市、县党政领导班子职务设置与党政领导交叉任职模式初探，本文主要内容关键词为：党政领导论文,领导班子论文,党政论文,职务论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在以经济建设为中心和发展社会主义市场经济的新形势下，如何按照党的基本路线的要求，从组织上形成以经济建设为中心的领导格局，这是当前加强和改善党的领导需要解决的一个问题。探讨市、县（包括县级市、区，下同）党政领导班子职务设置与党政领导交叉任职模式问题，就是为了从组织上形成以经济建设为中心的领导格局，建设善于领导和驾驭社会主义市场经济的市、县党政领导班子，促进社会主义市场经济体制的建立和社会主义经济建设的不断发展。
一、对现行市、县党领导班子职务设置与党政领导交叉任职模式的分析
目前，广东省大部分市、县党政领导班子职务设置与党政领导交叉任职的模式是：党委班子一般设常委9-11人，少数比较大的市、县设13人。职务设置一般为：书记1名，副书记2-3名，其中1名兼任市、县长；常委5-7人。按上级有关文件规定，常委一般兼任党委秘书长（党委办主任）和纪检、组织、宣传、政法、武装等部门的领导。市、县政府班子一般设正副市、县长5-7人。在市、县政府班子中，除市、县长等1-2人参加常委外，其他副市、县长一般不在党委交叉任职。党委主要根据中国共产党党章和党的十三大报告中关于地方党委主要职责的规定指导工作；政府主要根据第六届全国人大常委会第18次会议修正的地方组织法中所规定的地方人民政府的职责指导工作。
以上这种党政领导班子职务设置与党政领导交叉任职模式，在我国的社会主义革命和建设事业中发挥了积极的作用。但是，随着党的工作重点转移，它与现阶段党的任务以经济建设为中心和建立社会主义市场经济体制的要求，显得既有基本适应的一面，又有不太适应的一面。其不太适应的一面主要表现在：
1、常委分布偏重于党务部门，造成党委对经济工作的领导弱效。现在各市、县直接负有领导、管理经济工作职能权力的政府班子成员一般只有1-2人进入常委。其余常委均分布在党务部门和其他非经济部门，这种分布状况，引发了两方面的不良后果：一是许多党委只是比较熟悉党务工作，对经济工作不够熟悉，在党委会讨论、研究经济工作时，往往话说不到点子上，而大多数直接从事经济工作的副市、县长们由于不是常委无法进入决策层，他们在实践中掌握了解的实际情况无权在常委会上陈述，使常委的决策有时与实际情况的不符；二是由于政府班子的大多数成员不是党委常委，没有参与党委决策，不直接了解党委的意图，在政府实施党委的某项决定时，往往需要进行“二次决策”。而政府与党委之间的联系，主要是通过市、县长。两个“一把手”团结的，党政联系会好些；两个“一把手”不团结的，两套班子的内在联系就差些。这样，势必影响“二次决策”的准确性、科学性和工作效率。随着时间的推移和问题的积累，它还会成为产生党政矛盾的根源之一。这两方面的不良后果，客观上造成了党委对经济工作的领导弱效，影响党的核心领导地位的形成和巩固，影响党政工作合力的形成。
2、领导职位设置重复，工作职责互相交叉，造成多头负责而谁都没有明确的责任。比如，政府设有分管农业、文教、科技、工交、政法、人事的副市、县长，而党委也设有分管上述工作的副书记或党委。这种领导职位设置重复、工作职责交叉的做法，看上去党政领导双方都有责任，实际上谁都没有明确的责任。在实际工作中，极易产生以下消极后果：一是基层单位和有关部门要多头请示汇报。为办一件事，既要请示分管的党委领导，又要请示分管的政府领导，大大降低了办事效率，甚至贻误了工作时机；二是如遇分管领导对同一项工作的抓法和同一个干部的用法意见不一致时，不仅使基层单位和有关部门左右为难，“顺得哥来逆嫂意”，而且有的还会出现相互钳制与拆台，影响工作的开展和落实；三是工作碰到难题时，容易产生“踢皮球”、“互相推诿”等现象，工作顺利、好做时，又容易出现大家争着做、抢着上，影响工作大局。
3、党政职责、权限不清和政企不分，造成党委和政府对经济工作微观参与过多，宏观调控不力。市、县党委和政府的职责与权限，过去虽有明文规定，但这些规定有的过于笼统抽象，难于把握操作，有的落后于改革的实践，已经不适应现状和实际了，加上政企不分，在实际运作中，往往党委做了政府的许多工作，政府则做了企业的许多工作。由于具体事管多了，一些地方的党政领导整天忙得团团转，穷于应付，无心、无力、无暇加强调查研究，宏观决策减少，宏观调控不力。
二、建立新的市、县党政领导班子职务设置与党政领导交叉任职模式的构想
1、设计新的市、县党政领导班子职务设置与党政领导交叉任职模式的基本要求。从指导思想上来说，必须以党的十四大关于机构改革的精神为指导，真正按照党的基本路线和建立社会主义市场经济体制的要求，设计出能够突出市、县委核心领导地位，党、政职务设置合理，交叉任职适当、科学，职能、职责明确，精干高效、运转协调的新的职务设置与交叉任职模式，切实从组织上形成以经济建设为中心的领导格局。它应达到的主要目标要求是：
(1)党委处于核心领导地位。中国共产党是全国人民的领导核心，也是国家政权的领导核心。在市、县的各级领导力量中，市、县委必须处于核心领导地位。那种认为发展社会主义市场经济，主要靠物质利益、价值规律起作用，可以削弱甚至不要党的领导的观点，是极其错误和有害的。
(2)政企分开。只有实行政企分开，把国家对国有资产的所有权、政府对经济的管理权和企业的经营权分开来，把国家法令规定属于企业行使的职权都下放给企业，才能使政府真正有效地发挥其组织管理经济和社会的职能。
(3)决策科学，精干、高效。党委班子作为一个地方的决策中心和指挥中心，一方面要根据党的任务以经济建设为中心的要求，增加懂经济、会管理人员的比重；另一方面要根据“党要管党”的精神，有一定数量精通党务工作的同志，形成一个知识、能力结构合理，有朝气，有活力，能进行科学决策的领导核心。党政领导班子的职务设置，要做到精干、合理、效能。不设职责重复的职位，每个领导职位都有明确的职责、权限；不在工作分工上交叉，宁可一个领导分管两条线，不可两个领导同管一条线。尽量避免多头负责、多头领导。
(4)便于协调，形成合力。党委、人大、政府、政协四套班子，从组织机构上说，自成体系，相对独立，但他们的工作目标却是一致的。人大、政府、政协必须在党委的统一领导下，围绕经济建设这个中心开展工作，发挥各自的职能作用，形成推动经济建设的合力。目前，许多地方还没有很好形成这种合力，有的地方甚至不协调，各自为政。可以通过实行交叉任职，从组织上进一步理顺党委、人大、政府、政协等几套班子的关系，形成“一个核心、多种职能、协调统一、目标一致”的领导体制。
2、新的党政领导班子职务设置与党政领导交叉任职模式的架构及优点。依据上述设计新的党政领导班子职务设置与党政领导交叉任职模式的指导思想和主要目标要求，我们主张“四套班子主官全交叉，党政班子成员大交叉”。市、县委班子设党委9-11人，个别比较大的市、县设11-13人；市、县政府班子设正副市、县长5人，个别比较大的市、县设6人。“四套班子主官全交叉”，是指市、县委书记、副书记或常委兼任市、县长，市、县人大主任和政协主席。“党政班子成员大交叉”，就是政府班子有一半以上成员由党委常委或副书记兼任。由党委兼任的副市、县长，一般应是分管主要经济工作（如：农业、工业、外经外贸、财政金融）、政法和文教及意识形态方面工作的副市、县长。以城市工作为主的市、县，分管城建工作的副市、县长也应由市、县委常委兼任。其具体模式可以有两种。以市委班子为例。
模式一：
在常委中设正副书记，形成一个正副书记层次，由专职书记指导有关常委的工作。这种模式，设市委常委11人，其中书记1人，副书记3人。具体组成如下：
书记——兼人大主任，主管全面工作；
副书记——兼市长，主持政府全面工作；
副书记——兼政协主席，主管党群、统战工作；
副书记——兼政法委书记和副市长，主管政法、分安、纪检工作；
常委——兼纪委书记；
常委——兼组织部长；
常委——兼宣传部长和副市长，分管党委的宣传、思想工作和政府的文化、教育、广播、电视等工作；
常委——兼常务副市长，分管主要经济工作；
常委——分管党的农村工作
常委——兼市委秘书长；
常委——兼军分区主要领导。
个别比较大的市，管理范围大，工作多，任务重，可设党委13人，增加1名副书记和1名常委，副书记专职抓经济工作，常委兼任分管城建工作的副市长。
这种模式的运作方式，可以有以下四个活动层次：一是由书记主持的常委会。讨论决定全委会闭会期间的重大问题；二是由书记主持、副书记参加的正副书记碰头会。一些比较重大而又不需要召开常委会解决的问题，可召开正副书记碰头会解决。或者，在召开常委会之前，有些问题可先由正副书记碰头会研究；三是由专职副书记主持的办公会，协调党委办、宣传部、组织部、纪检会、政法委、工、青、妇等各部门之间的关系；四是由兼职副书记主持的办公会，研究如何贯彻落实党委的决策、决定以及各自工作中的重大问题。
模式二：
在常委中只设书记，不设副书记，书记直接指导常委开展工作。这种模式，设市委常委11人，其中书记1人。具体组成如下：
书记——兼人大主任，主管全面工作；
常委——兼市长，主管政府全面工作；
常委——兼政协主席，主管党群、统战工作；
常委——兼纪委书记；
常委——兼组织部长；
常委——兼宣传部长和副市长，分管党委的宣传、思想工作和政府的文化、教育、广播、电视等工作；
常委——兼政法委书记和副市长，主管政法、公安工作；
常委——兼市委秘书长；
常委——兼常务副市长，分管主要经济工作；
常委——分管党的农村工作；
常委——兼军分区主要领导。
这种模式的运作方式，主要通过书记主持的常委会研究决定重大问题，然后由各位常委按照分工，组织落实常委会的决定。
按照以上模式，在市政府正副市长配5人时，除市长、常务副市长、分管政法工作和文化、教育、广播、电视等工作的副市长由党委副书记或常委兼任外，还可设1名排党副市长，分管科技、卫生、体育等工作。在个别比较大的市设正副市长6人时，除上述配备外，还可设1名分管城建工作的副市长，这名副市长也可由市委常委兼任。
县级党政领导班子，除武装部长或政委不参加党委常委外，其他职务设置与交叉任职可参照市党政班子的模式配备。为什么武装部部长或政委不参加党委呢？主要考虑是：县委书记已兼任武装部党委书记、第一政委；现在是和平时期，武装部的工作主要是抓征兵和民兵训练，从形成以经济建设为中心的领导格局来说，腾出职数让政府班子成员多交叉兼任党委常委，更为有利。如武装部部长或政委不参加常委，可请他们固定列席常委会。
以上两种新的党政领导班子职务设置与党政领导交叉任职模式，有以下几个优点：一是有利于更好地坚持和贯彻党的基本路线。坚持党的基本路线一百年不动摇，核心问题是坚持以经济建设为中心不动摇。市、县党政领导班子成员实行大交叉，正是从领导体制和领导方式上适应了以经济建设为中心的需要，便于市、县突出抓好经济工作，更好地总揽经济工作的全局。二是有利于形成党委的核心领导地位，增强党委决策的权威性和有效性。实行“四套班子主官全交叉，党政班子成员大交叉”，使人大、政府、政协从组织上置于党的直接领导之下，能有效地改变过去不同程度存在的“党委抓党务、抓精神文明建设，政府抓经济、抓物质文明建设”的偏向和“党委编戏、政府唱戏、人大评戏、政协看戏”各自为政的现象，党委的决策、决定和一系列主张就可以通过党委在人大、政府、政协任职的领导，顺利、及时、准确、全面地贯彻各套班子及其职能部门的工作中去。从党委决策方面说，由于四套班子主要领导交叉任职和增加了抓经济工作的政府领导进常委的比例，党委决策经济工作的依据就更加广泛、全面和直接了，从而增强了党委决策的科学性、有效性和权威性。三是有利于责、权、利的有机结合，理顺工作关系，提高工作效率。实行党政领导班子成员大交叉任职，人人职责清楚，有责有权，工作主体和权力中心比较明确，干部的工作积极性和主动性将会大大提高，工作中的矛盾和不协调、不团结现象将会明显减少。四是有利于减少领导职数，推进机构改革。党政领导大部分交叉任职，党政班子总人数减少，显得更加精干。这样，有助于政府转变职能，加强宏观指导，更好地发挥各职能部门的作用。领导职数减少，又可以避免因领导职数多所带来的因人设事，分工过细，机构增多，互相钳制，官僚主义等弊病。
3、市、县党委、政府领导经济工作的主要职责。从总体上说，在领导经济工作中，市、县党委起领导核心作用，要总揽全局，对重大问题作出决策；市、县政府要自觉地接受和维护党委的领导，采取具体措施，组织落实经济工作任务。具体地说，市、县党委领导经济工作的主要职责是：领导制定经济发展战略，抓好经济发展规划和计划的制定；对经济工作中的重大问题及突发事件作出总体决策；全面贯彻执行党对经济工作的指导方针，联系实际制定具体政策，加强党的建设和精神文明建设，为经济工作提供政治上、思想上和组织上的保证；协调各方面力量，调动各种积极因素，形成全党、全社会抓经济的合力；加强对经济工作的监督，保证经济活动依法运行。市、县政府领导经济工作的主要职责是：把党委关于经济工作的决策落实到工作中去，联系实际提出贯彻落实的具体意见和办法；及时向党委报告重要经济信息和经济工作中出现的重大问题，为党委正确决策和指导工作提供依据；贯彻执行国务院和上级政府对经济工作的指示和部署；制定和执行在市场经济条件下对经济工作进行宏观管理的具体措施。
三、和实行新的市、县党政领导班子职务设置与党政领导交叉任职模式相关的几个问题
本文提出的“四套班子主官全交叉，党政班子成员大交叉”的具体模式，与现行的党政领导班子职务设置与党政领导交叉任职模式有较大的不同。它能否被人们接受，在实际工作中能否行得通，一方面取决于它本身的科学性、合理性，另一方面还有一些相关的问题需要解决。
1、必须造就一个有利于改革的大环境。经验告诉我们，有些本来很好的改革措施，干部、群众却接受不了。究其原因，很重要的一条，就是干部、群众的心理承受能力不适应。因此，要努力造就一种有利于人们解放思想、更新观念、实事求是、开拓创新的舆论环境，不断提高人们对各项改革的心理承受能力，做到识大体，顾大局，不以自己的得失、利害为取舍，自觉做改革的促进派。对待一种新的改革尝试，不要过早下结论，不要过早给予肯定或否定，不要随意进行行政干预，而是给时间让它实践。实践证明是好的，就坚持下去；实践证明行不通的，就及时修正过来。不乱打棍子、乱扣帽子。
2、要切实转变政府的职能。一方面，政府要把过去包揽的企业的事归还给企业，集中精力做好统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等项工作，实现管理经济和社会事务由微观管理向宏观管理、直接管理向间接管理、行政管理向法制管理和运用经济杠杆调节为主的转变；另一方面，要搞“小政府，大社会”，把现在政府管理的一些社会事务社会化。这样做了，政府就能从繁杂的社会事务中超脱出来，政府班子的职数也才能减少下来。政府职能不转变，政府工作肯定忙，再增加多少个职数都不够用。
3、要加强以权限制为重点的领导制度建设。所谓权限制，是指规范各级领导机构和领导干部职权和职责范围的规章制度的总称。它包括两方面的内容：一是有关领导机构和领导干部的职权和职责的规定；二是有关领导机构和领导干部行使职权、职责程序的规定。我们应该针对目前市、县党政班子及其领导干部权限不清的主要表现，进一步明确党委、政府及其领导干部的职权和行使职权的程序，建立起有关决策、执行、人事任免和监督等方面的权限制度，用以规范、约束市、县党政领导班子和领导干部的领导行为，保证他们行使职权的廉洁高效，防止和减少滥用权力现象的发生。
4、要努力提高领导干部的素质。一个领导班子能否团结、高效、协调地运作，既取决于领导职务设置与交叉任职是否合理，更取决于领导干部素质的高低。据省委最近组织的对市、县领导班子的调查，有相当一部分领导干部存在“五个不”的问题，即理论素养、知识水平和领导能力不高，不适应社会主义市场经济的需要；缺乏互相支持、互相配合的精神，不团结，不协调；群众观念淡薄，不关心群众疾苦；作风飘浮，不深入基层解决实际问题；拜金主义、享乐主义思想严重，不廉洁奉公。要针对这些问题，努力从以下几方面提高市、县领导干部的素质：一是加强马克思主义基本原理和邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的学习、培训，促进领导干部思想进一步解放，观念进一步更新，理论素养和领导水平不断提高。二是坚持不懈地抓好党性教育，使领导干部坚持全心全意为人民服务的宗旨，不利用执政党的地位搞特权、谋私利、捞好处；树立全局观念，正确看待深化改革中的某些利益调整，处理好整体与局部、集体与个人之间的关系；严格约束自己，坚决反对腐败现象，发扬艰苦奋斗精神，当好人民公仆。三是组织学习社会主义市场经济知识和现代科学技术知识，改善和优化领导干部的文化知识结构，提高领导和驾驭社会主义市场经济的能力和本领。