关键词为：义务教育论文,城乡论文,县域论文,框架论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国正处于社会发展的转型时期，由于教育体制改革滞后和相关制度不健全，教师不合理流动问题突出，这加剧了城乡优质教育资源的配置失衡，从根本上制约着城乡义务教育的均衡发展。新世纪以来，在农村义务教育收归县管和优先发展的新形势下，以县域为单位，探讨建立合理的教师流动机制，已经成为一个现实问题摆在了我们面前。要建立合理的县域教师流动机制，一方面要借鉴国内外教师流动的有益实践；另一方面要因地制宜，综合考虑多方面因素，发挥主观能动性，创新改革，勇于实践；同时，还要认识到，任何制度的制定，都有一个发展和完善的过程。
一、教师合理流动机制的国内外借鉴
国内外实践证明，合理的教师流动制度不仅可以平衡地区之间、学校之间的师资差距，还能够避免教师资源的浪费，从而提高人力资源的投资效益。
（一）日本的“教师定期流动制”
日本是实行教师流动制比较早的国家，中日两国对教师的管理方式有许多共同之处，中小学教师流动都是在政府框架下、一般是公立学校范围内实施。日本的“教师定期流动制”比较规范，有比较成功的经验可供我们借鉴。
日本教师定期流动制始于“二战”后初期，主要在公立基础学校范围内实施，是由政府主导的、教师多向轮换流动。日本法律规定，一名教师在同一所学校连续工作不得超过5年。因此，教师流动具有义务性。每年，都道府县教育委员会制定教师流动方针时，都要考虑到城乡间和不同地区间的交流以及教师构成的合理性等，使教师流动能满足不同地区和学校教师在质和量上的动态平衡。
教师流动按地域可分为两种情况，一是同一市、街区、村之间流动，二是跨县一级（相当于我国省一级）行政区域间流动。前者所占比例很大。偏僻地区学校同其他地区学校之间以及不同类型学校之间教师交流的比例大致平衡。日本教师定期流动的政策（日本各都道府县的政策在主要方面是一致的）规定，流动的对象分为几种情况：（1）凡在一校连续任教10年以上以及新任教师连续6年以上者；（2）为解决定员超编而有必要流动者；（3）在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上（专业、年龄、资格、男女比例等）不尽合理，有必要调整而流动者。另外，对不应流动者也做了相应的规定，如任教不满3年的教师、57岁以上未满60岁的教师、妊娠或休产假期间的教师、长期缺勤的教师等。
教师流动具有规范、公开、透明的特点，原因在于有一套完善的教师流动程序。每年的11月上旬，由县（都道府）一级的教育委员会发布教师定期流动的实施要旨，内容包括地区的指定，有关原则、要求等。其次，全体教师都填写一份调查表，其中包括流动的意向。再次，由校长决定人选（充分尊重本人意愿并与之商谈后）并报上一级主管部门审核。最后由县（都道府）教育委员会教育长批准（校长由教育长直接任命换岗，本人也可以提出申请）。到来年4月新学期前全部到位。
作为公务员属性的日本教师，跟一般公务员有着不同的规定。如日本规定教师在不影响本职工作时，可以兼任教育范畴的其他职业。另外，教师的工资也高出公务员很多。日本《教师人才法》规定：中小学教师工资比一般公务员高16％，每年保证提升一级工资，并享有住房、交通、燃料等各种补贴，每年补贴相当于半年工资。日本教师的高工资和高待遇，为日本的教育事业能够吸引优秀人才起到了非常重要的作用，使教师职业成为令人羡慕的职业。
日本公立学校没有重点学校和普通学校之分。教师流动期间的待遇不变，流到偏僻地区学校的教师享受专项津贴，教师没有流动的后顾之忧。教师的定期流动，改善了薄弱学校的师资状况，缩小了地区间、校际间师资的差距同，促进了教育的均衡发展。
（二）国内教师合理流动的实践
我国的一些地区也尝试建立了促进教师合理流动的措施和制度。较有代表性的主要有：
1.寿光市的学校领导轮换制和教师支教制度
寿光市南部比北部发达，东部比西部发达，为了促进中小学的均衡发展，从1997年开始推行校长轮换制，基本原则是“南上北下”、“东西互调”。从1998年开始实行教师支教制度，成立有教研员、学科带头人、教学能手组成的导师团，开展送“功”下乡，送教下乡活动。
2.杭州的校际互聘优秀教师政策
2003年，杭州出台校际互聘优秀教师的新举措，鼓励名师公开受聘于其他学校，其目的是为了最大限度地发挥优秀教师的示范作用，通过各校间优势学科的取长补短，促进学校整体水平的提高。被列入杭州市首批校际互聘名单的24位教师均为省特级教师、学科带头人和优秀高级教师，他们在完成本校正常工作量的基础上，经本人和所在学校同意，即可接受其他学校聘请。外聘教师上课形式以讲座为主，一般一至两周内安排一次，由所聘学校给予相应的报酬。作为试点，这项工作率先在杭州市直属8所省级重点高中和杭州十一中推开。校际教师互聘给了各校一个公平竞争的机会，有利于基础教育的均衡发展和教育资源的优化配置。杭州市将逐步在全市推广这一做法，而且除优秀教师外，其他普通教师也可以身兼数校课程。
3.沈阳市的教师定期交流制
2003年秋季开始在全市中小学试行教师流动制。利用行政手段，促进优秀教师向薄弱学校流动。当年被分配到中小学任教的大中专毕业生，教龄满5年的必须交流，且每隔3年交流一次；校长交流的时限为3至6年。流动范围以区、县（市）教育行政部门所属义务教育阶段学校为主。流动的条件是：教龄5年以上的中小学干部、教师，其中以小学高级教师、中学一级教师、高级教师为主。区内每所学校每年必须有30％的教师参与校际间的轮换流动。规定评定教师职称的指标要向薄弱学校倾斜。
2006年，沈阳市中小学将全面推进人事分配制度改革。制定统一的教师结构工资标准和福利待遇标准，基本实现同职级教师校际间同工同酬。促进教师向薄弱学校流动，加大教师交流力度，中小学教师交流人数达到专任教师编制的15％以上，每所学校起始年级要配备50％的交流教师，确保起始年级师资在学历结构、职称结构、年龄结构以及骨干教师数量等方面实现基本均衡。从2007年开始，凡晋升上一级专业职务的教师。必须具备异校交流任教一年以上经历，评选特级教师以及市以上先进的，要具有异校交流经历。教师在交流时要调转人事关系，形成真正意义上的“人走关系动”。
二、完善县域教师流动机制
目前，我国没有统一的、操作性较强的教师流动政策、法规和制度，各地出台的政策和具体措施缺乏一致性。由于没有国家政府部门的统一组织和实施，从全国范围来看，教师流动的比例和规模不大。本部分主要从三个方面探讨完善县域教师流动机制问题。
（一）县域教师流动机制的内涵、宗旨与实施原则
县域教师流动机制的内涵：在县区范围内，根据现阶段政治、经济和教育发展的客观要求和社会承受能力，结合教师个人状况，政府部门在国家宏观政策指导下制定的、关于教师流动的一系列政策、法规与制度。该制度的实施能够有利于县域教师资源合理配置和教师队伍整体优化和城乡间义务教育均衡发展，有利于最大化实现教师的社会价值和个人价值。从表现形式来看，有教师定期流动、校长定期流动、城镇教师到农村支教或城乡学校教师对口交流、优势学校和薄弱学校手拉手或结对子、优质教师资源共享、教师资源优化与整合等。
县域教师流动机制的宗旨：通过实施县域教师流动机制，实现教师资源的合理配置、教师队伍结构的整体优化和城乡义务教育的均衡发展；同时，能够最大化实现教师的社会价值和个人价值。
县域教师流动机制的实施原则：第一，竞争的原则。即：依法进行，双向选择；教师能进能出，干部能上能下；第二，公平的原则。即：过程公平；结果公平；对教师公平；对学生公平：第三，和谐的原则。即：因地制宜；循序渐进；利益兼顾；良性互动；第四，发展的原则。即：与时俱进；不断完善。
（二）县域教师流动机制的实现途径
要实现合理的教师流动，就要打破教师流动的阻碍因素，为教师流动畅通渠道。
首先，要提升理念。要从认识入手，树立“以人为本”的理念，端正对教师流动的态度，克服惰性心理，与时俱进，勇于开拓。
其次，要创新实践。要改革陈旧落后的规章制度，建立和完善适应时代发展需要的新制度，并用以指导我们的实践。这是改革成败的关键，为此，在创新实践中我们还要注意以下两个方面：
一方面要坚持三个原则。一是积极主动原则。这是一项开拓性工作，国家没有统一的实施方案，没有现成的模式可循，必须克服“等、靠、要”的思想，发挥主观能动性，在政策允许的范围内大胆创新；二是和谐统一原则。其一，各项工作要统筹安排，分层次、逐步落实；其二，相应配套措施要及时跟上；三是民主科学原则。各项改革措施要注意目标的导向性、过程的民主性和结果的科学性，以最大化实现教师的社会价值和个人价值。
另一方面要坚持四个结合。一是政策导向与市场调节相结合；二是建立教师合理流动机制与保持教师队伍相对稳定相结合；三是提高教师工资待遇与加强师德建设相结合：四是弘扬尊师重教与提升教师素质、加强教师培训相结合。
（三）县域教师流动机制的保障措施
要确保教师的合理流动并富有成效，需要建立和完善一系列的保障措施，可以考虑以下内容：
1.关于教师流动政策与法规建设
针对县域教师流动，县级职能部门和学校应该设立专门机构，负责教师流动措施的制定、实施与管理，要依据国家相关政策和法律法规，结合当地实际，制定教师流动的实施细则，内容应包括流动的对象、范围、时间、考核和待遇等。具体实施程序可借鉴日本和沈阳等地的方式，结合当地情况，适当调整。根据近年各地教师流动的实践，以下几个方面的问题值得注意：
关于在职教师的流动。在职教师应按照规定参加流动，流动教师的人事关系是否跟着走，目前尚有争议，一般倾向于保留在原地，但从发展的趋势看，应该是人走关系走，便于理顺管理体制。比如，沈阳市2006年已经出台了这样的规定。
关于应届毕业生的管理。根据一些地区的实践，对应届毕业生实行竞聘上岗和一年试用期制度，试用期间其人事关系一般放在当地人才中心或人才市场，期满合格者予以聘用，聘用后人事关系放在哪里，目前并不统一。有些地区对新上岗教师实行人事代理制度，如山东省东港区实行“毕业生不留城”政策，对山区教师的补充和稳定起到了重要作用。
关于城镇教师到农村交流的时间和福利待遇。可根据当地实际给出不同的标准，比如，沈阳市教育局规定交流时间为三年，到农村交流的教师每月补贴200元；江苏金坛市教育局规定骨干教师到农村支教时间为一年，人事关系、工资关系和福利待遇仍保留在校，且享受农村教师的浮动工资和一次性发给下乡补贴费1200元。
关于教师流动的方向。从实践来看一般有三种：一是乡镇内部或跨乡镇的同类学校间的水平流动；二是城镇和农村同类学校间的垂直流动；三是小学和初中教师的垂直流动。
关于教师流动的范围和年限。应以就近为原则，时间不宜过长。小学教师可在本镇范围内流动，也可跨镇流动，两者间可设一定的比例加以规定；初中教师应以跨镇流动为主。
关于教师流动的对象。一是要有年龄的规定；二是要考虑到“民转公”教师的问题；三是要考虑教师队伍结构的平衡；四是要考虑教师的生理特征。
2.关于教师管理制度改革
从促进教师合理流动的角度进行改革。主要包括：真正落实“收归县管”的政策；取消重点校制度以及其他人为制造学校地位差异的措施；城乡同工同酬；提高农村教师的工资和福利待遇；评优晋级、培训提高等政策向农村教师倾斜；加大对农村学校的投资力度；改进校长选拔任用和管理制度等。
从组织留人的角度进行改革。主要包括：搭建有利于教师发展的平台；提升管理水平；体现人性化管理；实行绩效工资制，优劳优酬；改进教师评价制度；建立和完善教师进修制度等。
3.关于教师流动的社会保障体系
为保障教师合理流动的顺利实施，消除流动教师的后顾之忧，除了建立并完善教师流动的政策和法律法规体系，还要建立相应的社会保障体系。主要应包括《教师落聘及待岗保险暂行规定》和《教师流动争议仲裁办法》等。
4.关于教育人才市场建设
教育人才市场一般应包括以下的部门：办公室；信息部；交流咨询部；社会保障部；培训开发部。办公室主要负责内部人事管理、财务管理、对外联系、文秘工作、后勤服务等；信息部主要负责建立师资供求信息库、收集发布信息、预测教师流动趋势、创办师资信息刊物等；交流咨询部主要负责咨询洽谈、职业介绍、建立教师流动中转库、教师流动争议仲裁等；社会保障部主要负责社会保障基金的筹集、发放与管理等；培训开发部主要负责在职教师培训、流动教师培训、落聘教师培训、教师兼职等。
现实中，县级教育人才市场多挂靠在县教育局，由于多方面原因，人员配备不足，部门建设不全，没有履行应有的职责。要推行教师流动制，就要加强教育人才市场建设，通过多种渠道，增加师资供给，为建立合理的教师选拔和流动机制提供人才保障。教育人才市场在政策咨询、调剂余缺、转岗培训、教育系统人事代理和人事托管等方面起着非常重要的作用，可以为教师流动的顺利实施提供必要的组织保障。
由于各县区的情况存在差异，在实施教师流动机制时，应综合考虑多方面因素，做好规划，逐步推进。同时，还应注意：推行教师流动机制应和学校布局调整、改善办学条件、提高教师地位、加强教师培训、提升管理水平等相结合，要有科学、严密的教师考核办法及配套措施做保障；农村教师工作压力相对较大，在推行教师流动机制过程中，一方面要创造竞争氛围，增强教师队伍的活力；另一方面要避免给教师造成过度压力，竞争要适度。
建立和完善县域教师流动机制，对于解决当前农村教师队伍结构失衡问题有重要的现实意义。实施科学合理的县域教师流动机制，不仅有利于实现城乡义务教育均衡发展，而且还能够最大化满足教师的社会价值和个人价值，促进社会的和谐发展。