中日民办高校发展的政府管理之比较研究，本文主要内容关键词为：中日论文,民办高校论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G648.7 文献标识码：A 文章编号：1007-6875(2009)05-0134-04
新中国成立以来，民办高等教育经历了调整、恢复、发展的不平凡历程。在经过了1978年-1992年的恢复阶段，1992年-1997年的迅速发展阶段，1997年以后的依法规范阶段，20世纪90年代后，中国民办高等教育取得了长足的发展。2002年我国颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称为《促进法》)成为民办高等教育发展史上的一个里程碑。然而，纵观我国民办高等教育的发展现状，不难发现政府管理职能问题正严重制约着我国民办高等教育的发展，甚至成为影响它发展的至关重要的因素。
日本属我国近邻，古代远远落后于我国，其文字也都是从汉字脱胎而成。但是，目前日本已经超越了我国，这与日本大力发展本国教育密不可分。就日本的社会发展历史来看，其民办高校的历史源远流长。明治维新使日本从封建社会走向了资本主义社会，民办高等教育就产生于这一时期。但是，日本民办高等教育真正发展是在第二次世界大战后。20世纪60—70年代，日本经济腾飞，成为世界第二经济强国，这与日本政府大力发展民办高等教育不无关系，因此，比较、借鉴日本发展民办高校的经验、措施，对我国政府发展、改革民办高校有较高参考价值。
一、政府对民办高等教育的定位
(一)日本政府对民办高等教育的定位
“法制性”是日本发展民办高等教育的基本特征之一。第二次世界大战后，日本政府于1947年颁布了《学校教育法》和《教育基本法》。之后又于1949年至1975年间分别颁布了《私立学校法》、《日本私学振兴法》、《日本私学振兴财团法》和《私立学校振兴援助法》等多部法律法规，从而构建了日本民办高校创立、发展的基本框架，确立了民办高校与公办高校在法律上的同等地位。在政府支持和鼓励下，日本最终形成了民办、公办高等教育各得其所的独特的高等教育格局。
(二)中国政府对民办高等教育的定位
我国原国家教委于1993年颁布了《民办高等学校设置暂行规定》，将民办高等教育定位为：“我国高等教育事业的组成部分”；在《促进法》中也有规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。但是，在认识与实践上并没有真正落实民办高校与公办高校同等的法律地位。这使得大众甚至是政府主管部门及其工作人员，对民办高等教育普遍存在认识不足，忽视、歧视甚至鄙视现象时有发生，这制约着民办高校的健康发展。
从我国的政策定位来看，民办高校的学历层次主要定位在高等教育的最低层次，被当成为公办高校的补充，实际上处于“拾遗补缺”的地位。这显然与我国高等教育大众化目标相违背，特别是在国际竞争日益依赖于高级专门人才的今天，对民办高校的定位应重新考虑。
二、关于民办高校的政府管理比较
(一)民办高等教育政策及法律制度
日本民办高等教育已经达到高度的法制化，其相关法律及法规的内容非常详细、完善，具有较强的可操作性。日本政府强调对民办高校的“法律行政”，依法管理的规范性强。其中《私立学校法》确定了民办高校的自主性、公益性，充分肯定其作用；《大学设置标准》为民办高校的发展提供了政策支持，创造了机遇；几项民办高校振兴法则以立法的形式确立了民办高校振兴、发展的必要条件。
近二十年来，中国民办高等教育政策法规建设取得了重大进展。我国第一部民办高等教育专门法律——《促进法》及相关实施条例标志着中国民办高等教育真正走上了依法发展的轨道。但是，这些法律条款大都呈现政策性、指导性、宏观性，缺乏操作性、实践性，导致政府管理处于混乱的境地。例如，《促进法》规定了“民办学校对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”该条款的规定就比较笼统和模糊，并未对民办高校的财产所有权做出明确的界定，使得条款在具体实施起来存在现实难度。这类只具备原则性而缺乏可操作性的规范遏制了民办高等教育发展的积极性。
(二)职能机构的设置与行政
在日本，民办高校统统归属于文部省管理，并设立文部省高等教育局私学部为其专门的职能部门。这种职能机构的设置方式避免了行政混乱，实现了行政高效。同时，文部省附设受政府控制、负担经费且具有民间色彩的大学设置与学校法人审议会。文部省在对民办高校行使管理权时，必须事前听取审议会等这类机构的意见，否则被视为非法行政。这些具有审定权和权威性咨询性机构对职能部门的行政形成制约，增强了政府行政的科学性。
现代日本教育行政的基本原理是宏观指导和服务型行政。日本文部省并不直接干预学校的内部事务，主要通过立法、审批、资助等方式对大学实行间接调控与管理。政府主管部门更多地表现为服务，提供指导性建议。
我国民办高校由国家教委行使审批权，省级教育行政部门主管。目前为止，我国仍没有一个独立的、权威性的民办教育管理机构，主管民办高校的职能部门无论中央还是地方都是教育行政部门且存在同级多部门共同管辖的现象。由于政府各部门之间缺乏协调与沟通，争夺办学审批权、管理权的现象时有发生，造成了民办高等教育“谁都可以批，谁都可以管，谁都又不管”的尴尬局面。
现阶段，我国政府对民办高校依旧是直接的行政管理。如民办高校从招生、专业设置、学科建设等都由政府部门按计划管理，这极大地抑制了民办高校的自主性。此外，由于我国主管职能部门缺乏咨询机构，对具体问题的处理往往显得力不从心，达不到预期效果。
(三)财政资助
民办高校之所以在日本高等教育中占如此大的比例，与政府的财政支持密不可分，没有国家强大的财政后盾难以办成一流的学校。1975年《私立学校振兴援助法》在法律上规定了国家援助民办学校的责任，国家负责对开办民办高校的学校法人进行财政援助。据文部省统计，此项立法确定以后，民办高校来自国家的财政资助占学校总筹建比例由1970年的7.2％上升到1975年的20.6％，1980年达29.5％，自1984年以来虽有下降但仍保持在21％左右。此外《补贴法》规定政府为民办高校提供免税、长期贷款等财政资助。
与此同时，日本文部省还以科研补助费名义向民办高校提供资助。如1985年全日本用于高校的研究经费为3 172亿日元，其中给予民办高校194亿元。作为世界闻名的民办高校——早稻田大学在1994年间就获得5.5亿日元的科研补助费。
我国法律对民办教育财政扶持态度犹豫不决，相关条款比较模糊。如在《中华人民共和国高等教育法》中就没有提到对民办高校的资助；《促进法》对民办学校在设立专项资金和采取经费资助两件事上做出了规定，但是态度模棱两可，法律条文易生歧义。如《促进法》第44条，“县级以上硕士学位论文各级人民政府可以设立专项资金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”第45条，“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让国有资产等措施对民办学校予以支持。”法律条文写的是‘可以’而不是‘必需’或‘应该’，我国政府对民办教育的支持、促进态度由此可见一般。
现阶段我国政府对民办高等教育的直接财政资助还很少，只有少量学校承接了国家科研项目，获得了一些资助。例如，北京吉利大学的生物科研项目，但直接的财政拨款还没有。
目前，中国尚缺乏对民办高校给予经费资助的明确规定和具体措施。总的来说，中国政府囿于财力不足，缺少这一手段。
(四)其他服务
1.对民办高校教师队伍的建设。日本民办高校师资力量雄厚，教师地位较高，工薪也比较优厚，这与日本政府政策和财政资助密不可分。当前日本大多民办高校采用年俸制，工资的差别与各种职级的业务完成程度和雇佣形态相关联。日本名牌民办高校教授的工资通常高于公办高校并且退休年龄比公办高校晚10年，吸引了有才华的中青年教师和退休知名教授涌进民办高校。此外，无论民办还是公办高校教师都要参加国家统一资格考试，保障了民办高校教师素质，弱化了日本民办和公办高校教师的差别。
在我国，民办高校教师普遍缺乏职业安全感，致使教师队伍的稳定性差，师资已经成为制约民办高校发展的重要因素。在《促进法》及相关实施条例里就未对人事关系等民办教师们普遍关心的问题进行具体说明。民办高校的教师档案等人事关系一般都放在人才交流中心，使教师缺乏职业安全感，不愿选择民办高校，从而导致民办高校在师资引进上存在困难；此外，由于兼职、退休教师是民办高校教师的主要来源等多方面因素，共同造成了民办高校师资呈现老化、兼职过多、水平参差不齐，队伍稳定性差的特点。
2.民办高等教育质量评价体系唯有保证学校教育质量，才能面对世界一流高校的国际竞争，争取到一流的学生。从20世纪90年代以来日本政府就开始构建高等教育评价体系。《学校教育法》规定了大学有接受认可评价的义务，并应以七年为一循环接受大学评价。
2000年日本文部省设立大学评价与学位授予机构，作为第三方评价的官方机构。在政府的许可下还设立了非官方性质的第三方评价机构：大学基准协会和日本高等教育评价机构。这些全国性、专业性的评价机构通过对民办高校进行外部评价，促使民办高校主动改善、提高教育研究活动质量，从而提高其竞争力，有利于创建高水平的民办高校。
我国民办高等教育的评价体系的建设还相对滞后，缺乏针对民办高校的相应的评价标准；目前还没有发展官方、非官方的第三方民办高等教育评价机构。政府在民办高等教育评估中权力过大，监督机制匮乏，且政府资源有限，没有能力承担如此繁重的教育质量评估任务。
三、借鉴国际经验，构建政府促进民办高校发展的模式
(一)重新定位民办高校
定位问题是发展民办高等教育的基础工作，决定着政府和全社会对民办高等教育事业态度和做法。只有对民办高等教育有了合理、准确的定位后，相应的法制建设、政府资助等才可能真正地落到实处，避免歧视。一些学者认为，将其定位为高等教育事业的“重要”组成部分，更有利于民办高校同公办高校一样为社会主义教育事业服务，实现高等教育大众化目标。
(二)完善教育立法
完善的法律、法规是保障一个社会正常、有序发展的重要前提条件。在日本政府对民办高校的管理中，充分的体现了“法”的保驾护航作用。借鉴日本经验，我们要建立完善的民办高等教育法律体系；注重法律的可实行性，将法律的原则精神变为可操作的具体规定。
(三)改革职能机构，变革行政手段
我国主管民办高校的政府职能部门过于繁复、交错，且多以管制手段为主。政府直接参与微观管制很容易导致管制失效。只有通过设立民办高校职能直属部门，避免多个部门共同管辖；变革政府行政手段，完成由直接管制到监督、引导式管理的转变，才能实现民办高等教育行政的法制化、科学化、合理化，保障政府对民办高校的科学、有效的管理，使之更好地为教育事业服务。
(四)完善政府资助体系
现阶段，我国民办高校完全依赖于学费收入来提高办学水平是比较困难的。政府应该根据民办高校的办学业绩和市场需求状况适当采取拨款，实施免税或减税等措施来支持它的发展。此外，政府还应出台相关政策、法规鼓励民办高校多渠道的增加办学经费并监督其财务活动，确保免、减税所产生的收益用于发展教育事业。
(五)保障教师素质、加强认证评估，确保办学质量
师资和认证评估问题是保障民办高校办学质量，决定民办高校健康、持续发展的重要条件，应当引起政府的高度重视。
日本经验启示：在政府倡导下，更有利于民办高校引进、发展高素质且稳定的民办高校师资队伍。面对公办和民办高校教师在各方面差别甚大的现状，我国政府应通过设立相关立法、政策逐步缩小民办与公办高校教师在编制、职称评定、工资待遇等方面的差别；设立国家高校教师统一资格考试，保障民办高校教师质量。
此外，制订符合民办高校现状的、可具体实施的教育质量评价标准，设立第三方评估机构，开展评估检查工作；构建有中国特色的民办高等教育质量评价体系，以立法形式将其确定下来，实现其科学化、社会化和多元化，保障民办高校的办学质量是我国政府的当务之急。
四、结束语
日本民办高校的快速发展与崛起离不开政府合理的引导与监督。政府积极地提供与民办高校发展相适应的法律、资金、管理等服务是日本民办高校在第二次世界大战后迅速崛起的主要原因，其发展经验有很多值得我们借鉴。我们要立足于本国国情，在吸取别国经验教训的基础上，提出具有中国特色的民办高等教育发展对策。