乡镇实行党代会常任制的应然性与目标取向，本文主要内容关键词为：党代会论文,取向论文,乡镇论文,目标论文,应然性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1007－5194（2010）05－0032－05
目前，党代会常任制集中在乡镇、县（市）两级扩大试行，试行的效果也各不相同。本文认为，乡镇和县（市）一级都属于基层，在目前都应该扩大试行党代会常任制，这对地方政治建设有很大好处。但是县乡之间各自具有不同的特点，应根据实际情况有所区别、有所侧重地试行。本文着重论述乡镇一级实行党代会常任制的应然性与目标取向。
一、乡镇一级实行党代会常任制的应然性
乡镇一级党代会常任制有无实行的必要是个见仁见智的问题。中央党校王贵秀教授认为，不宜在基层实行党代会常任制。其理由主要是基层可以直接进行民主选举，不需要由代表代行党员职权。他指出：“各级党的代表大会作为同级党组织的最高权力机关，是由不同层次和不同范围的党员或‘选举人’选举产生的党内代议制机关，因此，它们实行的是间接民主制，或者说，党的代表大会是属于间接民主制的范畴。这就决定了代表大会制度有特定的适用范围。具体来说，代表大会制度一般只适用于党的中央组织和地方组织，而不大适用于党的基层组织。”党的基层组织有三种不同的形式，一是党的基层委员会，二是党的总支部委员会，三是支部委员会。“很显然，总支部委员会和支部委员会就根本不宜实行代表大会制度，更谈不上什么代表大会常设委员会，只适宜于实行党员大会制度，即实行直接民主制。”[1]笔者同意上述观点，但就目前来说，在党内基层实行直接民主制还只是理论上的一个应然问题，或者说是努力接近的政治目标，要在近一阶段内实行直接民主的可能性并不大。因此，本文认为，目前，乡镇一级还应该实行党代会常任制。其理由有以下几个方面：
（一）逐步调整权力结构
无论是发达地区还是欠发达地区，全国乡镇一级的领导体制都基本相似，即以乡镇党委为核心的领导体制。作为执政党基层组织来说，这样的领导体制具有正当性，按照党章和《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，乡镇党委是领导核心，领导乡镇政权机关和群众组织，支持和保证这些机关和组织依照国家法律法规及各自的章程充分行使职权。
无论是何种情况赢得政权，执政都需要获得公共权力来保障。然而，权力是需要通过制定一系列的制度和安排一定的人来运行的，权力结构就成为一个重要的问题了。如果权力结构能体现“人民主权”的原则，能够体现不滥用公共资源、不损害公共利益，能够为大多数人增福祉，那么，其权力结构才是合理和正当的，执政的基础才能扩大和巩固。我们必须承认，由于执政党是依靠武装夺取政权的，再加上我国的民主传统和基础又极其薄弱，且就现阶段来说，我国正处于经济发展的初级阶段，执政的权力制度安排主要是通过上级党的组织向下级授予，也就是说，基层领导人的权力是由组织性的自主强力进行自上而下的安排而非民主性的选举所赋予。这样做的理由是能推动经济发展，迅速提高人民群众的物质生活水平，提高国家的综合实力。在这样的政治态势下，权力结构就突出了集中性的特征。
乡镇的权力结构具有典型的集中性、梯次性、伸缩性特征。权力结构的安排呈渐次性排列，即乡镇党委、政府和人大。“党委最高”具体表现为以下几个方面：第一，权力的集中性。党委在乡镇一级的组织机构中处于最高地位。党委会是决策机构，乡镇的重大事项、重要人事变动和重要行动都是由党委会讨论决定的。
第二，权力的梯次性。党委书记是名副其实的“一把手”。在重大决策中，党委书记既是发动者，也是主要推动者，任何一项动决议没有党委书记的首肯恐怕都是难以付诸实现的。而镇长是有力的配合者。这样的权力结构就使乡镇党委书记和镇长与党委会的其他成员以及政府组成人员、人大主席、工青妇组织的负责人呈现泾渭分明的梯次性，党委书记、镇长居最高层，尤其是党委书记。由此可见，乡镇的权力结构是以人而不是以法律和制度安排为主导的。
第三，权力的伸缩性。一般来说，组织之间的制约性、组织内部权力的规范性都使权力结构一旦形成表现出一定的稳定性和规范性。但是，上述提到乡镇的权力结构是以人而不是以法律和制度安排为主导的，乡镇的权力主要是由上级授予的，权力结构内在变量通常匹敌不过外部压力要素，权力的伸缩性就自然生成了。权力的伸缩性模糊了权力的边界。按照《宪法》和《地方组织法》的规定，乡镇政府是最基层的国家行政机关，管理本行政区域内的行政工作。党委权力的延伸不仅使党委权力扩大，也使政府的职能不能明确界定，党委和政府的工作重点有可能变成地方经济发展的操盘手。
乡镇党委权力的延伸与上级的要求和压力是分不开的，比如，目前地方一级都存在“压力型体制”，或者说是GDP的考绩指标。考绩指标涵盖了从工业总产值、税收、农业产量到基础设施投资、人口增长率、九年义务教育的完成率。这种考核制度是有积极意义的，尤其是在推行的初期，“强化了由财政体制带来的旨在促进乡村工业发展以获得收入的激励。与此同时，干部考核制度也约束着乡镇领导，至少他们要将一些资源用于公共物品的供给。”但是，最核心的是工业总产值，“在考核绩效时，（县）强调经济目标，因此，书记当然要干预经济”。不仅如此，“他们竞相超越目标和完成计划，这能使他们在地方干部中脱颖而出，并增加升迁机会[2]。
由于权力具有集中性、梯次性和伸缩性三方面的特征，使乡镇权力结构既不合理也不规范，它只是与现行快速经济发展相适应。党委书记个人的能力再杰出，不能也不会具有制度所具有的优势，党委会也只是少数党内精英组成的组织机构，它只是一个执行性的日常机构，基层党内最高的权力机关和决策机构应该是党员大会或者党的代表大会。在过去，阶层数量少，利益分化不明显，因此党员大会既能体现民主也是可行的。在当前，阶层数量变得不断扩大，利益分化明显，且考虑到与现行的体制改进相衔接，乡镇一级实行党代会常任制应该更有利于调整权力结构。
（二）弥补乡镇一级人民代表大会权力短缺的不足
在乡镇一级，党代会常任制与人民代表大会之间的关系是近年来一直困扰学者和具体实践工作者的一个重要问题。在浙江存在两个民主典型：一个是温岭的人民民主典型，即利用乡镇人民代表大会的制度平台进行重大决策的民主恳谈，并不断探索和实践对公共财政预算进行制度约束。另一个则是台州的党内民主典型，通过党代会常任制的制度平台，党内重大决策的权力由党委会向党代会转移。对乡镇一级要不要在人代会外再建立一个党代会常任制，有不同的意见，因为，在这两个会之间的确也存在代表的重叠性过高、提案的重复性明显等问题。
问题的另一面是，乡镇人民代表大会的地位和作用又存在很多问题，有学者指出：“乡镇人民代表大会目前在乡镇的政治生活中不起作用，或者所起作用甚小，是一个非常普遍的现象”[3]。正如乡镇党委领导地位从党委书记地位就能够看出一样，乡镇人大的地位也能从乡镇人大主席团主席的地位窥见一斑。乡镇人大主席基本上是被排除在决策圈内的。一般来说，乡镇人大主席的任职模式基本上是从原党委副书记或副镇长转任来的，主要是因为年龄到线，解决职级问题。因此，其“先赋角色”的地位身份和年龄限制都使得人大主席处于明显的弱势地位。
还有，乡镇人大代表候选人的产生基本上是由乡镇党委和政府提名，乡镇人大主席团虽然也参与名单的酝酿，但乡镇人大主席团主要的任务是负责将党委酝酿的名单交到各选区让选民进行投票。乡镇人大开展人大代表的视察工作，对政府进行监督和参政议政活动都离不开党委书记的支持。从某种意义上说，乡镇人大工作开展得如何与党委书记的态度如何有密切关系。乡镇人大主席的工作要取得党委的支持，明确地被称为向党委“请示工作”。而乡镇党委集中了政府的各种主要权力，在这样的情况下，人大代表要对政府工作进行监督其难度是超乎想象的。
乡镇人大的弱势地位不利于扩大基层民主，构不成对公共权力进行有效的监督。乡镇党委权力的高度集中性，党委书记的强势地位都不利于实行党内民主。从党内民主带动人民民主的角度出发，在乡镇一级实行党代会常任制可以弥补乡镇人大权力短缺的不足。
（三）可以规范乡镇和村级政治关系
我国现行宪法规定村级作为自治的单位，乡镇与村委会之间是指导和引导的关系。1987年我国村级开始试行村民自治，1998年《村委会组织法》在全国正式实施。应该看到，经过20多年的实践探索，我国农村在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督方面积累了不少经验，取得了不小成就。但是，还应该看到，这只是初步的，在四个民主中有的方面做得比较好，有的方面尚未取得实质性的进展。乡镇一级对于村级远非是指导和引导的关系，而是一种直接领导关系，这绝非个别现象。我国的村民自治有一个基本的前提就是党的领导，现行的《村委会组织法》作了明确规定。法律确认党在村民自治中的领导地位，也就意味着村级党支部负责人由上级任免的正当性和合法性。这同时也给乡镇一级过度、深度干预村级各种事务，村级党支部向上级负责而不主要向村民负责提供了可能，“现在，对于村一级组织，乡镇党政显性的权力体现在乡镇党委对村党支部的领导上，隐形权力则是利用旧的动员体制来影响村委会领导人的行动。”[4]
在乡镇一级实行党代会常任制也就意味着将村级党支部纳入了可以在党内反映诉求的制度载体中。不实行党代会常任制，乡镇党委对村级党支部的领导表现为单向性、主导性和随意性，不少乡镇一级正是通过党支部这一法律上和政治上都可以进行合法干预的“视窗”，将自己的主观意志强加于村级之上，这样既在名义上没有干预村民自治，又在实际上达到了目的，这种现象的背后是疏于改变传统的领导方式和政治方式，仍旧类似于费孝通先生所指出的“自上而下的政治管制却没有自下而上的利益传输渠道”的“单轨政治”[5]。
如果实行了乡镇党代会常任制，将改变村级党支部被动接受来自上级单方面的指令，最起码存在一个互动的机制，最大程度地除去指令中不合理的成分。在党代会上，村级党员代表可以发挥党代会的会议和组织两方面的力量，就相关问题提出自己的政治诉求，这要比一般的反映渠道有效得多。按照会议相关制度，假如符合法定要求，党代会还可能形成乡镇党委不能随意干预村级党支部的约束性文件，规范乡镇党委以及领导人的政治行为。长远来看，不仅有利于形成乡镇和村级之间党内民主的良好氛围，而且对村民自治也大有裨益。
二、乡镇党代会常任制的目标取向
近年来，在乡镇试行党代会常任制的过程中积累一些宝贵经验，其中比较突出的是：第一，坚持党代会常任制年会制，每年举行党代会，讨论地方重大事项，乡镇党委、纪委作报告，代表进行审议，并作出相关的决议和决定。第二，开辟相关渠道，发挥代表任期作用，切实听取和解决党员和群众关心的各种问题。第三，加强对乡镇党委、政府等领导干部的监督。我们也注意到，现行乡镇党代会常任制的试行实际上是在不触及权力格局的情况下由党委增强主动性、党代表提高自觉性、党代会启动程序性三方面的结果，有一定的政治成果，但缺少持续性，缺少有效制度的支撑。不断深化试行的成果，必须在权力结构以及制度功能上取得突破性进展，这应该成为下一阶段试行乡镇党代会常任制的共识和目标取向。
（一）直接选举产生乡镇党委书记
新世纪以来，在我国基层一些地方实行了“公推直选”乡镇党委书记的探索，比如2002年湖北杨集镇“两推一选”镇党委书记，2008年广西旧州镇镇党委书记的“公推直选”，都取得了成功，其都具有良好的社会反响和效果。随着十七大将基层群众自治制度列为我国基本政治制度之一，乡镇党委书记的直选在时间上也只是迟早的事。可以说，乡镇党委书记“公推直选”在理念上的障碍已经越来越小，关键是扎扎实实地推进和扩大。
如何进行乡镇党委书记的选举？笔者认为，利用好党代会常任制更为民主、更为合理、更有效率也更有制度支持的持久性的制度平台。首先，党代会是一级党的组织的最高权力机关，由党代会选举产生党的一级组织的领导人要比上级组织部门进行设计和操作更具法理性和正当性。湖北省杨集镇曾经进行过由组织部门主持的乡镇党委书记的“公推直选”，但是，从有关专家的研究分析来看，一方面处于探索阶段，一些规则的制定难免有不成熟的地方，甚至与“公推直选”的初衷不一致；另一方面，参与制定规则的人本身是选举候选人之一，这样规则本身就具有明显的目的性和指向性，明显有违公平公正的原则[6]。因此，舍弃现成的党代会制度而由组织部门主导难免有“组织意图”之嫌，与“公推直选”的初衷相背离。其次，党代会是由选举产生的具有较为广泛代表性的党代表组成，由他们选举产生的党委书记更能体现权力的授予过程，也可以使当选的党委书记真正向下负责。2008年广西旧州镇“公推直选”镇党委书记在程序上制定了10个环节，即，发布公告，个人报名，资格审查，面试，实地调研，召开推荐大会，组织考察，县常委会票决候选人预备人选，召开选举大会，选举结果报批等。选举大会只是10个环节中的一个部分，体现不出尊重党员的主体地位，反而处处显示出组织意图的重要性，还花费了不少的过程成本。要正确理解所谓的“组织意图”，“组织意图”不能成为少数人的领导意图，大多数党员、党代表拥护的干部才是最大的“组织意图”。最后，党代会选举产生的党委书记具有稳定性，对破除官本位，对建立干部的任期制和负责制起到很好的作用。近年来，不少地方出现一个普遍现象，即干部队伍任期内调动频繁，这样在客观上造成了一些干部不安心长期在一个地方工作，养成了一些干部浮躁和不负责任的心理。比如，为了让上级尽快看到自己的政绩，在决策上上“短平快”项目，注重短期效应，这往往会造成公共资源的极大浪费，甚至损害公共利益。实行党代会常任制可以从制度上克服过于频繁调动干部队伍的倾向，提高干部管理科学化水平。党代会常任制可以形成一种优势，即经过选举产生的党的一级组织机构天然地阻挡外来过度干预的力量，保持党内一级组织稳定运行的环境和政治生态。比如，每年召开一次会议，重大决策由党代会决定，党委会成为处理日常事务和执行党代会决定的机构，党委领导人的工作也趋于规范化。
由党代会直接选举党委书记还将有力地形成良好的党代表选举、履职的动力机制，进而推进党代会的制度效能。乡镇党委书记由党代会选举产生必将形成和推动竞争性选举，这种竞争性选举将从党代表的选举开始，改变目前当选党代表动力不足的问题。选举动力又会促进党代表任期内发挥作用，并提升党代会议事的水平。毫无疑问，党代会制度的效能必将有一个可观的推进和提高，党内民主带动人民民主的政治设想也将逐步付诸现实。
（二）形成常任制有效的制度功能
党代会常任制在基层试行取得了一定的成果，在全国产生了较好的政治影响。但是一项制度的有效性有一个内在的逻辑规律，也不能总是处于试行的状态，试行的本身代表制度的非正式性、不完全合理性和合法性，不容易形成有效的制度功能。所谓制度功能是指一项制度理应具有的作用和效益，会在制度运行过程中自然而然地产生与内在地发挥作用，并使人们产生信心。
根据制度的报酬递增机制原理，形成常任制有效的制度功能要解决两个方面的问题。第一，达到制度预期。制度之所以被人们所选择是因为制度有一个最大的优势，即，可预期。制度为各方提供稳定的预期，而相同的预期又增加各方对这个制度持续下去的信心，从而使这个制度能持续下去。如果制度总是不能达到预期，人们就会怀疑制度的有效性，怀疑制定制度主体的真实意图。达不到制度预期的原因非常复杂，有的是制度本身是否适用的问题，有的是制度预设中的问题，我们往往在制度设计时为了减少摩擦绕过一些关键性的制度要素。在乡镇一级党代会常任制试行过程中，制度设计的关键性环节有不少缺失，比如，党委书记在党代会常任制中的主导作用体现在召开年会前后领导小组对议程的控制等。达不到预期还可能是初始成本的投入不够。建立一个制度需要付出巨大的初始成本，而一旦建立，它的运行费用相对比较低，因此制度实施的单位成本也会很低，有效的制度功能就会显现。一些乡镇在党代会常任制试行的过程中取得了初步成效，需要上级党委予以褒奖和激励，及时总结经验不断深化。而在实践中较多的是浅尝辄止，潜在的制度功能尚未成长。达到制度预期的做法也就是要在发现制度适用性的基础上，坚持并完善制度，在实践中改进制度预设中本质性要素的缺失。党代会常任制是党内民主的根本性制度，以尊重党员主体地位、保障党员权利为宗旨，以制约党内权力为重要目标，以维护党的利益和公共利益为出发点，只有出于这样目的实行党代会常任制，才可以达成制度预期。
第二，形成制度的联系、价值整合和学习网络效应。制度的网络效应是指制度涉及的组织、成员、行为规则组成的制度有效性集合。党代会常任制制度不仅是指党的代表大会的制度本身，而且是指以代表大会为核心和主要内容的一整套组织形式和制度。其基本内容如下：一是党的代表大会常任制本身的产生、组织、职权及其运行程序等一系列的规定和制度。二是关于党的代表大会常任制与党员的关系，党的代表大会常任制与党代表的关系，党的代表大会常任制与党的委员会之间的关系等。制度对它涉及的所有组织和个人提供共同的行动规则，组织和个人对这些规则的遵守对各方面都有利，这样整体性的、正面的网络效应就产生和形成了。反之，党员、党的代表、党的委员会成员，只要其中的一部分人对这项制度进行损坏，比如党员对党代会常任制不热心，党代表对会议不主动参与，党委会成员违背制度的有关规定，制度的网络相关链接就会自动“断开”。目前乡镇一级党代会常任制应充分发挥党委会成员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的联系制度，形成联系网络效应。充分发挥乡镇相对城市容易整合的优势，换言之，乡镇在向城市化迈进的过程中尚未达到职业自由化、价值多元化、生活自主化状态，在维护公共利益基础上，形成巩固执政基础、扩大执政党影响力的价值整合网络效应。三是制度具有学习效应。一种制度一旦建立，组织和个人就会去适应它，通过学习增强自己对现存制度获益的能力，而这又反过来加强现存制度。尤其是乡镇一级党委成员要加强党代会常任制的制度学习能力，并带动党代表和党员学习，建设学习型党组织，形成学习网络效应。只有制度深入人心，人们对制度各项规定才能了然于心，党代会常任制的全面实施才有稳固的基础。
收稿日期：2010－07－09