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中图分类号：K640文献标志码：A文章编号：1672-0539（2010）03-102-06
随着经济全球化和高等教育的大众化、国际化，高等教育成为促进社会经济发展和提高综合国力的重要力量。为增强高等教育在国际市场中的竞争力，许多国家纷纷加强了对高等教育的管理和规划。历史上，美国联邦政府对高等教育的发展没有统一的全国规划，立法拨款是其调控高等教育发展的行之有效的方法。州政府负责本地区高等教育的发展规划问题。为增强国际竞争力和促进高等教育的发展，自20世纪90年代以来，美国联邦政府开始对高等教育进行全国的统一规划。
一、美国早期对高等教育的立法调控
美国联邦政府没有指导高等教育发展的总规划，在教育领域它只发挥有限的作用，管理高等教育的任务由州政府承担。通过财政手段参与高校教育事务是联邦政府调控高等教育发展的重要特点。联邦政府在高等教育事业中的责任一般为：“第一，购买教育服务，支持高校科研发展；第二，填补一些州政府无法触及的空白，如高校图书馆资助、外国语教育及研究、卫生健康等专业的发展；第三，直接进行学生资助，以帮助希望接受高等教育的每个学生实现梦想，扩大高等教育的入学机会，促进社会向平等、民主的方向发展。”[1]
立法拨款是联邦政府调控高等教育发展的财政手段。美国总统林肯1862年签署的《莫里尔法案》（Morill Act），对美国高等教育的发展具有划时代的意义。该法案规定：“联邦政府在每州至少帮助资助一所学院从事农业和技术教育”；“按照1860年规定分配的名额，每州凡有国会议员一人可分得3万英亩的公用土地或相等的土地期票（全国总计赠地为1 743万英亩）”；“出售公地获得的资金，除10％可用于购买校址用地外，其余将设立为捐赠基金（endowment），其利息不得低于5％”。[2]在赠地运动中，联邦政府提供大笔资金资助农工高等教育，促进了公立和实科高等教育的发展，是美国高等教育领先世界高等教育发展的重要基础。继1862年莫里尔法案之后，美国国会还通过了一系列资助和加强赠地学院的法案，如1887年的哈奇法案（Hatch Act）、1914年通过的史密斯－利弗法案（The Smith- Lever Act）、1935年通过的班克黑德一琼斯法案（Bankhead- Jones Act）等。
为加强高等教育的法制化建设和扩大入学机会，美国国会于1963年通过了《职业教育法》（Vocational Education Act）和《高等教育设施法》（Higher Education Facility Act）。前者主要是要扩大职业教育的资助范围，后者主要是对高校建设提供联邦资助。《高等教育设施法》是美国第一部针对高等教育的立法，其目的就是，“资助国家的高等教育机构以建设所必需的教室、图书馆、实验室等以适应更多学生的入学及进行技术和高级研究生教育的需要”；法案要“向所有的四年制高校、初级学院及技术学院提供资助”，“为各类教室建设提供为期50年的贷款”，“为建设初级或社区学院校舍提供5000万贷款”，资助建立全国教育研究中心。[3]高等教育对国家经济的发展越来越重要，联邦政府更加重视高等教育的发展，加强了对高等教育的宏观调控和管理。1965年11月8日，约翰逊总统在德克萨斯西南州立大学签署了美国第一部真正的《高等教育法》，“开启了联邦政府对高校建设、学生资助和教师培训等基本内容的系统扶持，也促进了美国高等教育的国家化与政治化发展”。[3]后来随着美国社会经济发展的不断变化，国会又对《高等教育法》进行了多次修订，对美国高等教育的大众化和普及化产生了深远的影响。美国《高等教育法》的立法宗旨是“为了强化学院和大学的教育条件，并对接受高等教育的贫困学生提供经济资助”；法案规定，国会每年拨款6.5亿美元，补助落后的高校及学生，以向全民提供平等的教育机会。[3]
联邦政府对高等教育的立法拨款，促进了美国高等教育的蓬勃发展。联邦政府在学生宿舍、教室、图书馆、实验室等建设方面为高校提供低息贷款和基建费，改善了校园环境和教学条件；联邦政府还提供特别专项资金用于建设与健康相关的教学设备。[1]33联邦政府的大量研究资助使美国高校诺贝尔奖获得者层出不穷，使美国在生物技术、塑胶聚合、电子科技、通讯技术等新兴科技领域独占鳌头。
二、20世纪90年代以来联邦政府对高等教育发展的宏观规划
长期以来，美国高等教育缺少全国整体的统一规划，美国人曾以这种具有灵活应变能力的管理体制而自豪。这种现象在20世纪90年代出现了转变。1993年，美国国会颁布了政府绩效和结果法案（The Government Performance and Results Act，GPRA），美国教育部要“据GPRA法案的要求，在日常管理中实施‘注重结果的管理’、绩效测量，协调和简化工作程序，并从1994年开始制定战略规划”。[4]22战略规划成为美国教育部要求改善教育管理过程的有效工具，联邦政府和州政府开始进行长期的教育发展规划。“所有战略规划目标和活动都围绕使命进行（美国教育部的使命是：致力于为所有美国孩子提供均等的教育机会以及高质量的教育）”。[4]22
“9·11”事件以后，美国政府更加重视教育的国际竞争力，把教育改革作为增强综合国力的重要组成部分。2002年1月8日，美国总统布什签署了“不让一个孩子掉队法案”。为了实施该法案，美国教育部不久就编制了《美国教育部2002～2007年战略规划》（U.S.Department of Education Strategic Plan 2002～2007），以取代2001年的《美国教育部2001～2005年战略规划》（The 2001～2005 Strategic Plan）。2002～2007年教育发展战略规划提出了美国教育发展的六大目标：创造重视学习成绩的文化；提高学生的学习成绩；建立安全学校，培养健全的个性；加强教育研究，把教育转变成重视结果的领域；提高中等后教育和成人教育的质量、增加入学机会；创造优秀管理模式，建立重视责任制的文化氛围。[4]232004年以后，布什政府出台了一系列高等教育改革文件和政策性法案，如2005年的高等教育的调节法案，2006年的资助计划法案和高等教育法案。
在联邦教育部部长玛格丽特·斯佩林斯的提议下，2005年9月19日，美国高等教育未来研究委员会（the Secretary of Education' Commission on the Future of Higher Education）宣布成立。其主要职责是“制定全国性的高等教育未来发展规划，进一步增加高校录取学生的人数，减轻学生经济负担，提高大学在美国全球竞争中的作用”。[5]斯佩琳斯部长在成立大会上指出，“高等教育未来研究委员会将致力于为美国高等教育的发展制定一个能为公众广泛理解和认可的政策，以帮助美国高等教育适应21世纪高度多元化、知识化的社会，最大限度地满足日益增长的教育需求和社会经济发展提出的人才要求，确保美国高等教育的世界领先地位。”[6]
经过一年的调查，2006年9月19日，高等教育未来研究委员会出台了最终报告——《领导力的考验：规划高等教育未来》，指出美国高等教育要完成从一种主要以声望为基础体制向以绩效为基础体制的转变。委员会对入学机会、负担能力、教育质量和绩效责任等方面进行了调查。报告指出，“虽然美国在教育成就上曾经领先于世界，但来自经济合作与发展组织（OECD）的最新数据表明，美国的高等教育成就在主要发达国家中排第12位”，[7]5美国高等教育还有许多方面需要进一步改进。报告提出美国需要一个“世界一流的高等教育系统”、“为所有美国公民能提供终身教育机会的高等教育系统”等。[7]4为了达到这些目的并扩大高等教育入学机会和提高教育质量，报告提出了如下六条改革建议：每一个美国学生都应该享有追求高中后教育的机会；重建整个学生财政资助系统，以及应该为改善对大学生产力和管理成本的评估提供新的激励；高等教育必须从一个主要以名誉为基础的系统转变到一个以绩效为基础的系统；建议美国大学通过开发新的教学法、课程和改善学习的技术；制定一个全国性的终身教育战略；建议联邦政府在对我们国家全球竞争力至关重要的领域追加投资。[7]19－28
美国教育部长玛格丽特·斯佩林斯十分重视《领导力的考验：规划高等教育未来》，认为它是“美国历史上影响教育和经济发展的最重要的报告之一”。根据这一报告，2006年9月26日，《美国高等教育行动计划》出台，该计划规划了未来10年至20年美国高等教育走向，目的在于提高高等教育的效绩，以及人们测量这种效绩的能力；它是政策性计划，目的在于解决三个方面的问题，即升学的能力和机会问题、学费支付问题和大学的责任问题。[8]行动计划出台后对美国高等教育产生重要影响，教育部门“开始尝试对高等院校的教学进行过程评估；开始强化高中阶段教育质量的提高；各学年结束时对学校的测评；强调对来自低收入家庭的学生资助；着手建立更完善的高等教育信息系统，等等”。[8]
三、美国发展高等教育的重要战略
美国高等教育的成功之处，还在于政府很早就重视并实施高等教育的国际化、多样化、跨学科等发展战略。这些战略措施促进了美国高等教育的发展，提高了教育水平，使得美国高等教育在世界上处于领先地位。
1.国际化战略
国际化是许多发达国家扩大国际影响、提高国际教育能力的重要战略。二战后至70年代末，美国政府开始大力推行国际教育政策。1946年美国国会通过《富布赖特法案》把美国在海外的剩余财产用于美国学生和教授在国外讲学和研究的基金；同时设立支持海外学生和学者来美国学习和从事研究活动的奖学金项目。[9]1958至1966年，美国先后颁布了《国防教育法》、《双边教育和文化交流法》和《国际教育法》，对高等教育的国际化进行了立法和规划。21世纪80年代以来，美国政府更加重视高等教育的国际化。美国教育委员会提出：“美国的未来取决于我们是否有能力开发民众的国际能力。美国在世界上的地位将决定于我们的社会——它是否具有国际能力（Competent）、自在（Comfortable）和信心（Confident）”。[10]在9·11恐怖袭击后，美国教育理事会代表美国1800个高等教育机构协同其它33个全国性教育和科学组织共同签署了一份国家国际教育政策建议书，提出了国家国际教育政策的三个目标：“造就国际专家、开发国际知识，从而满足国家战略需求”；“提高美国解决全球问题的能力”；“开发具备全球竞争力的国民和劳动力”。[11]
2.多样化战略
为适应科学技术、经济社会的发展对人才的需求，世界各国纷纷建立多样化、多层次的高等教育体系以满足高等教育的多样化需求。以美国为代表的发达国家建立和发展了类型灵活多样的高等教育制度，多层次和多样性已成为其高等教育发展的鲜明特色。特别是在现今知识经济时代，科技和社会的发展日新月异，多样化战略越来越受到各国教育部门和国际社会的重视。联合国教科文组织在1998年10月在巴黎召开的世界高等教育会议中提出，“必须使高等教育的模式、招生方式和招生标准多样化以便适应需求大量增加的国际趋势，还必须利用各种授课方式和从终身教育的角度来扩大需求日益不同的各类人接受高等教育的机会，使他们随时可以很容易地进出高等教育院校的大门。”[12]4多样化已成为美国高校发展战略规划的重要内容。
3.跨学科战略
随着许多社会问题的出现，如环境污染、气候变化、经济竞争、人类健康等，跨学科的教学和研究日益成为各国高等教育关注的焦点。1998年10月联合国教科文组织在巴黎召开的世界高等教育大会报告《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》，指出：“高等教育应加强其为社会服务的功能，尤其应采取学科间和跨学科的方法来分析有关的问题，加强旨在消除贫困、偏执、暴力、文盲、饥饿、环境污染和疾病的活动。”高等院校在制定规划时要“注意遵守伦理准则和树立严谨的科学和知识态度以及采取多学科和跨学科的方法”；“利用其自主权和高水平的学术力量为社会的可持续发展和解决未来社会面临的问题做出贡献，它们须培养自己的预测能力，以多学科和跨学科的方法分析不断出现的社会、文化、经济和政治趋势”。[12]。实际上，美国的许多高校一直以来就十分重视跨学科或多学科的研究和教学，跨学科战略是其发展战略规划的重要组成部分。
4.个性化战略
个性化一直以来是美国高等教育发展的重要理念和现实追求。美国的高等教育有重视个性化的传统，已形成一个有各种类型、层次、水平的高等教育体系，大学具有鲜明的个性和特色。美国高校能实现个性化发展，主要因为：大学拥有相当大的自主权，不受国家和学校外部的影响；全美国无统一的办学模式，3000多所高校完全按自己所选择的方式和道路，面向社会需要办学；政府和社会慈善机构为大学发展提供财政资助，用立法或董事会章程规范其办学。[13]虽然个性化和多样化是美国高等教育最重要的特点，但两次世界大战后，也出现了一些高校为了追求名望，仿效名牌研究性大学的现象。因此，“80年代以来出台的几份高等教育改革报告，如《学院——美国本科生教育的经验》、《学术水平反思——教授工作的重点领域》等，都突出了个性化的改革原则”。[14]
四、州政府对高等教育的全面规划
由于美国采用地方分权制，联邦政府不对高等教育直接管理，各州拥有管理本地区高等教育的职权。州政府承担着高等教育发展的根本责任，州政府对各州的高等教育进行全面规划。
由于各州的社会经济发展、实行的政策和规划的不同，各州的公立高等教育也各有特色。美国加利福尼亚州的高等教育规划被认为是20世纪最重要的高等教育改革规划之一，对美国甚至世界高等教育都产生了重大影响。从1900年到“一战”结束这段时间，为了使所有的高中毕业生都有机会接受中学后教育，增加公立高等教育机构的数量，不断满足加州迅速变化的社会和经济建设需求，加州高等教育经历了重大的改革运动。在1920年，“加利福尼亚州政府建立起其他州所没有的正式的、由不同层次的院校构成的公立高等教育体系”，“当时，这是全国第一个、也是最大的公立初级学院体系”。[15]7为了制定切实可行的发展规划，在乔治·斯特雷耶领导下，对加利福尼亚州的高等教育需求进行了9个月的调查，形成了《斯特雷耶报告》，它是加州第一个高等教育系统的总规划。“该研究集中阐述了三段公立高等教育部门的功能，预计的入学增长人数，以及设置的新学术课程（academic programs）和未来校区选址的需要。这一规划的全面性使其在加利福尼亚，乃至全国上下，都成为一种创举，影响极大。”[15]172三段公立高等教育指的是初级学院、州立学院和加利福尼亚大学，后来形成了加州公立高等教育的三个系统：社区学院系统、州立大学系统和加州大学系统。《斯特雷耶报告》清晰地阐述了三部分高等教育系统中每一部分的目标和任务，是形成《1960年高等教育总体规划》的基础。
加州高等教育总规划的主要特点就是对加州公立高等教育进行功能分层。首先，确定了三个层次高等教育的分工。社区大学向所有人开放，提供高中后两年大学教育，其主要任务是提供职业技术方面的培训，为普及高中后教育提供优质服务；加州州立大学系统的主要任务是从事本科教育和硕士学位的研究生教育；加州大学在公立高等教育中主要从事研究生和专业教育。同时还规定加州大学在加州公立高等教育中是唯一能够授予博士学位，并有权与加州州立大学联合授予博士学位的大学。[16]其次，加州州立大学和加州大学应采取不同的录取标准。其中，加州大学的录取标准应该具有明显的选择性，在全州的SAT考试成绩中，最好成绩的12.5％才能升入加州大学，而加州州立大学录取的学生应该在12.5％～33％之间，其余的学生进入社区学院。再次，加州高等教育三个系统之间采取了学生向上流动的开放机制，即加州大学和加州州立大学在本科的高年级每年都预留出25％的名额接收从社区学院转入的学生。[16]
加州高等教育总规划的最为成功之处在于，它在扩张高等教育规模的同时还形成并保持高质量的教育水平。约翰·奥伯利·道格拉斯认为有两个重要理念影响政策的制定。“第一个理念涉及到三个目标的平衡，即如何处理好扩大入学机会、增强经济承受力和提高高等教育质量三者之间的关系”；在加利福尼亚三级高等教育体系中，“每一类院校都有自己独特的、严格界定的使命，于是，各类学校分工有别，各安其位，各尽所能，各自在自己的系统内追求卓越，独领风骚，从而减少了院校间职能重叠、轻重不分、定位不清的现象”。[15]8加州在美国高等教育图景中得以独步的第二个理念是，州立公共学院和多校区大学共同构成了具有内在逻辑、相互联系的高等教育体系。[15]8就像威廉H·匹更斯所认为的一样，加利福尼亚分层方式具有许多优点，如使加利福尼亚高等教育的发展更为有序，目标和期望很有挑战性和可行性，能集中资源建成全美最有名的公立大学系统等。但也存在许多弱点，如院校等级次序太明显，由此造成不公平的劣势、整合的低效化、投资于顶层的趋势等。
五、美国经验对我国制定教育规划的参考价值
2010年初，我国教育部发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010－2020年）（以下简称“《纲要》”），提出要进行人才培养制度、考试招生制度、建设现代大学制度、管理体制改革等方面的改革。《纲要》的提出是一个巨大的历史进步，表明了我国政府改革高等教育积弊的决心和信心。美国政府的高等教育规划对我国制定教育规划具有重要的参考价值。
1.中央政府切实进行管理体制改革，加强立法等方面的宏观调控
管理体制改革是我国高等教育改革的核心和基础。但我国的高校管理体制改革至今仍没有解决“举办者与管理者合一，政府直接管理大学”、高校内部管理体制改革、大学法人地位缺少法律支持等问题。虽然在1993年中共中央和国务院在《中国教育改革和发展纲要》中提出“高等教育要逐步形成以中央、省（自治区、直辖市）两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”，但对高等学校的举办者、管理者、办学者之间的责、权、利没有明确划分和规范。国家教委在1995年5月19日发布的《国家教委关于深化高等教育体制改革若干意见的通知》中，提出“争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架”。转变政府的教育职能，“管办分离，政校分开”仍是2010年《纲要》的重要内容之一。通过立法、拨款等方式引导高等教育的发展，将成为我国中央政府宏观调控的重要方式。
2.国际化、个性化等应成为国家高等教育规划重点
国际化、多样化、跨学科、个性化战略是美国等发达国家在20世纪四五十年代就开始积极推行的政策。在国家政策的指导下，美国高校在制定发展规划时也将此作为学校规划的重点。美国高校世界一流大学多，教育水平高，大学各具特色，与美国的这些高等教育规划重点具有重要的联系。改革开放以来，我国高等教育在留学生教育和开展对外合作办学等方面取得了一定的成绩，但与发达国家相比，我国高等教育的国际化程度较低。大陆的一些大学基本没有实现教师全球招聘、课程国际化等。2010年《纲要》第四十八条，提出要“加强国际交流与合作”，以“提高我国教育国际化水平”，要“培养大批具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务与国际竞争的国际化人才”。这只是纲要式的概括，并没有具体的措施来实现，也缺少对高等教育国际化、个性化等方面的立法和专门规划。因此，要促进我国高等教育与世界接轨，赶上发达国家的教育水平，中央政府应将国际化、个性化等战略作为规划的重点。
3.地方政府应进行区域高等教育的全面规划
随着经济的全球化和教育的国际化，服务社会成为高等教育的重要职能之一。高等教育成为推动区域经济发展的重要因素。联合国教科文组织1998年10月在巴黎召开的首次世界高等教育大会提出，高等教育的发展要与社会问题和劳动界密切联系，要服务于社会的长期目标和需求。服务社会是当代高等教育的根本宗旨，但对于不同类型、不同层次和不同隶属关系的大学来说，服务社会可能有着不同的要求，各个高校也有着不同的做法。为促进地方高校和区域经济的发展，地方政府应制定适合本地区特点的高等教育发展规划，统筹各类教育的发展，因地制宜，建立具有地区特色的高等教育体系。2010年《纲要》提出，要“完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量”。我国地方政府应对本地区的高等教育进行全面规划，以保证各级各类教育的均衡合理发展，从而促进地方经济和高等教育自身的发展。
4.高校主动进行内部规划
我国高等教育的发展实现了历史性的跨越，特别是自1999年高校扩招以来，我国高等教育取得了举世瞩目的成绩。但同时我国高等教育的发展也出现了许多问题，如高校负债、就业率低、教育质量下降等。高校发展如何走出困境，顺利实现高等教育工作重心由外延发展向内涵发展的重大转变，如何正确规划大学的发展方向是我国高校亟待解决的难题。而制定个性化的发展战略规划是在竞争中求生存的重要路径。制定发展规划不仅是国家政府部门的重要工作，更应成为高校发展的主动选择。制定切实可行的个性化的发展战略规划，成为我国高校面对复杂环境、解决实际发展问题的内部需求。
综上所述，通过立法拨款调控高等教育的发展、重视高等教育发展的个性化、国际化等战略，不断加强对高等教育的统一规划，由州政府积极参与地方高等教育的全面规划等措施，在美国高等教育的不同发展时期都不同程度地促进了美国高等教育和社会经济的发展。我国高等教育的发展应结合本国国情，并借鉴其成功经验。但高等教育是一个系统工程，如果要使我国高等教育发生翻天覆地的变化，需要自上而下的进行一系列改革，其中最重要也是最根本的一条也就是要切实进行管理体制改革。另外，教育改革要真正执行，需要政府和有关部门、专家学者共同努力，要制定更为详细的实施规划、措施和许多其他条件来支持。
收稿日期：2010-06-10
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