西欧政党政治中的社会保障与国民福利浅析，本文主要内容关键词为：西欧论文,政党论文,社会保障论文,国民论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政党政治与社会保障制度的建立
政党政治是当代西方政治文明的重要组成部分。政党政治发源于英、美等西方资本主义国家，现已发展成为当代绝大多数国家政治生活的运作形式。在当代西方政治学理论中，“政党政治”概念有其特定内涵，它主要是指实行资产阶级议会民主和通过竞选程序获胜的政党上台执政等一整套的资本主义政治制度。国内学术界对“政党政治”概念的界定，有广义和狭义之分。广义的观点认为，“政党政治是指由政党掌握国家政权并在社会政治生活、国家事务和政体运作中处于中心地位的政治。”狭义的观点认为，“政党政治用以特指资本主义国家的政党制度，是资本主义国家中的政党进行社会政治活动的合法规则、秩序和方式”，“具体而言，就是国家的政治实际上由几个至少两个以上政党来共同处理，由拥有议会议席多数的政党掌握国家的行政权。”[1]政党政治通过议会或控制政府来实现自己的政治主张和社会政策，其对社会保障的看法直接影响着社会保障制度与福利政策的制订与实施。政党竞争的动力只是影响社会保障与社会福利政策变化的若干机制之一，因为公众和公共政策之间在选举——政党问题上的联系并不具有惟一的因果关系。然而，一旦存在有利于社会保障制度建立或改变的外部条件，选举和决策领域中内部竞争动力就会影响社会政策改革的采用和实施。政党制度中的竞争状况折射出对社会福利制度建立乃至改革施加压力的外部冲击和发展趋势。美国杜克大学政治学教授赫伯特·基奇尔特认为，即使在西方工业发达国家，“政党制度是福利政治学研究中一个一直被忽视的领域。”[2]本文一方面试图通过政党政治来认知社会福利制度，另一方面也试图通过社会保障与福利政策的发展过程探讨政党政治的实质。
作为政治组织，西方政党的活动首先是选举。各政党之间为争取选票从而上台执政无休止地进行着激烈的斗争。他们之间的斗争围绕着诸多对内对外政策，社会保障问题是其中一个不可回避的重要问题。这个问题的特点是：(1)涉及面广。它几乎关系到社会所有阶层和各种不同境遇的居民的切身利益；(2)它不是孤立的、局部的问题，而是与整个经济、政治和社会问题联系在一起的，它是一种用经济手段来解决社会问题进而达到特定政治目的的制度安排；(3)社会保障兼具弹性与刚性的特点。其刚性不仅表现在支出水平呈不断上升趋势，而且表现于其涉及范围的扩大及力度的加强上。但在失业率居高不下的情况下，工资的刚性与就业的弹性直接制约了社会保障的刚性，使其呈现出一定的弹性特点。毕竟社会保障是作为就业问题的补充措施提出来的。在社会保障与社会福利之间，人们普遍将社会福利理解为最宽的概念，社会保障仅仅是其中的一部分。社会保障作为一种制度安排，强调的是基本需要的满足，而社会福利作为一系列政策体系，则是强调再分配这种手段。在西方国家，社会保障往往是通过再分配来实现的，但再分配所带来的福利往往过宽，它有可能超出基本需要。社会保障问题和社会福利政策历来是各政党激烈争论的重大问题，也是西方政治中最敏感的问题。尽管不同政党都有各自不同的政策主张，但为了争取更多选民的支持，谁也不敢公然反对。不要说取消社会保障制度，即使大幅度削减社会保障计划开支，也要慎之又慎。
政党活动的压力对社会保障制度的建立起了重要的推动作用。在历史上，政党政治对社会保障与社会福利影响最为深刻的是20世纪初期英国自由党所做的努力。1906年，英国自由党在工党的支持下在大选中赢得胜利取代了执政20年的保守党。在当时经济危机频繁出现、失业人数迅速增加和老年问题日益突出，以及布尔战争中反映出的英国士兵身体素质较差的社会背景下，自由党在1906年一上台后就进行了前所未有的社会立法，形成了一个社会改革的浪潮。政府先后颁布了劳动补偿法、儿童法、劳动交易法、养老金法、劳工介绍法、国民保险法等一系列法律。这些立法建立了许多新的福利制度，全面奠定了英国社会保障制度的基础。值得一提的是，此前保守党执政20多年中所采取的各项社会措施为自由党上台进行一系列改革奠定了良好的基础。比如，1902年保守党政府通过了一项重要的《教育法》(Education Act)。它把国家教育的责任从学校委员会转移到郡和郡级市区议会，设计了为教会学校提供资金支持的公式，保留了由志愿者控制的办法。该法案的其他重要特征是使中等学校和技术学校开支合法化，因而刺激了这方面国家教育的发展。又如，1904年保守党政府中一个针对国民体质下降的跨部门委员会(Interdepartmental Committee on Physical Deterioration)的报告，敦促在公立学校系统中建立学校医疗服务并提供校餐。这两项措施都被随后上台执政的自由党政府采纳，并立即实施。[3]在党派激烈角逐的情况下，自由党政府能够继续实施保守党政府的政策主张，并进一步以立法形式将其确立为一项制度，这与当时英国社会民众强烈的社会保障需求密不可分。可以说，自由党的这些举措是顺应了民心与民意，顺应了潮流与趋势。同时，也有学者认为，与此前漫长的渐进发展过程相比，自由党的一系列改革不仅意味着与过去经济和政治原则的决裂，是一个根本变革，而且也意味着英国在短期间内实现了较大的进步，它是英国多年来社会矛盾发展以及相应的意识形态变化的结果，同时英国开始了迈向“福利国家”的新进程。[4]
二、政党政治与“福利国家”的形成及其改革
在西方各政党竞选过程中，不仅社会福利、就业和社会保障等民生问题始终贯穿于各政党竞选纲领、竞选策略之中，并构成执政政策的重要内容，而且政党政治对二战以后形成的“福利国家”及其改革都发挥着重大影响。在“福利国家”发展过程中，不能不提及信仰民主社会主义的社会党国际及其在各国的成员党，包括英国工党、法国社会党、德国社会民主党等。二战以前，社会主义运动通过艰苦的斗争，迫使资本主义做出了这样或那样的社会政策改革。但是直到二战结束后，当社会主义政党作为政府多数派、或作为联合政府中重要的执政党时，才开始了自由放任主义占优势的资本主义国家从根本上转变为社会福利国家的进程。在几乎所有的欧洲国家中，社会民主主义政党力主建立普遍性的福利经济制度的主张，使其在第二次世界大战以后的20年内至少得到全体选民1/3的支持，在60年代和70年代所获得的选民支持的份额继续增加。德国社会民主党著名理论家托玛斯·迈尔指出，“‘社会福利国家政党’的形象到处都成了社会民主党的标志。这一形象带有英国工党和瑞典社会民主党政策的深刻烙印，它代表以社会公正和社会保障为基础的社会一体化以及在这一框架内国家和私有经济的合作。”[5]
战后的40年代下半期至50年代，是英国整套社会保障制度及“福利国家”的确立时期。在1945年7月的选举中，许多公民把未来的希望寄托在宣布要实行社会主义政策的工党身上，因而工党在选举中战胜了保守党。作为一个与工人阶级及其工会组织关系较为密切的政党，工党的基本政策取向与福利国家的价值观念比较接近。二战以后工党再度执政，代表着当时社会价值观念的基本取向，也为实现其社会改革的理想提供了政治条件。工党政府在对许多经济部门实行国有化的同时，实行了一系列的重要的社会立法，干预社会经济生活，扩大和完善社会保障措施。为建立和完善“贝弗里奇报告”设计的一整套以国民保险制为核心的社会保障制度，工党内阁相继颁布并实施了一系列重要的社会立法，如1945年的《家庭津贴法》，1946年的《国民保险（工业工伤）法》、《住房法》和《房租管制法》，1948年的《国民救济法》等。1946年实行的《国民保险法》，保险范围包括有关生育、养老、失业、孤寡、病残、丧葬等方面的福利待遇，突出了社会保障的全面性特征。工党政府在战后不久颁布的《国民卫生保健服务法》，使英国成为世界上第一个实行全民医疗保障制度的国家，并将国民保险、国民保健和国民救济融为一体。以上法律概括了英国300多年福利发展的成果，涉及面广，综合程度高，对社会福利进行了系统化，其内容包括了“福利国家”的方方面面。1948年7月5日，随着这些法令一一生效，工党政府首相艾德礼宣布英国已经建成一个“福利国家”。英国因此成为现代“福利国家”的旗帜，其福利经济制度完整、全面、系统、普及，有自己的特色。
二战以后，“福利国家”可以说在西欧风靡一时。之所以如此，与社会民主主义思潮的普及和“凯恩斯主义”经济学理论的推广以及各国社会民主党纷纷主政密切相关。社会民主党人把自资产阶级革命以来形成的自由、民主的理想从政治领域扩大到社会经济领域，认为民主不仅是国家政治生活的组织方式，而且应当成为社会经济生活的组织方式。他们认为，通过国家管理社会经济职能的扩展，加强国家对社会经济生活各个方面的管理和监督，一方面通过高额累进税去限制私人资本，另一方面通过建立社会保障制度来消灭贫困，实现国民收入的公平分配和充分就业，扩大社会福利，最终会实现社会主义制度。在英国、瑞典建立起“福利国家”之后，其他西欧国家也都对自己的社会保障制度与社会福利政策进行了多次补充修订，扩大了保障范围，增加了项目，提高了待遇，争相以“福利国家”自诩。奥地利和德国在1884年就已经通过实行强制性事故保险而开始奠定社会福利国家的最初几根“支柱”。进入20世纪后，在社会民主主义政党的压力下，或者在它们作为执政力量直接负责的情况下，对于社会福利政策两国也在进行着相应的修订与完善，这一行动一直持续到60年代。强制性健康保险以及养老保险和失业保险都得以实行并且支付金额在逐步提高；雇员和雇主同等地交纳保险费。因此，到60年代，社会福利国家为社会弱者和依附者提供的保障和参与机会已达到广泛包容的程度。[6]
在这一时期，“福利国家”的理论和政策有三个明显特征：一是进一步从某些学者或者政治派别的思想主张转变为政府行动计划；二是从原属少数资产阶级自由派和社会改良派的主张转变为几乎所有资产阶级政党都赞同的主张；三是从职业化和分散管理的俾斯麦模式转变为全民化和统一管理的贝弗里奇模式。因此，战后鼓吹“福利国家”、宣扬“福利主义”已经成为西欧国家的国策；无论哪个资产阶级政党执政，这一情况都没有发生戏剧性的变化。[7]由此，导致战后社会保障制度的发展演变呈现出如下特点：首先，社会保障从单项保障向总体保障转变，形成一套相互联系、共同保障的社会安全网；其次，保障范围扩大，由特定阶层和行业劳动力的保障向全社会公民保障过渡；第三，由自愿保险向强制性保险转变；第四，保障水平提高。可以说，二战结束以后西欧的历史是“福利国家”稳定发展的历史。在这一历史进程中，社会民主党人不仅是“福利国家”制度的奠基者，也是欧洲各国“福利国家”制度的主要设计者和建设者。战后西方国家福利制度的扩张可以从社会支出不断攀升中看出（见表一）。
表一 1960～1981年教育、社会服务和社会保障公共开支占国内生产总值的比重（%，以现价计）[8]
1960 1981公共开支增长百分比
比利时
17
38①
95
丹麦②
10
29
53
法国②
13
24
73
西德
20
31
65
意大利
16
29
81
荷兰
16
36
105
挪威
12
27
68
瑞典③
15
33
55
瑞士
8
15④
78
英国
14
25
85
注：1.①1980年；②不包括教育；③社会保险、家庭补贴和社会救济，不包括其他社会支出；④1979年。
2.资料来源：Wil Albeda:《The Future of the Welfare State》，第65页。
进入20世纪70年代中期后，西欧“福利国家”建立在社会民主主义与凯恩斯需求管理学说基础之上的福利资本主义陷入困境，传统的民主社会主义所奉行的过多的国家干预和欧美国家推行的程度不同的福利国家制度已难以为继。在这种背景下，70年代末80年代初在一些欧美国家相继上台执政的新保守主义政党，开始推行以私有化、自由化、放松控制和削减社会福利为主要内容的政策调整和变革。在这方面取得较为突出成果的是撒切尔夫人及其所领导的保守党政府。1979年，撒切尔夫人执政伊始就着手社会保障制度的改革。其改革的一个主要思路是开源节流，改革的另一个思路是私有化。私有化涉及了三个政策领域：福利支付、福利补贴和法规。此前，政府不仅通过公共服务机构和雇佣劳工直接向公民提供福利服务，而且通过动用公款补贴福利产品和服务，或者降低社会福利产品和服务的价格，使之可以免费或者低价地提供给需求者。私有化的实行意味着所有这些将转让给私人去做。英国政府不仅在公共卫生、公共住房特别是老人住房领域，还在学生贷款、学校午餐、私立教育等方面注意发展和依靠私营的志愿机构，从而扩大了福利提供领域里的市场经济成份。同时，政府还通过调整社会保障受益条件力图控制社会保障津贴的增长速度。例如，1980年，撒切尔夫人领导下的保守党政府宣布，无论长期性或短期性津贴，都只和物价而不是像过去那样与平均收入挂钩。1981年1月英国减少了对病人、孕妇、残疾人、失业者的附加补助，第二年则彻底取消了这些补助，此外还减少了住房补贴。[9]同时期，欧洲大陆其他一些新当选的保守党政府在取代社会民主党之后，也在取消慷慨的社会补贴制度方面紧跟撒切尔夫人的步伐。它们在减少补贴的同时实行旨在加强同没有社会补贴制度的国家进行自由贸易的政策，其结果是欧洲社会保障体系遭到破坏，一些欧洲人的生活陷入到令他们感到陌生的困顿境地。这种局面促成了社会民主党重返执政地位的潮流。
20世纪90年代末，随着英国工党、德国社会民主党、法国社会党等欧洲国家社会党的先后上台执政，西方社会出现了一个重要的政治现象，这就是“第三条道路”的兴起。这些文化渊源相同或相近的社会民主党不约而同地选择了兼取自由主义和社会民主主义之长的“第三条道路”的策略，为社会民主主义找到了一个合理的出路，从而也促成了社会民主主义政党的转型。如果说50年代初社会党国际宣传要在现实社会主义与资本主义之间寻找一条“第三条道路”，那么今天欧洲社会民主党则自命要在社会“福利国家”与新自由主义的竞争资本主义之间走出一条“第三条道路”，以此应对时代变革带来的冲击和挑战。虽然“第三条道路”在各国有不同的模式，各国都根据自己的国情选择了自己的发展道路，但在社会福利政策方面却有着相同的理念，即改社会福利国家为社会投资国家。就是说，不能再把福利投入的大部分用于救济失业者，即救火；而是要用于就业培训，即防火。与此同时，在社会上大力提倡自助，改变事事都要依赖国家的观念。[10]新“第三条道路”的主要内容包括：以提高就业能力取代就业保障为核心的福利制度改革，以税收调整为主要手段的再分配政策，以创造新工作岗位为基本取向的新经济政策等。1997年5月，英国新一届工党政府执政，面对着依然存在且不断加剧的“福利国家的危机”，不得不展开大规模的社会保障制度改革，内容主要包括：(1)调整工资与福利的关系，帮助和鼓励工作年龄人口在力所能及的情况下去从事工作，使工作成为大多数人进入福利系统的惟一通道；(2)对整个养老保险制度进行彻底改革，努力为人们提供更有保障的退休生活，恢复人们对养老金制度的信任；(3)对残疾人和有儿童的家庭给予充分的帮助，努力减少贫困现象和社会排斥现象的发生；(4)打击和防止福利欺诈活动。这次改革同样遇到了重重障碍，并引发了一系列矛盾。因此，社会保障制度改革不得不在重重阻力中谨慎地推进。
三、政党政治对社会保障制度的作用评价
（一）政党政治对社会保障制度的积极作用分析
通过以上分析，我们首先看到，无论是当代西方社会保障制度的建立以及“福利国家”的形成，抑或是对“福利国家”进行大刀阔斧的改革，政党政治，尤其是各政党的政策主张、理论基础和执政理念在其中发挥了重要的推动作用。各政党以各自的意识形态为出发点，以民主社会主义、自由主义、保守主义或者“第三条道路”等理论和思潮为依托，把社会保障制度的建设与发展以及国民福利的不断增进放在政党竞选和执政的重要位置来对待。特别是西欧社会民主党把实行社会保障制度当作是实现民主社会主义必要的重大步骤。他们通过政治宣传，全面规划，制定政策，组织实施，率先把现代社会福利思想变成现实。这不仅使社会保障意识深入人心，而且使福利制度贯彻落实到社会各个阶层。客观地讲，这体现了西方民主政治对社会保障制度与社会福利政策所起的积极推动作用。英国是一个很好的例子。英国既是政党政治的发源地，也是社会保障制度最早确立的国家；同时，英国既是“福利国家”的诞生地，又是最早向“福利国家”开刀的国家。其中政党政治对社会保障制度的深刻影响不可低估。
其次，由于福利制度与社会保障政策是各政党竞选过程中较有分量的筹码：一方面选民对福利制度有很强的依附性，实施削减政策的政治家害怕在选举中遭到报复；另一方面社会保障具有一定程度的弹性特点。因此，在争取更多的选民的过程中，社会保障与社会福利以及就业政策便不可避免地成为各政党不断博弈的产物。当福利水平低、范围小、保障不足时，社会主义性质的左翼政党或社会民主党会站出来，制订一系列提高福利保障水平的政策，恢复和增进民众福利；而当福利保障水平过高、范围太大、保障过度时，资产阶级政党、右翼政党或保守党必然会抨击现行政府的社会政策，并在取得执政地位后，大幅度削减福利开支、严格福利政策的受益资格、削减福利保障项目、降低保障水平。随着各政党轮流执政，这一过程往往使社会保障水平在上升与下降之间交替进行，并在达到顶点后，总趋势会逐渐回落，使社会保障水平呈现一种波形的发展曲线，类似于经济学上供求状况对价值与价格水平的影响。在这个过程中，各政党以竞选为目的而彼此之间在社会保障政策上的互相攀比或打压对维持这样一个较为稳定的社会保障水平起着重要作用。（注：这个观点是在与郑功成教授进行讨论时形成的，在此向郑功成教授致意。）
（二）关于社会保障制度的泛政治化倾向
在看到政党制度对社会保障的促进作用的同时，应注意其消极方面的作用。
首先，政党政治是导致社会保障泛政治化倾向的重要因素。在实行政党政治的国家里，存在一些专门为竞选拉选票而推出社会保障政策的政党。比如一些中间政党，虽说他们也是资本统治的代表，但其奉行实用主义路线，以选举获胜为目标，素有“选民党”、“选举党”之称。这些政党在社会保障、就业和社会福利问题上并无定见，而是随机应变。特别是在一些党派林立的国家，各党派之间的矛盾和利害冲突，明显地表现在福利制度的具体主张方面，以及在利用福利制度争取选民为我所用的策略上，导致社会保障泛政治化倾向。在笔者看来，社会保障泛政治化，是指政党通过强调社会保障缓和社会矛盾、强化社会控制的政治性功能，运用公共权利、动员公共资源实现社会保障围绕政党竞选，为政党竞选、执政进行统治提供服务的目标的倾向。社会保障泛政治化在各国各个历史时期均存在，其基本特征是，每到选举期，社会保障、社会福利便成为各政党进行选举的工具。各种有关就业政策、社会保障与社会福利政策方面的承诺便会满天飞；而民选政治人物上台后为不失信于选民，也会不遗余力地推进社会保障，于是福利得以膨胀。[11]例如，在意大利，由于各政党和政治力量对社会福利制度的长期干预，促使了以福利进行政治交易的一种“政治救济市场”的形成。这是意大利有别于西欧其他国家的一种“土特产”。[12]在英国1951年举行的大选中，工党保证每年建造20万栋住房，保守党在竞选纲领中抛出更大的“诱饵”——每年建造30万幢住房。在战后严重缺房的情况下，这个许诺显然更具吸引力，对保守党上台起了一定作用。社会福利因此成了“竞选礼物”。[13]一般地讲，在竞选年份，社会福利增长较快，原因在于，为了争夺更多选民，各政党都在竞相提出增加社会福利的主张（见表二）。
表二 竞选和非竞选年份社会福利开支的比较[14]
竞选年份
非竞选年份
所有年份
救济平均增长率
9.1%(5/7) 7.5%(8/21) 7.90%(13/28)
收入保障（包括退休
金等）的平均增长率 9.3%(4/6) 8.30%(7/19) 8.50%(11/25)
注：括号内系增长超过平均数的年份同各自的总年份比，如5/7，即7个选举年份5个超过了平均增长率9.1%。
其次，社会保障泛政治化会扭曲社会保障制度的正常发展进程，导致社会福利思想的异化。人们在物质享受主义支配下所形成的对社会福利更高的标准、更广的范围、更多的项目的欲望因各政党在竞选中争相许诺而膨胀。而这些欲望被刺激起来以后，便很难加以抑制，并囿于社会福利的“刚性”更难以使其逆转。因此，社会福利的普遍性原则，往往造成西方福利保障制度普遍的财政危机，这乃是社会福利思想的一个方向上的异化。[15]不仅如此，各政党在竞选过程中所作的形形色色的承诺，同时也提高了广大选民对未来福利保障政策过高的预期。这种高水平的期望同样是无法抑制的。在政党执政后并不兑现对下层民众的利益许诺、选民也缺乏对执政党有效制约手段的情况下，或者当执政党政府由于各种各样的原因无法实现其最初的政策目标、而大量的选民成为社会的弱势群体而被边缘化的时候，这些承诺必然导致社会风险的放大。这种社会风险往往通过社会各阶层所采取的各种消极行动如游行、罢工、示威等途径来释放，从而影响到执政党政府的社会基础，使社会保障与社会福利政策反倒要承担放大社会风险的责任主体。这一点不能不说是社会福利思想在另一个方向上的异化。以上两种异化本身表明，由于多党制体制所带来的政治上的混乱，使广大民众不仅对政党丧失了信心，厌倦了政治，甚或远离政治，而且对社会保障与社会福利这项必要的政策也丧失了信心。
第三，政党政治与社会保障和社会福利结合过于密切，使政党的政治命运和执政地位不可避免地受社会保障与社会福利制度的左右。从70年代中期开始出现的“福利国家”危机，在很大程度上也是社会民主主义政党所面临的危机。危机形成的诱因从根本上说是社会经济发展全球化、科技革命、知识经济所产生的经济结构调整、失业率上升、老龄化加快和公共福利支出剧增等因素使然，这些变化使社会民主主义的本源理论失去了发挥作用的社会经济基础，使其深陷危机之中，其后果是社会民主党（工党）不再像以往那样吃香，导致各国社会民主党（工党）在这个时期纷纷下台，即便是从战前就开始执政的瑞典社会民主党也在80年代初期的大选中落马。同样的原因也致使连续执政长达30年并取得骄人执政业绩的奥地利社会民主党在2000年的大选中下野，为其30年的辉煌历史暂时划上了句号。同时，作为“福利国家”理论基础和执政纲领的“凯恩斯主义”经济学和社会福利方案也未能幸免于难，它们不是被放弃就是被修改，因为当时人们普遍认为社会民主党（工党）的社会福利政策与“凯恩斯主义”的通货膨胀经济学是这场福利危机和财政危机的罪魁祸首。这为保守党顺利上台执政并对社会福利与社会保障制度进行大刀阔斧的改革创造了条件。
综上所述，在西欧“福利国家”的发展历程中，我们既能发现政党政治对社会保障制度的确立与“福利国家”的形成所产生的深刻影响，也能看到政党政治中由福利保障事业的成败所折射出的政党命运的兴与衰。西方社会保障与社会福利事业能够发展到今天，既是社会经济发展的内在要求，也是各政党的意识形态和执政理念所决定的价值取向使然，同时还是各政党面对政党竞争而竞相提高福利水平、扩大保障范围的必然产物。同时，由于社会保障是通过经济手段解决社会问题最终实现特定政治目的的一种制度安排，因而，我们可以发现在政治与社会保障制度之间存在的深刻关系。一方面，政治需要社会保障作为其实现目标的工具和手段，离开了社会保障的维系，政治的目的将难以实现；另一方面，社会保障的发展也离不开政治的推动，并对政治产生着相当的影响。由于社会保障问题日益成为各政党竞争的主要工具和手段，因而在某种程度上导致了社会保障泛政治化现象的出现。社会保障泛政治化不仅扭曲了社会保障事业的发展进程，而且使社会保障制度本身发生了异化——在为广大民众提供福利、化解生存风险的同时却放大了社会风险。
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