论现代西方政府公共管理职能的变化：轨迹与特征，本文主要内容关键词为：轨迹论文,管理职能论文,特征论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政治统治职能是西方国家政府最基本、最古老的职能。在资产阶级革命胜利并取得统治地位的初期，为了巩固新生的资产阶级政权，防止封建势力的复辟，西方资产阶级政府职能的重点是政治统治，而社会公共事务尤其是经济的管理职能显得相当微弱和有限。在资本主义发展的中期，伴随着资本主义经济和科学技术的进步而来的社会公共事务的增加，西方政府的公共管理职能开始逐渐上升，但其政治统治职能并没有因此而处于相对软弱的地位，相反，对外占领市场，掠夺发展资源，对内镇压被统治阶级随时可能起来的反抗的需要，西方国家的政府还在一定意义上强化了其政治机器。进入二十世纪以来，尤其是第二次世界大战以后，随着战争因素的逐渐减弱，和平因素的不断增长，西方国家政府的政治统治职能渐趋弱化和开始处于相对次要的地位，而公共管理职能伴随着经济的发展和社会的进步迅速增长，不断扩大和强化。这是现代西方国家政府职能发展的一个总趋势和总特征。从总体上看，西方政府的公共管理职能表现为一种不断增长和扩大的趋势，但是这种增长和扩大并不是无止境的。对这个复杂过程作一较为全面的考察，并重点剖析其所内含的特征，将有助于我们准确认识和把握政府公共管理职能发展变化的基本规律，从而对我国当前政府职能主要是公共管理职能的转变具有实践上的意义。
一
在自由竞争时代，西方资本主义国家普遍崇尚亚当·斯密的“管事最小，政府最好”的主张，政府实行自由放任的政策，基本上不对国民经济进行干预，只扮演“守夜警察”的角色。在英国，“十九世纪中叶时，政府的视野是很有限的，主要的兴趣就在外事活动和维持治安”。（注：[英]约翰·格林伍德等：《英国行政管理》，中文版，商务印书馆，1991年版，第14页。）在美国，直至十九世纪中期内战前，联邦政府、州政府、地方政府只是在资本短缺、交通运输能力不足成为经济发展和工业化的最大障碍时，才起了一定的作用。即使在内战以后，正如《美国是如何治理的》一书作者希尔斯曼指出的，“除了授予建筑铁路用地，通过移民土地法，建立邮政系统和一些其他措施之外，政府在经济领域几乎没有起什么作用。”。（注：[美]希尔斯曼：《美国是如何治理的》，中文版，商务印书馆，1990年版，第500页。）
西方国家早期政府公共管理职能特别是经济管理职能显得相当有限，与其当时所处的政治、经济、文化环境是分不开的。首先，十七、十八世纪资产阶级革命后建立的资产阶级专政国家中，大多数国家虽然挣脱了封建专制的枷锁，但并没有彻底打碎封建的国家机器，而是按照“三权分立”的原则，在封建国家的基础上，建立它的政府体制，从而出现了资产阶级政府在建国初期行使权力受到限制的状况。当时的经济实业界，为了摆脱封建制度及其重商主义对市场经济发展的束缚，并出于对洛克自由主义政府观的信念，一般都举起了放任主义的大旗，要求让他们自由经营业务。在他们看来，政府的作用是必须受到限制的，政府的权力如果超出了其保护私有财产的范围，就不可避免地侵犯人的自由权利。在这方面，美国是比较典型的。早期美国人在政治文化上，表现为“对一切政府从理论上来说都是抱着怀疑态度的。他们认为，政府管得少些，自由就多些，政府管得多，自由就少了”。（注：[美]梅里亚姆：《美国政治思想：1865-1917》，中文版，商务印书馆，1984年版，第184页。）
但是，政府的“不干涉”，没有约束的自由竞争，结果发展了往往形成垄断的庞大的公司和托拉斯。因此，十九世纪晚期和二十世纪初，西方一些主要发达国家政府，通过了一系列反托拉斯法，开始了干预经济的试验。第一次世界大战的爆发，标志着垄断资本主义进入国家垄断资本主义阶段，如同列宁所说：“战争和经济破坏逼迫各国从垄断资本主义走向国家垄断资本主义。”（注：《列宁全集》，第26卷，第150页，人民出版社，1963年。）大战期间，西方各工业国政府运用手中的权力，对国民经济实行战时控制，军事国家垄断资本的发展，在美国和德国都达到了相当的规模。战时成功的“政府控制”，使企业界初步改变了对政府干预的敌意和认为政府干预有损私人利益的成见。1929-1933年资本主义世界经济危机的爆发，使放任主义的主张彻底破产，迫使人们承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济社会事务的必要性，导致了西方各国政府的经济和社会大规模干预的全面开始。
二次大战期间，几乎所有西方发达国家的政府都对经济实行不同程度的干预。尤其是50年代以后，许多国家推行国有化、经济计划化，政府干预经济的各种措施此伏彼起。资本主义经济在西方政府的有力作用下出现了20年的繁荣：经济增长率较高，通货膨胀率、失业率较低，周期性衰退的时间较短、也不严重。
但是，60年代末70年代初起，特别是1973年第一次“石油冲击”之后，所有西方发达国家无一例外地出现了经济停滞，高失业和高通货膨胀相互交织、同时并存的现象，即进入了所谓的“停滞膨胀”时期。70年代的“滞胀”意味着“政府失败”，意味着在市场经济条件下政府对于纠正市场失灵的能力的有限，从而也就动摇了凯恩斯主义雄踞20多年的理论宝座。新自由主义乘机兴起，强调“市场自由”，反对政府对市场过分干预，认为政府不可能是全知全能的，不可能掌握千变万化的与市场有关的信息；政府过分干预，会误导市场走入迷途，扭曲资源配置的运作。伴随着理论的发展，西方主要工业国经济政策从70年代末起发生了重大调整，政府经济职能出现了令人注目的变化，并形成许多新特点。首先是政府经济职能目标的转变，即将重点由“充分就业”转向控制通货膨胀，由经济“高增长”转为稳定、适度增长，从而实现“没有通货膨胀下的经济增长”（注：佟福全等：《当代资本主义宏观经济调节》，中国物价出版社，1992年版，第114页。）。但更为重要的是政府经济职能的范围有所收缩，市场机制则大大增强。例如，在美国，80年代初里根一上台即掀起一场“里根革命”，试图把联邦政府对经济的干预缩小到最低限度。英国1979年撒切尔夫人执政后，围绕限制政府干预经济采取了一系列改革措施，包括精简政府机构和降低某些政府机构的职能，实行英国历史上规模最大、范围最广的私有化。不过，西方资本主义经济并没有因政府经济职能的转变而彻底摆脱“滞胀”困境。80年代中期和后期，新自由主义在西方国家开始受到冷落，无论是美国，还是英国，都实行了不挂牌的凯恩斯主义政策，重新加强对国民经济的干预。
进入90年代，一场新的经济衰退袭来。西方各国政府在衰退面前，无所作为，新自由主义的药方已走到了尽头，又非进行新的改革和调整不可。1992年底，美国民主党人克林顿入主白宫后，提出“振兴美国经济”的口号，宣布实行一套新的经济政策，一改过去政府对经济的自由放任态度，加强对经济的宏观调控，认为“政府不仅要更多地干预，而且要更好地干预”，从而使美国政府对经济干预程度在西方发达国家中是最低的状况有所改变。但是，克林顿也并不过分热衷于政府的干预。他的主张带有浓厚的凯恩斯主义色彩，又不是回到民主党热衷的凯恩斯主义，也与新自由主义的经济政策有很大不同，而是二者的混合物，西方经济学家因此称之为“第三条道路”或“中间路线”。德国总理科尔为防止东部地区“非工业化”，自1993年始也采取了一系列与自由放任的经济政策可以说是背道而驰的政府直接干预措施。（注：参见夏治沔：《德国东部经济气候：阴》，《经济参考报》，1993年1月12日。）
由此看来，西方国家政府公共管理职能主要是经济职能的发展变化过程，可以说是一个否定之否定过程。第二次世界大战前的自由放任主义和政府“不干涉”政策，被罗斯福“新政”和战后凯恩斯主义的流行所替代；新自由主义的兴起取代了凯恩斯主义20年的统治地位；而克林顿经济政策的出现，则标志着西方国家将重新转向政府经济职能的加强，新自由主义面临挑战。这是一个否定之否定过程。之所以如此，是因为不论是市场调节还是政府干预，都存在“失败”、“失效”。完全市场调节经济的失效，是导致西方国家30年代至60年代政府干预加强的根源；而70年代政府计划的缺陷，又导致大批经济学家、政治学家对政府干预之所以失效的研究，是80年代自由化浪潮的起因；80年代“经济自由化”改革并没有使西方国家结束“滞胀”困境的事实，又一次向人们显示：现代市场经济不可能没有政府干预。既然市场和政府都被实践证明不是万能的，人类也就不得不寻求经济领域中市场调节和政府干预的最佳结合点。而90年代的西方各国，正在进行这样一种新的探索。寻求最佳结合点的根本目的，在于使政府更好、更恰当地发挥其作用，更有效地促进经济和社会的发展。这可以说是现代西方国家政府经济职能经历的否定之否定发展过程的本质，是政府职能变化的一个带有规律性的特点。
二
在对经济基本不干预的放任主义时代，西方政府仍拥有一定数量的社会公共事务管理职能，它要“建设并维持某些公共事业及某些公共设施”，（注：亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆，1974年版，下卷，第253页。）也就是后人所言的提供公共物品。从十九世纪起，西方各国随着资本主义经济的迅速发展，诸如失业、贫困、环境、卫生等问题也日益严重。于是，资产阶级政府为了其阶级统治的稳固和社会的稳定，不得不承担越来越多的以增进全民福利为核心内容的社会事务，以德国为创始者的“福利国家”开始出现。十九世纪80年代俾斯麦执政时期，德国就先后通过了疾病、伤残和老年三项保险法案，并于1911年合并为《德国保险制度》，成为一种完整的保险法规。到第二次世界大战前，一个以疾病保险、工伤保险、养老保险和失业保险为主要内容的社会保险体制就在德国基本形成。瑞典后来居上，1932年社会民主党上台后，瑞典政府积极推行所谓福利国家的各项政策，以期逐步实现“从摇篮到坟墓”（即从生到死）的庞大的社会福利计划。与欧洲国家政府的主动性相比，美国的联邦政府早先是很少关心社会福利的，人们在观念上一般认为，社会救济和社会保障只是地方政府和慈善机构的事情。1929-1933年的大危机所造成的社会震荡，既改变了人们的传统观念，否定了自由放任和廉价政府观点，形成了建立社会保障的舆论压力，也迫使统治者为了制止社会崩溃，不得不认真考虑社会保障政策。1935年在罗斯福的努力下，美国政府通过了第一个由联邦政府承担义务的、全国性的、以解决老年和失业问题为主体的社会保障立法，将美国也推上了“福利国家”的道路。
战后，凯恩斯主义的影响和福利国家趋势，使西方各国政府在社会保障及其他社会公共事务方面的作用普遍增长，政府公共管理职能的范围扩大到了人类生活的各个方面“不仅包括提供更多的基础设施和公共设施，而且还包括为教育和医疗卫生提供根据广泛的支持”。（注：世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中文版，中国财政经济出版社，1997年版，第22页。）即使在像美国这样一个被公认为是西方各国中政府职能最小的国家，政府的公共管理职能也“似乎是无穷无尽的”，它“要为年老、病死、无依无靠、伤残以及失业提供保障；为老年人和穷人提供医疗照顾；为小学、中学、大学和研究生提供各级教育；为公路、水路、铁路和空中运输提供管理经费；提供警察和防火措施；提供卫生设施和污水处理；为医学、科学和技术研究提供经费；管理邮政事业；进行太空探索活动；维护公园和娱乐活动；为穷人提供住房和适当的食物；制定职业训练和劳力安排规划；净化空气和水；重建中心城市；保持充分就业和稳定的货币供应；调整商业活动和劳资关系；消灭种族和性别歧视”。（注：[美]托马斯·戴伊：《谁掌管美国—里根年代》，中文版，世界知识出版社，1985年版，第81页。）战后西方政府公共管理职能极度扩张的趋势，可以用政府开支的不断增长来衡量。世界银行最近的一份权威报告认为，西方发达国家政府总支出占GDP的比重，1870年低于10%，1937年仅20%多一点，1980年则超过40%，1995年接近50%。（注：世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中文版，中国财政经济出版社，1997年版，第2页。）在1960-1995年的35年时间内，中央政府支出占GDP的比重在原有的基础上扩大了一倍。（注：世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中文版，中国财政经济出版社，1997年版，第22页。）
经济的发展，社会的进步，公共事务的增加，必然要求作为人类的公正的管理者的政府公共管理职能的增长和扩大。从理论上说，政府作为社会公共权力执行机关，对政治、经济、社会生活各个领域的公共事务都应该管，都可以管，管辖整个社会公共事务是它应尽的职责，它的每一项活动都是“道德的”。然而，政府的能力毕竟是有限的，它常常出现失效的情况，无论在经济领域还是社会领域。也就是说，这已不是政府该不该管的问题，而是政府有没有能力管好的问题。为此，近来有些学者提出，建设一个能更有效地促进经济和社会可持续发展的政府，首先必须使政府的作用与其能力相符。许多政府在缺乏资源和能力的条件下试图办更多的事，它们往往过大于功。将政府所具有的能力集中于基础性工作将会提高政府的有效性。一切政府的基本任务是确保实现经济和社会的五个基本条件：为法律和产权奠定基础；保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护自然环境。如果这5项任务完不成，就不可能取得经济和社会的可持续发展。而在这些基础性工作之外，政府不必是唯一的提供者。（注：参见世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中文版，中国财政经济出版社，1997年版，第3-4页。）政府在公共服务的提供方面要利用市场，鼓励非政府组织和社会的参与。（注：世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中文版，中国财政经济出版社，1997年版，第60页。）确实，随着经济的发展和社会的进步，社会成员文化素质在不断提高，民主意识在逐渐增强，物质生活和时间越来越充裕，就有可能或者说已有能力普遍参与社会活动，自己管理自己的事情，而不必再更多地依赖少数人操纵的“看得见的手”。战后，主要是70年代末以后，西方政府普遍加强宏观协调，社会组织替代政府进行直接管理，政府由直接管理变为间接管理，尽可能多地把社会公共事务交由社会管理，实现公共管理职能社会化，这是现代西方政府公共管理职能变化的新特点、新趋向。
社会中介组织的广泛兴起，是公共管理职能社会化趋向的重要反映。社会中介组织，有的西方学者称之为既不同于公营部门（政府）也不同于私营的赢利性公司（企业）的“第三类部门”，它可以向社会提供众多的服务，承担一些政府部门不该做或做不好，企业做亦未必有效的社会事务。（注：参见[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，中文版，上海译文出版社，1996年版，第20-22页。）具体说来，社会中介组织包括有关的研究咨询服务机构、各种商会、行业协会、会计师事务所、律师事务所、公证机构以及各种各样的代理机构等，它们在间接的宏观调控者即政府与市场中的自由竞争者即企业之间，进行中介协调，承上启下。它们为政府服务，协助政府办理具体事务，接受政府委托管理某种事务，沟通政府与企业、社会之间的联系；它们为企业服务，为企业提供信息，提供法律、政策、经营方面的咨询。这样，既可避免政府对经济社会干预过多、过细，又可弥补市场机制的不足。西方发达国家早在十九世纪末二十世纪初从资本主义自由竞争走向垄断时期，就开始出现了一批社会中介组织。战后，西方国家的社会中介组织发展极为迅速。例如，美国现有行业协会就达20多万个。在日本、德国、意大利等国，每一行业参加协会的企业通常占本行业企业的90%以上。这些范围广、覆盖面大、组织形式多样的行业协会，在经济和社会生活中发挥着重要作用，使政府职能社会化有了可能，并且可能变为现实。
三
透过现代西方政府公共管理职能变化两大趋势——总体上的不断增长和极度扩张与公共管理职能社会化——的表象，我们可以发现，政府公共管理职能的变化在本质上是一种适应性变化，是随着外部生态环境的变化，有意识地对其自身结构和内容不断进行调整，使其发展成新的形态，以期谋取它与环境之间的动态平衡，从而有效实现其对经济和社会可持续发展的促进。具体而言，现代西方政府公共管理职能变化的轨迹和特征意味着：
第一，政府公共管理环境的变化是政府公共管理职能变化的根本原因。政府职能是一个生态系统，可以被看作是一个生命有机体，它与其外部环境之间存在着一种相互依存的关系。对于政府职能的这种生态性，行政学家很早就注意了。美国著名行政学家比尔德、高斯等在40年代就先后提出：政府职能的消长情况是可以通过对其环境的细致观察而得到说明的。（注：参见[美]R·J·斯蒂尔曼：《公共行政学》，中文版，中国社会科学出版社，1988年版，第177-179页。）西方政府公共管理职能变化的轨迹表明，环境的变化，必须引起政府职能的变化。社会生产力的发展，人与自然矛盾的加剧，人们思想观念的进步，统治阶级政治路线的调整，都会不同程度地引起政府职能的变化。
第二，由环境引起的政府职能的变化是一种适应性的调整。政府职能的任何变化都是为了适应变化了的环境的需要，更好地实现统治阶级的统治，完善政府对经济和社会公共事务的管理，而不是放弃自己的统治地位和对社会的管理。
第三，政府职能的变化是一个循序渐进的过程。由于政府职能受诸多外部环境因素的制约，它的变化不能也不可能按照人们确定的理想目标一步到位，只能随着社会政治、经济、文化的持续发展而逐渐变化。政府职能只是在不断地适应环境的过程中，不断地变化，以保持其与环境的动态平衡。因此，任何人为的不顾环境条件的或操之过急的转变政府职能的改革实践，不可避免地会陷入困境。