对完善我国新城管理模式的一些新思考，本文主要内容关键词为：管理模式论文,新城论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
近十几年来，随着国民经济的持续快速增长，城市化进程特别是大城市建设的加快，依托大城市地区的新城建设迅速兴起，从1988年5月，国务院正式批准建立全国第一个高新区——北京市新技术产业开发实验区以来，我国国家级高新区新城已达到53个。
随着经济全球化进程的加快，城市特别是大城市日益成为世界经济的主要载体，在我国社会不断多元化，资源配置市场化的过程中，新城逐渐承担起各种城市功能，成为城市经济乃至整个国民经济重要的承载地域空间。在新经济条件下，处于社会转型期的新城是否能健康成长，将影响到国家和地区的长远持续发展。新城发展是个系统的过程，不管各个阶段要素的优化组织，还是与系统环境的协调，越来越突出地表现在管理体制上，要保持新城健康成长，关键看管理体制能否支撑其成长所需的空间，即如何在完善新城管理体制上创新，如何实现新城的良性运作，正日益引起社会各领域的广泛关注。
2 新城的兴起
在经济全球化背景下，城市经济已经成为世界经济的主角。中国加入WTO后，中国的经济逐渐融人世界，在新的世界竞争格局中，国内各大城市面对各种挑战和机遇，正积极地挖掘自身的潜力，积极做大、做强城市，扩展城市空间，提高城市竞争力和区域影响力。一方面虽然经过20多年的经济体制改革，中国的改革正逐渐由政府推动型转向市场推动型，但中国大多数城市政府在国家资源分配上基本还是表现为“利益主导”：利用计划经济的影响在行政等级提升和管辖区范围扩大上争夺发展资源。于是城市政府特别是大城市政府最关心的是行政级别的升级和行政区的扩大；另一方面国内长期奉行的“控制大城市规模”方针已经解套，在这种经济转型期和全球化时代背景下，在内外力夹合作用下，城市政府纷纷通过区划调整、旧城改造等方式，使得城市建成区向外扩展，伴生了大量的新城（一般以新区概念出现）。这种现象在大城市地区表现尤为突出，新城开发对城市总体结构的合理化调整及城市经济社会的可持续发展起着巨大的推动作用。
整体上中国大城市地区新城根据其功能大致可划分为生产型新城，如高新技术开发区、工业开发区等；居住型新城，如郊区房产开发区等；会展型新城，如为体育运动会，国际会议等大型活动兴建的新域；知识型新城，如大学城等知识交流密集的新城。
3 新城管理现状分析
3.1 我国新城管理中存在的一些主要问题
目前中国绝大多数新城在管理上一般由政府直接行政领导，即上级政府如省市设立专门的领导小组，决策和谋划新城宏观层面上的重大事件，而在新城设立代表政府直接实施和参与管理的特殊职能机构如新区管委会。这是一种以国家为中心主体的单一化管理模式，其主要拥有包括征地、规划，项目审批和劳动人事等市一级的管理权限。这种管理体制在计划经济和半计划经济时期（即市场经济形成初期）带动了中国新城的发展，为经济建设作出了贡献。但是在新社会经济条件下（市场经济在社会经济发展过程中逐渐成熟），在复杂社会环境中生成的中国新城，在产业结构、土地利用、区域经济功能发挥、组织协调等方面逐渐表现出一些不适合新城发展的问题，这些问题集中表现在新城管理方面：
在外围层面上主要表现为：
(1)与周边区域缺乏有效的协调机制。新城与周边乡镇由于在管理性质、发展目标、水平、理念、模式等方面和本身生产力要素的差异，使得双方缺乏必要的协调机制，关系疏远。很多新城的成长没有充分考虑到其所处的区域背景、产业定位和周边地区产业现状脱节，难以形成有效的产业互补和衔接关系，难以带动区域的共同发展。
(2)更大区域内各新城之间缺乏交流、协作，存在相互恶性竞争现象。如1999年对我国全部53个国家级高新区新城的其中44个进行产业发展方向的统计发现，我国高新区新城当前发展的高技术领域主要集中在微电子和电子信息技术、光电子和光机电一体化技术、材料科学和新材料技术、生命科学和生物工程技术等方面，造成全国范围内高技术资源空间分配的极不科学。在新城土地出让上，恶性竞争更为激烈，在土地出让金到位率普遍不高的情况下，各新城为吸引投资，竟以大大低于土地开发成本的价格甚至免费提供土地，使国有土地资产严重流失。
(3)在市场经济逐渐成熟的过程中，目前新城管理对外部市场适应性和应变力还不足，不能满足新城经济社会发展要求。政府还不适应市场经济需要，经常缺位、错位和越位，而作为市场主体的企业又常常缺乏相应的自由。
在内部层面上主要表现为：
(1)由于新城诞生和成长的特殊背景，一般由大城市邻域扩展形成，但仍为城市内部空间的新城与其依托的大城市政府分工权限界定不够清楚，多受制于“母城”。如开发区类新城明显存在直接归属某一政府职能部门的“部门化”倾向（林拓，刘君德，2002），造成责权划分不够明确，特别表现在财权和事权的不吻合，导致新城规划缺乏实际操作性，与周边城镇分属不同特质、不同发展目标的利益和运转主体，很难突破现有的体制框架进行有效的交流、协作，政府管理成本较大。
(2)部分新城建设由于缺乏成熟的全盘考虑和科学运作，导致新城建设的短期性和盲目性，设而不建，建而不活现象普遍。据统计，从1992年到1997年五年间全国高新区新城投入开发建设的土地面积还不到规划面积的20%。
(3)管理缺乏来自行政自身、司法与社会的公开监督。
(4)新城非政府组织发育不健全，缺乏成型的城市建设多元投资氛围。管理缺乏公众参与意识，没有形成良好的公众参与机制。这些问题具体表现如新城政府管得过死、滥用权力搞瞎指挥、不计得失盲目建设，政府办公缺乏透明性，与老城关系僵硬等，政府与企业、科研机构的协调工作有待改进。
值得注意的是，社会各界大多认识到这些问题，也有意加以克服和解决，但限于现有管理体制如新城管委会的法律地位不甚明确、领导体制尚不健全、管理权限尚未落实等方面的原因限制，往往只能“望洋兴叹”。
3.2 目前我国新城主要管理模式分析
所谓新城管理模式，是指参与新城运行的政府、新城管理机构、科研机构和企业等组织在领导体制、运行机制、管理权限、法规制度等方面相互关系的总和。目前中国大城市地区新城在管理上主要采用的管理模式可概括为政府行政型、企业经营型、政企互补型等几种。其中政府行政型模式被绝大多数新城采用，而企业经营型和政企互补型在沿海较开放地区的开发区新城比较流行。三种管理模式由于机构设置的不同，在管理的侧重点、管理方式等方面也有很大的差异性，虽然它们都有显著的优点，但随着经济，行政体制改革的进一步深化，社会要素交流日益频繁和复杂化，各种管理模式也逐渐暴露出一些值得思考的问题（如表1）。这些问题的存在，致使新城总体管理成本较高，区内、区际资源配置缺乏科学合理性，导致区域间的恶性竞争，影响到城市化的进程。
表1 我国新城主要管理模式对比分析
Tab.1 comparisons of the New Town Administration Pattems in China
可见，作为中国对外开放的窗口，经济制高点、城市创新中心等等重要角色的新城，为了更有效的发挥作用，社会经济的发展急需结合政府管理体制改革的过程，探讨和完善新城管理的新型模式。作为一个大城市的新成长区来发展建设的新城，它有探索和完善新管理模式的空间与基础（实践证明新城经济和行政管理体制是改革最快最深入的地方）。
4 完善中国新城管理模式的一些思考
伴随着新城的逐渐兴起，国内针对新城的研究也日益升温，特别是近年来随着中国经济、房产开发区作用的日益突出，依托开发区的新城管理研究开始大量出现，学者们普遍认识到中国新城管理缺乏合理的组织机制以及法律上的支持和制度上的保障。
本文认为在国家经济、政治制度逐渐完善的大背景下，新城管理模式的完善就是要实现新城管理机制及相关制度的优化，促使各级社会组织在充分谈判、协商的基础上，合理分配各自利益，实现新城资金、土地、技术、劳动力、知识、信息等资源在时空上的高效利用，最终实现新城社会整体和个体达到“双赢”，建立起多元、分散、网络型的新城管理体制。
依据中国的国情，作为依托大城市的新城，它的管理模式的优化要在政府管理体制改革的基础上实现新老城区以及区域间多个新城关系的改善，构筑多元协调、合作的管理模式，突出各个层次的社会服务功能和区域性的协作，合理、高效利用有限空间资源。鉴于此，本文从内外两个角度来探讨新城管理模式的完善，即理顺新城与其依托的大城市、新城内部的关系；通过新城与其依托的大城市之间多元协调，优化上下行政管理体系间的关系。活化新城与外部周边城镇的关系；通过新城与较大区域范围相关新城多元协调、互补合作，密切、活化各新城间关系。通过这两个层面关系的改善，达到新城管理机制和相关制度的优化，促进新城管理模式持续性优化，最终带动城市和区域经济的共生、互补发展。
4.1 理顺内部关系——强调社会公众参与，理顺新城与“母城”关系
这需要来自新城和所依托的大城市的共同协商，实现各自及整体功能的优化和相拥发展。一方面上层大城市政府主动担负大城市区域性的日常社会服务职能，如区域供水、供电、区域交通等基础设施的多元协调建设、环境保护、空间资源分配，城市区战略规划编制等等，同时主动协调优化新城与周边地区及相关城市的关系。如南京经济技术开发区1992年建立之初实行传统的管理模式，由管委会、管委会办公室、开发公司三套班子组成，成员大多来自市级机关各部门，运行一段时间发现领导班子缺乏合力，与拥有开发区土地所有权的栖霞区缺乏有效协调，导致征地开发工作举步维艰；到1995年3年开发期内，实际利用外资不到3000万元。1995年在南京市的直接干预下，市政府提出开发区与栖霞区联合发展的思路，开发区与栖霞区主要领导互相兼职，原三套班子合而为一，组成精干高效的管理层。此后，栖霞区在征地、拆迂、安置、补偿等问题上与开发区进行了有效的协调，开发区在劳动力安置、资源共享等方面给予栖霞区大力帮助，实现了双边共谋、联动、双赢的良好局面，推动了区域经济的共同发展。从1996年以来，开发区（新城区）土地开发面积、基础设施建设投入和项目引进平均是1995年前的13倍（新华日报，2002.9.18,c4，薛正明等）。
另一方面处于下层的新城政府提倡区内或区外企业、社区、个人等社会力量的参与、协调，提倡政府部门之间，组织之间，市民团体之间的协调、谈判，共同建设和管理新城。如新城的教育、卫生，城建等日常社会服务职能可以通过多元化的投资、经营渠道协调实现。新城政府强化社区服务，培育非政府组织，提升居民参与意识与参与能力，逐渐在社会层次上营造一个公正、公开的公共领域或公民社会，逐渐增强独立性。协同大城市与周边地区合作，谋求利益的“双赢”，空间资源的优化配置。这样新城政府在较少地改变中国现有的行政体系的同时与大城市政府分工权限逐渐清晰，独立性逐渐增强，各自在平等的环境中谋求各层次的协调合作，达到协同发展，摆脱了原来新老城之间的不平等关系。
4.2 活化外部关系——强调新城与周边城镇间的协调、共生
全球一体化的时代背景下，新城的建设发展要越来越多的与外界交流合作，较大地域内的新城之间为了各自的发展将围绕外部的各种资源（资金、技术、信息、人力等）展开激烈的争夺，这就有必要加强这种横向层面上的协调与合作，改善、活化城市外部关系。因此区域内各个相近类型的新城需要形成相互沟通、谈判的渠道和平台；联合组建各种“新城协调组织”是不错的选择；目前，这种跨区域的协调、联合有兴起的趋势。据《商报》(2002-08-15)报道长江三角洲区域间政府对长江三角洲的发展前景达成共识，建立了沪、苏、浙经济合作与发展座谈会工作机制；长江三角洲15个城市市长联席会议已初步形成，为该地区城镇间的相互协调和共生提供了条件和可能。这些组织最重要的职能是协调各个新城的社会空间关系，通过合作、谈判使得资源配置空间最优化。如各高新技术开发区通过这一组织的协调，相互合作，在地域乃至全国范围内合理利用资金、技术等生产要素。又如各大学城通过这一组织相互协作，优化自身的知识结构，形成知识、技术、信息集聚体，强化本身的社会作用。为了保证这些组织协调作用的正常发挥，有必要建立明确的组织形式，并赋予相关的调控职能。如可由各新城政府代表、企业精英、权威人士、专家、普通市民等其他社会力量按比例组成（为增加可操作性，可由现有当地政府的各级人大代表直接组成）发展协调委员会，讨论和决策新城发展中的重大问题，赋予它“新城联合发展审批权、监督权、倡议权”等来协调和约束新城。国家可在宏观层面上调控区域间、区域内各新城的相互合作，如利用投资资金的空间引导性配置来强调区域间城市的协作。
（本文的写作得到导师张京祥的悉心指导，特此致谢！）