地方政府非常设机构成因探析，本文主要内容关键词为：探析论文,成因论文,地方政府论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.1，D732 ［文献标识码］A ［文章编号］1006— 0863（2007）03—0031—03
非常设机构是根据机构的稳定性和履行职能的时限，相对于常设机构而言的。它是指党委和政府为完成某项临时性、阶段性或突发性的任务，或是为了组织协调某些跨地区、跨部门的工作而设置的机构。非常设机构往往由一级党委或政府设立，领导一般由各级党政一把手或分管领导任正职，各职能部门主要领导任副职或成员。名称通常叫做某某领导小组，有的也称作办公室、联席会议、指挥部、委员会等等。
通过设立非常设机构来弥补职能部门的不足，促进部门之间的协调配合和横向联系，以便更有效地完成某项专门工作，这本是我国行政管理中的惯常做法。但是目前在一些地区的党政机关中非常设机构的数量之庞大、名目之繁杂、职能之广泛甚至已经超过了常设机构。笔者在西南某省调研期间发现，2002—2004年省委省政府成立的领导小组之类的机构共有99个，而有些市县一级的临时机构也多达90个左右。为什么在常设机构之外，还存在着如此之多的非常设机构呢？通过调查，我们发现有以下几方面的原因。
一、社会治理的有效手段
政府作为社会治理的主要力量，必须寻找有效的管理方式和手段，提高自身的工作效率。在现代管理理论中，具有简单结构的矩阵式组织、跨功能团队、任务小组结构都是被广泛推崇的高效率组织结构和管理方式。他们共同的特点是为了完成某项特殊的任务而建立临时的工作小组，成员从各功能部门抽调而来，任务完成后，工作人员回归原来的部门。这样的结构反应快速，责任明确，管理成本低，能够有效地整合复杂与相互依赖的活动。领导小组就是类似的一种组织，大量临时机构的设立是矩阵原理在现实生活中的具体运用。
首先，由于社会事务的日益复杂，政府通常将各项治理任务分解成一个个的项目，这些项目除了由主要的职能部门承担外，往往需要若干相关部门的支持和协作。在各部门级别平等、分工明确的前提下，成立领导小组可以通过更高的权威来协调平级部门之间的关系，打破部门壁垒，加强相关部门之间的横向沟通，使原本复杂的任务以及由某一部门无法协调的关系变得简单，因此大大提高政府的工作效率。例如“整顿矿业秩序领导小组”、“长江珠江防护林体系建设工程领导小组”、“行政审批制度改革领导小组”等机构。
其次，具体部门职能单一，社会动员能力和资源整合能力都相对有限。因此当社会发生重大事件或突发事件时，政府需要通过成立统一的领导机构扩大资源整合的范围，迅速调动各方力量来共同应对。例如“非典型性肺炎防治领导小组”、“抗洪抢险救灾指挥部”等机构。
第三，中国目前正处于转型时期，行政环境变化急剧，对行政组织的适应性提出了很高的要求。但是国家常设机构的职能和分工都相对稳定，在面对变化较大的行政环境时，政府常设机构的改革往往表现出一定的惰性和滞后性。为了满足政治、经济改革和社会发展的需要，政府也需要设立非常设机构以快速灵活地适应环境的不断变化。
因此，因地制宜地设置非常设机构，可以使地方政府的机构设置更加切合当地的实际要求。
二、条块结构体制下的无奈选择
条块结构是中国政府体制的基本特征。目前我国条块结构最大的问题就是管理权限交叉重叠。就管理主体而言，条块结构导致对地方政府部门的多头领导；就管理客体而言，几乎每一项事务都有几个部门同时在管理。一项工作在这样错综复杂的权力交叉格局之下，能够对其施加影响的因素非常之多，导致“权威资源被大大地分散了”。[1] 结果客观上造成政府在许多事务上都需要成立一个相应的领导小组，因为只有通过确立一个更高的、也更为明确和集中的权威，才能保证政令的贯彻和任务的推进。“区域经济一体化发展领导小组”就是最为典型的例子。
条块结构还使各级政府机构上下对口的传统做法不可避免地从常设机构的领域蔓延到非常设机构的设置上。政府是一个完整的体系，政令从决策到执行，需要有一个不同层级政府之间的传递过程。“条条”管理又突出强调了政令的上下一致和畅通。因此，在条块结构严密和集权化程度较高的现行体制下，上级设立了某个非常设机构，其职能的履行需要通过下级相应的部门来完成。对于那些涉及面广、关系全局、责任重大的非常设机构而言，对口设置机构更是组织运行的保证。
此外，中国政府的机构数量在纵向上呈倒金字塔形。由于上层机构比下层机构管理的事务多、范围广、复杂程度高，因此层级越高，分工越细，机构数量也越多，上下级政府的职能部门并不完全对应。在条块体制下，如果下级政府没有设立相应部门，但却依然承担相应管理职能的话，缺少下级对口部门的支持会导致其履行职能力不从心，政策的执行效果大打折扣。为了便于本部门开展工作，有些上级部门也会要求下级政府增设临时机构。
三、机构改革尚不完善的结果
改革开放以来国家经历了数次机构改革，由于受到条件限制，导致机构改革并不能完全按照设计好的方案来进行。
首先，近几次机构改革的趋势都是机构和人员数量上的精简，这就必然使得一部分职能部门在机构改革中被撤掉，一部分机关工作人员需要分流。但是，由于目前市场经济发展不充分，区域发展不均衡，政府的职能范围难以合理界定。机构撤销了，职能却没有转变，不该管的事情不想不管或不得不管，精简就成了一种形式。
其次，由于政府既是组织和实施机构改革的主体，又是被改革的对象，这种双重角色为机构改革带来了巨大的内部阻力。部门利益的日益严重使得政府在理顺部门职能关系上困难重重，公务员个人利益也使解决人员分流举步维艰。加之工资人事制度、社会保障制度、现代企业制度等机构改革的配套措施不完善，更使这种阻力短期内无法消解。
而与此同时，国家在出台机构改革方案时，对每一级政府工作部门的数量有着明确的规定；省级政府对下级政府常设机构的数量、内设机构及人员编制也都有着相应的规定。由于高度行政导向的政府行为模式，地方政府在改革时必然遇到来自这种刚性规定的压力。
在矛盾纠结、利益交织、阻力与压力的合力之下，相对而言弹性较大的非常设机构就自然而然地承担起化解阻力、减轻压力、保持稳定、不出乱子的功能。精简掉的机构、分流掉的人员、不愿失去的权力、需要继续履行的职能都可以在非常设机构的大旗下维持不变，而且还不违反上级规定。设立非常设机构就成为一种可行的变通方式。
四、行政协助制度的缺失
行政协助是指无隶属关系的行政机关之间在执行公务的过程中，因某种需要，互相提供方便，并协助完成职务的行为。[2] 社会事务是综合的，相互之间密切关联，而政府的机构设置与职能划分是分割的。行政管理的科层化虽然是行政组织设置进步的表现，但是这种分割式的管理机构在面对综合的社会事务时，往往显得缺乏弹性。所以一些西方国家形成了完善的行政协作制度，在强调职能划分清晰准确的同时，以法律形式对机构之间的协助行为做出明确规定，使得各部门互相支持配合的责任和义务法定化。
我国经过历次机构改革之后，在机构职能的划分方面取得长足进步，但在部门之间的协调配合方面尚缺乏明确的法律法规依据。这就使得政府在运行过程中各司其职、各自为政，仅有分工而缺少配合。部门之间的横向联系与协作有着很大的随意性。不仅如此，由于管理权限归属不清，极易产生部门保护主义倾向，导致机构从自身利益出发，对相关部门采取不合作甚至是抵制的态度，严重破坏了行政秩序。由于行政协作制度的缺失，无法形成部门之间法定的权责关系，更无法对部门之间的不合作行为采取有效的监管措施。因此，政府不得不另辟蹊径，通过大量成立领导小组的方式来协调解决那些本应由各部门之间协作解决的问题。
五、部门及官员的利益驱动
政府部门和官员在执行公共权力的时候不可避免地带有理性经济人的特征。有些事情明明相应的主管部门就能负责，为什么还偏要再成立非常设机构呢？各种利益驱动使然。例如，省政府拨款修路，县里成立“某公路改造工作领导小组”，县委书记亲任组长，公路建设就从交通局的日常工作变成了书记的政绩工程；教育局的经费在预算中已经定了，成立“师范学校评估工作领导小组”就有理由要求额外拨款；税务局某科长想提拔，可局里没位置，成立“协税护税领导小组”，挂上副组长，自然就能享受副处待遇；上面下了通知要检查公共场所消防安全，成立“公共聚集场所消防安全专项治理工作领导小组”以示重视，就能顺利通过检查；乡镇企业污染严重，这事无利可图、不好协调怎么办？成立“乡镇工业污染源调查领导小组”，有领导出马，再难的问题也能迎刃而解，要是仍然解决不了怎么办？再成立一个“严查环境违法行为遏止污染反弹领导小组”，有什么责任环保局也就不用独自承担了；遇到有利可图的事情，想分一杯羹，成立“利用外资领导小组”，见者有份；想要继续行使某些行政权力，成立“装饰装修行业管理领导小组”，一边还能名正言顺地收取登记费、管理费，何乐不为？有些领导小组成员甚至可以从机构中得到补助，多兼多得。有了这么多的好处，竞相成立非常设机构也就不难理解了。
六、对非常设机构管理的失范
相对于国家在常设机构的设置和编制控制上的严格措施而言，对非常设机构的设置和管理则缺乏起码的制度安排。
首先，非常设机构的设立缺乏严格的审批程序。在调查中我们发现，大部分非常设机构是由主要负责部门向本级党委或政府提出申请，主管领导同意后由政府办公室或党委办公室以通知的形式发文，机构就正式成立了。尽管当地政府也下文规定，“要严格控制新增设非常设机构，确因工作需要设置时，事前应由牵头部门或主管部门会同省编委研究提出意见，报党委和政府审批”，但在实际工作中，大多流于形式。而在县市一级，非常设机构的设置就更为“便捷”了。
其次，对非常设机构的运行缺乏制度化管理。对于非常设机构具体要履行哪些职能，如何界定和划分非常设机构和各相关部门的权责关系，机构日常工作程序及其法律效应，组织成员的数量、职责、奖惩，机构的存续时间等都没有法律依据和制度保证。而且机构的领导多由上级高官担任，习惯性地对上负责，加上制度约束和监督机制的缺乏，导致多数非常设机构决策随意性大，运作极不规范。
第三，对非常设机构的财务缺乏监管。许多非常设机构掌握大量的工程款、项目款、上级拨款等，也有些通过借款、集资、收取管理费等方式拥有资金。但是，其一，由于国家对临时机构的财务管理没有专门的规定；其二，因机构的临时性，对它的审计监督也很少被列入审计部门的工作日程；其三，许多机构的资金来源于预算外资金，使政府对其资金情况难以监控。因此，非常设机构中违反财务规定的现象非常严重，有些机构甚至成了工作人员职务犯罪的重灾区。
总之，非常设机构的大量出现，有其复杂的主客观原因和现实条件。一方面，通过设立非常设机构可以发挥中国传统管理模式下所形成的“领导重视、齐抓共管、联动协调”的管理优势，充分整合公共权力资源；但另一方面，非常设机构毕竟又是对科层制结构的现代行政管理模式的一种消解。特别是在对其设立、运行的各个环节尚无明确的法规和制度安排的情况下，非常设机构过多设置也带来了相当明显的负面作用。如何在对其进行规范管理、发挥其积极作用的同时、努力克服其消极影响，是我们亟须解决的一大问题。