海上执法机构与中日东海安全稳定
——第四届“中日东海安全对话”第二轮会议综述
顾 全
[内容提要 ]出席南京大学中国南海研究协同创新中心与日本笹川和平财团共同主办的第四届“中日东海安全对话”第二轮会议的专家，围绕“海上执法机构的定位及执法活动”、“执法机构与军队的关系”、“日本西南方向防卫力量强化”和“充实海空联络机制的思路”等主题进行了坦诚对话。与会专家认为，虽然两国短期内仍有难以克服的分歧与矛盾，但在维护海上安全与构建和平、稳定、繁荣的地区秩序方面仍拥有广泛的共同利益与合作空间，而今后也应持续开展此类国际法领域的中日交流，以增进理解、保持沟通，拓展共识，并研划更多可供两国政府参考的合作建议。
[关 键 词 ]中日东海安全对话 海上执法机构 东海安全稳定 国际法
为促进中日两国在海上安全问题上的交流与讨论，2018年11月15日，由南京大学中国南海研究协同创新中心与日本笹川和平财团共同主办的第四届“中日东海安全对话”第二轮会议在北京举行。来自南京大学、中国国际战略学会、国家海洋局、海军学术研究所、上海社会科学院、中国人民大学、国防大学和日本大阪大学、庆应义塾大学、樱美林大学、静冈县立大学、海上保安协会等中日两国高校、研究机构的20余位专家学者出席了对话会。
本轮会议由中共中央外办前副主任陈小工和日本自卫队前统合幕僚长斋藤隆主持并致开幕词。与会专家围绕会议议题畅所欲言，并就一些具体问题开展了深入讨论。以下对与会专家学者的主要观点做分类归纳和概括。
一、海上执法机构的定位及执法活动
在第一个议题，双方主要围绕对方国家海上执法部门的历史沿革、组织架构、职能权限、执法手续等内容进行互动交流，以求深化理解、澄清事实、避免误判。
首先，日方专家指出，日本海上执法任务的行动主体包括海上保安厅和自卫队两个部分。从历史起源看，海上保安厅成立于1948年，是日本运输省的一个外局。而海上自卫队的前身是1952年4月26日作为海上保安厅的外局设置的“海上警备队”。1952年7月31日《保安厅法》公布后，日本首相的总理府正式设立名为“保安厅”的外局，并开始为创设自卫队做准备。其中，“保安厅”继承了原“海上警备队”的海上警察职责。1954年6月至7月，日本颁布《防卫厅设置法》和《自卫队法》，防卫厅代替了保安厅，同时自卫队成立。其中，海上自卫队承袭了“保安厅”时代的海上执法权力。
从现有的角色划分看，日本“平时”的海上“警察权”的行使主要由国土交通省直属的外局，即“海上保安厅”负责，国土大臣直接指挥海上保安厅的行动。而海上保安厅之所以被设为“外局”，是因为国土交通省主要负责交通基础设施建设，但海上保安厅的海上执法使命与该省主要业务不同，故单设“外局”。而海上保安厅长官在本部门的人事、预算等事项上享有较大自主权。但另一方面，具有军队职能的“海上自卫队”也有一定海上执法权，而这在《自卫队法》中有相应规定。但海上自卫队行使海上“警察权”属于“特殊”情况，且需满足一定条件。具体说，当出现仅凭海上保安厅的力量无法应对的情况时(比如因航速不足无法追赶对象船舶或者因设备性能限制无法追踪水下目标)，首相会基于内阁决议，向自卫队下达“海上警备行动”的指令。防卫大臣得令后方可启动“海上警备行动”，并向一线自卫队指挥官传达具体安排。据此，海上自卫队才能增援海上保安厅，并行使与海上保安厅几乎同样的海上“警察权”。日方专家尤其强调，海上自卫队的“海上警备行动”并非军事行动，且必须和海上保安厅一样遵守日本国内警察制度中的武器使用原则。所以，不论是海上保安厅还是海上自卫队，在从事海上执法活动时，都会受到许多对武器使用和强制措施的限制，并且除正当防卫等例外情况，禁止对他人构成伤害。在指挥权问题上，如果开展海上执法的是海上保安厅，那么指挥行动的就是海上保安厅长官或国土交通大臣；如果是海上自卫队，那么指挥权就属于防卫大臣、统合幕僚长以及首相本人。简言之，海上保安厅和海上自卫队即便合作开展行动，也分别属于两条独立的指挥链。
中方专家在听取了日方上述意见后表示，当中日两国未能就钓鱼岛问题达成共识的情形下，双方执法机构之间——主要是中国海警局和日本海上保安厅之间的沟通和协调就显得十分重要。尤其在日本出台“强化海上保安体制方针”(2016年12月21日，包括强化管理、增加设备和人员、财政保证等)的情况下，其强力维权呈现的事故必然增加。但同时，日本海上维权执法的模式，也可为中国海警局今后完善和发展提供借鉴。2018年中国相关机构改革后，中国国家海洋局的原有大部分职责被分划至自然资源部和生态环境部，并把国家海洋局包括中国海警局领导管理的海警队伍及相关职能全部划归到武警部队。其中，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2018年6月22日通过的《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》，规定了中国海警局维权执法的范围和任务，以及在执行任务时与其他有关行政机关之间的关系。但中国海警局与其他行政机关(比如自然资源部、生态环境部、农业农村部、海关总署等)的执法协作机制，需要在今后的法律规章中予以规范，包括修改现有涉及海洋领域的法律规章，以适应国家机构革新发展的需要。更重要的是，为行使中国海警局在海洋维权执法中的职权，中国也应尽快修改相关法规。比如，中国的《刑事诉讼法》(2018年10月26日修改施行)第308条规定，中国海警局履行海上维权执法职责；中国海警局办理刑事案件，适用本法的有关规定。这对于明晰中国海警局在刑事案件中的职权有一定帮助，但具体的职权仍有待细化和完善。所以，制定诸如《中国海警法》之类的独立法律，以进一步明确其职权和任务就特别关键。
随后，中方专家也向日方介绍了中国海上执法力量的架构和变革。中国海上执法管理体制脱胎于1998年的中国政府机构改革，并处于多单位并存的分散状态。2013年以前，中国海上执法力量主要由中国海监、中国渔政、中国海事、公安边防海警部队、海关总署下属的缉私队伍组成。其执法范围可覆盖中国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架等全部海域。五家单位的执法对象及执法内容相异，所依据的法律法规也不尽相同，职责分工各有侧重，但实际上也存在着一定程度的区域和职责上的重叠。2013年3月14日第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，将上述五家单位的队伍和职责整合，组建了由国土资源部管理的国家海洋局。其职责是拟定海洋发展规划、实施海上维权执法、监督管理海域使用、海洋环境保护等。同时，国家海洋局以“中国海警局”名义开展海上维权执法，并接受公安部业务指导。2018年6月22日，按照党中央批准的《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》决策部署，中国海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，仍称“中国海警局”。目前，中国海上维权执法职责由此轮机构调整后新设立的“中国海警局”统一负责。
另外，依据《自卫队法》第80条，日本首相在向自卫队发出“防卫出动”或“治安出动”的命令时，如认为有必要，可将海上保安厅的全部或部分力量划归防卫大臣“统制”之下。但日方也强调，依据《自卫队法施行令》第103条，防卫大臣对海上保安厅全部或部分力量的指挥，必须通过海上保安厅长官来执行。易言之，防卫大臣即便“统制”海上保安厅，也无权直接指挥海上保安厅的各级船只和单位。同时，即便置于“统制”之下，海上保安厅也被严禁执行“军事”行动，因为在《海上保安厅法》第25条规定，“本法律的任何规定均不应被解释为允许对海上保安厅或其工作人员作为军队而进行培训，或将他们组织成军队，或让他们履行军队职能”。
中方专家强调，虽然海警队伍已“整体划归”武警部队，调整了领导指挥体制，但没有改变海警基本任务性质，也没有改变中方在相关涉海问题上的原则立场。同时，执法时的武器使用批准权限由公安部转移到了武警部队。总之，中国海警现在依然是一支海上“执法”队伍，其基本职能应该是行政管理范畴下的行政执法业务。而中国人民解放军主要承担的是国防任务。因此，中国海警和解放军在职能和任务上有很大区别，中国海警并未承担国防任务。对中方专家的上述解释，日方专家大体表示理解和认同，并基本打消了对中国海警“军事化”和两国海上对峙态势升级的忧虑。
二、执法机构与军队的关系
第二议题是“执法机构与军队的关系”。与会专家着重从国际法角度对这两个机构的定义进行明确梳理和澄清，以便于双方可以从同一个层面进行对话。
最后，就东海安全稳定和危机管控等问题，中方专家强调，虽然中日已签署的“海空联络机制谅解备忘录”(2018年6月8日生效)和“海上搜寻救助合作协定”，对稳定东海海空安全有一定正面作用，但因为只是原则性、框架性文件，故而对于实质性改善钓鱼岛周边海空安全态势助益有限。所以，钓鱼岛问题的实质性对话和谈判，仍应是今后两国政府努力的聚集之处。
于是，在和平时期，执法机构无论是军队还是警察都没有问题。易言之，即使对方国家投入军队进行执法，此事本身在国际法上也是成立的。比如，英国海军在平时也会执法。所以，虽然有人提出文职执法机构开展活动时突然遇到另一国军队会出现紧张气氛，但其实只是心理或政治问题。单从国际法看，军舰查处渔船本身没有任何不当，所以任何一方都不该过度反应，且都需冷静对待。
但即便如此，总体上看，国际法对“军队”的定义依然不够清晰，更多仅停留于就“武装机构”进行界定。另一方面，从国内法角度看，很多国家却专门规定，执法任务只能由警察履行，或者军队只在特殊情况下才可执法。这会带来很多现实的法律问题。比如，以日本为例，海上自卫队若要执法，必须获得政府发布的“海上警备行动”命令。但国际法却并未对军队执法预设特殊条件。易言之，若海上自卫队在未获“海上警备行动”命令的情况下开展了海上执法活动，虽必定违反了日本国内法，但从国际法角度看却无任何不妥。另一方面，与国际法不同，国内法一般也会对“军队”和“非军队武装集团”(比如日本海上保安厅、中国海警等)作出区分。于是，如果一支武装力量被国内法界定为“非军队”，这意味着从国际武装冲突的角度否定了其“军队”属性，而国际上也会将这支力量视作“非军队”，后者在发生国际武装冲突时应受一定行为限制。但日本的情形又会产生一个问题：日本宪法规定自卫队不是军队，但在国际法层面上，它又被视作军队。
他表示无法理解。她轻轻微笑，说，你因此可知，这一生不必去学习中文是件幸运的事情。相比起现在的中文，我更喜欢古代中文。那是即使对中国人来说也更为优美而艰涩的文字。时间淘汰一切被现在的人认为不需要也不重要的事物。很多事物的价值最后被低估或者高估，并不客观。我们不知道真正重要的东西是什么，也经常缺乏耐心。
上述国际法和国内法间的模糊和矛盾性在平时或许不明显，但到真正爆发战争或国际武装冲突时，就会造成困惑、引发误解。这集中体现在《1977年日内瓦公约第一附加议定书》第43条的“并入军队”问题。比如，按《自卫队法》，海上保安厅可以在特殊时期纳入防卫大臣指挥，那么海上保安厅是否就成了军队？第43条第三款的规定是“无论何时，冲突一方如果将准军事机构或武装执法机关并入其本国军队内，应通知冲突其他各方”。但问题是如果“不通告”——日本的实践就是如此——所产生的后果。日本国内法的解释是，虽然防卫大臣指挥海上保安厅，但后者不会作为“军队”采取行动。易言之，海上保安厅依然扮演的是“警察”。可国际法能否接受如此做法却依然悬而未决，故需进一步加以细致的法律研究。
在生命观念建构的基础上，教师需要引导学生揭示隐含于生命观念中的原理与规律，使学生能有效地进行生命观念的迁移，解决生物学具体问题，发展学生的科学思维。
到目前为止，日本政府发布“海上警备行动”命令的情形只有三次：第一次是1999年3月24日的能登半岛沿海可疑船只事件，第二次是2004年11月10日中国核潜艇进入日本领海事件，第三次是2009年3月13日至7月24日的索马里海盗应对事态。在第三次行动初期，因为“海上警备行动”依据的日本法律仅面向保卫国内安全秩序，故海上自卫队只能为日本船只提供护航。但当日本2009年通过了《应对海盗法》后，海上自卫队终于获得了可为所有船舶提供保护的授权。
总之，军队和非军事性机构在“平时”的区分不会成为太大问题，但在发生国际武装冲突时，国际法并未明确禁止非军事性的文职机构船只或商业船只直接参加敌对行动，但后者却可能构成“背信”行为(和同样未被禁止但会受到惩罚的间谍行为同理)。海战法规只明确许可“军舰”(包括海牙第七公约《关于商船改装为军舰公约》中的由军舰改装的商船)参加敌对行动和海上追捕行动，而军舰以外的辅助舰船参加类似活动虽不会得到国际法积极地许可，但却会成为敌方攻击的目标。另外，爆发国际武装冲突时，非军事性的文职机构或民间船只的法律地位要依据以下要素决定：第一，该组织或船只根据国内法或内部规则是否构成国家、交战团体或行使自决权团体的军队，或处于其指挥、支配之下？第二，若非上述情况，而作为执法机关的一部分时，其在发生武装冲突时是否并入了军队？第三，若非上述任一情况，是否作为军队辅助舰被利用？第四，若非上述任一情况，在海战法规上，将被视作商船或其他船艇。如果是渔船，将受到海牙第十一公约(关于海战中限制行使捕获权公约)的保护。
在会议最后环节，两国专家还就双方共同关心的其他问题交换了意见，其中主要涉及“日本在西南方向增强防御力量”和“充实海空联络机制的路径”两个方面。
此外，依据《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》(2018年1月1日起施行)，武装警察部队由党中央、中央军委集中统一领导，实行中央军委—武警部队—部队领导体制。所以，隶属武装警察部队的中国海警局在未能履行或不能完成其海上维权职责时，将由体制内的中央军委统一领导和部署行动。但在何种情况下、在何种程度上，适用何种程序、启动何种程度的应对措施等内容，需要在今后的相关法规中予以确定。另一方面，虽然在国际法上海军执法较为普遍——比如美国海军就曾在加勒比海打击毒品贩运，但从实践上看，中国人民解放军海军到目前为止——特别是在东海、南海这两片非常敏感的海域——尚无执法经历。易言之，在中国的案例中，海军不是一线执法部门。解放军和武警部队虽然统归中央军委指挥，但两者是平行、合作的关系。解放军平时不能去指挥海警。当然，在出现严重危害中国国家安全的情况时，中国必然也会在应急处置机制下采取一些特殊安排，而这和日本在特殊情况下派遣海上自卫队出动处置某些事件的性质一致。所以，日方不必担心中国海警归属武警部队后，会对日本海上执法活动或敏感海域稳定造成威胁。而且，在现有海警体制下，渔政、缉私、海监依然各司其职，只不过总的指挥体制属于武警部队。为让日方更易理解，中方部分专家套用日本的体制来描述中国的武装力量架构，即可把中央军委看作日本首相，而中国人民解放军对应的是防卫省，武警部队对应的是海上保安厅。由此观之，中国海警体制调整后在实质上与日本体制的差别不大。而当出现中国海警局自身无法应对某些海上事件之时，中国可能执行的会是一种兼具“垂直管理”(解放军和武警部队同样接受中央军委领导)、“平行管理”(解放军和武警部队是互补关系，互不隶属)和“合作管理”(共同致力于海疆安全稳定和执法任务)的混合模式。而且，即便出现事态升级，中国武警下属的中国海警的职权任务及其性质也并不会改变。
消费异化与生态危机——论威廉·莱斯资本主义批判的路径与方法…………………………………………潘玉龙，陶 陶（43）
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日方专家指出，一国一般至少设有军队和警察两个暴力机构。历史上，国际法专业中对军队的定义曾有所涉及，但却只是从与“非正规战斗人员资格”之间的关系上展开讨论。由于国家正规军成员无疑属于“战斗人员”，所以国际上就军队概念的理解有较大共识，故很少就此展开积极讨论。国际法以“公约”的形式第一次实质性对“军队”加以定义，是在1977年《日内瓦第一附加议定书》中。至于“执法机构”的定义，普遍的看法是：国际法没有必要积极对其予以定义，因为在平时，无论是军队还是执法机构都可以进行执法。目前来看，“执法机构”的国际法定义主要应从“消极”意义上理解，即“不具备军队属性的武装组织的全部或一部(如果存在既非军队也非执法机构的武装集团的情况)”。
三、双方关心的其他问题
1）土料：场地清表后，选用就地挖取的纯净黄土，其有机质含量不得超过5%，不得含有其它杂质，含水量应符合规定。土料在回填前应过筛，土块的粒径不宜大于20 mm。
(一)日本在西南方向增强防御力量
中方专家首先表达了对日本近年不断强化西南诸岛军事部署和设施建设的担忧，并认为此举可能引发地区军事竞争、增大军事冲突概率、破坏现有军事平衡。而这既有悖于两国首脑关于将东海建成和平、合作、友好之海的共识以及安倍首相提出的日中互为伙伴、互不构成威胁的原则，而且也不利于两国海空联络机制的后续建设。而且，鉴于两国海上争端依然存在，并且无论是东海还是南海，双方对法律条文的应用和解释都存有分歧，所以军事对峙或者执法部门间的对峙短期内还难以根本化解。其次，虽然两国关系现在趋向好转，交往气氛逐渐缓和，但实际上互信度依然很低，而这与日美政治精英层稳固的共识基础形成鲜明对比。再次，两国危机管控机制建设严重滞后。最后，两国就地区安全机制建设的认知不同。具体而言，日方一贯以日美同盟作为基础，而中国则更为提倡区域多边安全合作机制。在此背景下，日本如何处理日美同盟和中日和平友好关系发展将是重大考验。
但同时，中方专家也强调了中日拥有的共同利益，比如实现朝鲜半岛无核化，反对单边主义、霸权主义、贸易保护主义，维护海上航道安全等。而基于上述共同关切以及共同维护地区和平稳定的需要，两国可以在处理东海海上安全和两国安全关系大局时从以下方面进行努力：第一，增强战略互信，向对方就己方政策(包括军事部署举措)进行充分说明和解释，并尽量获得对方理解；第二，推动机制建设，特别是危机管控机制，并在海空联络机制初步运行后尽早思考下一步工作计划；第三，增强防务部门人员交流，特别是外语好、专业技术精湛的青年军官间的互访；第四，优化中日战备规则；第五，减少敏感区域军事活动。
日方专家对中方上述关切和提议表示理解和感谢，并强调本次会议的主旨就是要在民间二轨渠道上寻求构筑预防两国安全不测事态的机制，并向两国政府提出可行政策建议。但就西南诸岛防御问题，日方专家依然坚持认为本国举措的“合理性”。日方认为，日本海岸线漫长，过去的防御重点一直是北方，而西南区域防御从历史上来看则一直是“空白”，所以日本现在提升西南方向防御力量极有必要。另外，维持军事平衡和军备控制应是双向互惠的，而不是单方面的妥协和裁减，并需要双方富有耐心，积极展开建设性对话和探讨。日方最后建议把会议讨论重点转向“如何充实海空联络机制”的具体思路和措施。
(二)关于如何充实海空联络机制
双方专家在进一步充实海空联络机制的“必要性”上具有高度共识，并对两国2018年在该领域取得的进展表示欣喜。但中方部分专家也提醒与会者，中日海空联络机制建设虽然在安全迫切性上更强，但依然落后于中美在类似领域的合作进程与成果。并且，中方专家也担心该机制的前途会受制于两国未来政治和外交关系的起伏。但另一方面，双方专家一致认为，该联络机制的充实可以广泛借鉴诸如美苏《防止海上事故协定》、中美《海空相遇安全行为准则》、西太平洋海军论坛上达成的《海上意外相遇规则》等文件的思路和经验。双方专家也认为，要从中国与东盟诸国间正在谈判的“南海行为准则”(COC)以及中美之间的“重大军事行动相互通报机制”汲取灵感。最后，双方也提出充实海空联络机制的优先措施：一要促进该机制在双方相关单位和部门的各层级得到落实——特别是一线指挥单位和高层防务部门之间的联络热线；二要利用好该机制下的年度磋商和评估审查会议，既要充分发掘先前未予重视的潜在合作领域，也要及时弥补现实运行中出现的漏洞和不足；三要明确机制的适用范围；四要注意对各自国内媒体偏激报道的疏导与管理。
课堂上如果教师总是以主观意识一直不断去讲，没有了教师与学生、学生与学生之间的交流沟通，这样不仅降低了学生学习的兴趣，还限制了学生的创造力。受应试教育体制的影响，教学多数只看重结果——考试结果，似乎是分数判定了一切。结果倒推，教师就会以高分的结果反推教学方式，为了高分便开始让学生死记知识、多练题。诗词必背多少首成为了硬邦邦的规定，语文老师会向学生提出要求，但是却忘了提及诗词背后的情感。
研究和改革无机化学课程教学不但可以从源头提高化学教师的素养，而且为解决新课程实施中的问题提供根本保障．“实践+反思=教师成长”已经成为共识．一些发达国家纷纷建立实习实训基地，目的是让学生在实地观察、体验教学及与指导教师的交流中获得实践性知识，在不断实践反思的过程中形成技能．这为无机化学课程改革提供理论支持和可操作的教学策略．
另外，双方也讨论了两国海上执法部门是否可以适用“海上意外相遇规则”的问题。中方认为，促进两国执法机构间的联络沟通已被囊括在2015年12月中日第四轮海洋事务高级别磋商的共识里，目前主要问题是如何推动。但也有部分日方专家对将“海上意外相遇规则”适用于海上执法部门持有异议，因为海上执法部门不像军事力量那样拥有“歼灭”对手的能力和意图，而且前者必须按照相关基本原则与规定，最小限度地行使权力。所以，在执法现场，双方单位和人员以武器相向威胁的情况是不存在的，因此并无适用“海上意外相遇规则”的必要。另外，中日均参加的“北太平洋地区海岸警备执法机构论坛”(简称“六国论坛”)，已确定了海上执法机构相互沟通和信息分享的方式与手段。
会议总结阶段，双方专家承认短期内在某些原则和理念问题上中日仍有难以克服的分歧与矛盾，但经过一天讨论可以发现，两国在海上安全与构建和平、稳定、繁荣的地区秩序方面实际上存在广泛的共同利益和很大的合作空间。同时，与会者也认识到，两国各自在认知和理解对方历史文化、国家意图、行为措施上也有较多不足和失当之处，需要双方进行深刻反思，重新审视某些问题的根源和主要矛盾。最后，与会者普遍相信，为了防止局部矛盾干扰两国互利共赢的合作进程，为了不让误解乃至误判破坏地区发展进步的良好局面，中日双方今后应持续推动类似对话来保持沟通协调、增进相互了解、巩固和拓展共识，研讨和谋划更多富有创造性、启发性、建设性的合作建议与前进蓝图。
[作者简介 ]顾全，南京大学中国南海研究协同创新中心助理研究员(南京 邮编：210093)
[中图分类号 ]D815.4
[文献标识码] A
[文章编号 ]2096-0484(2019)01-0105-8
[责任编辑：王婷婷]
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