政治权力运行的法治化与对腐败的治理，本文主要内容关键词为：法治论文,化与论文,腐败论文,权力论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据现代化的理论，发展中国家在向现代化转变的过程中都面临着非常艰巨的反腐败的斗争任务。这是因为，（1 ）现代化是一种迅速的变迁过程，这种快速的变迁往往使权力与财富之间产生新的人们所不熟悉的联系方式，同时，人们又面对新的价值观、新的问题、新的机会和诱惑。在个人主义、拜金主义的影响下，这些新的诱惑就会转化为腐败。（2）现代化在使经济快速增长的同时，使政府权力也快速增长， 其活动范围大幅度扩张。这种扩张的权力在未受到有效制约的情况下，腐败也会跟着权力的扩张而加速。（3 ）在现代化的初期乃至中期的前期，上层建筑的改革和发展往往比较缓慢，但是原有的政治经济秩序已被冲破，新的还没有建立起来，于是出现了新旧体制的交替期。新旧体制的交替期是权力腐败的膨胀期。
我国当前腐败的主要特点是：
第一，腐败的主要表现形式是以权谋私。这是我国当前腐败行为最基本的特点。腐败就是公共权力的非公共运行。无论哪个领域、哪个层次发生的腐败，也无论什么性质的腐败，都可以归结为以权谋私。在我国，以权谋私既表现为以权力谋取金钱、财富，又表现为以钱财去影响权力、操纵权力，甚至用钱财去获取权力。如用钱财去打通关节，跑官要官，用钱买官。在组织人事部门内部则表现为用人唯亲、卖官鬻爵。
第二，腐败的主体法人化、集团化。如果说，在80年代腐败的主体更多地表现为个体或两人作案，进入90年代以后，腐败的主体则向集团化发展，向法人作案发展。这是当前中国腐败行为的新特点。集团作案往往经过了周密的策划，手段隐蔽，组织诡秘，欺骗性大，不易被识破，增加了破案的难度。法人腐败也称公贿，这是一种更深层次的腐败。公贿即用公款、公物集体行贿。公贿与私贿相比，有行为的集体性，目的的为公性和法人犯罪性的特点。公贿的主要表现形式有争取投资项目、建筑工程项目承包、银行贷款、房地产买卖、股票上市、土地使用权审批等等。人们对公贿往往不以为然，实际上，公贿的危害性比私贿还要严重。公贿的存在，败坏了党和政府在人民中的形象，污染了社会风气， 毒害人们的心灵， 扰乱了社会主义市场经济正常运行的秩序。 1982—1992年，国有资产流失、损失五千多亿元人民币，我国目前平均每年流失国有资产五百多亿人民币。
第三，腐败的范围遍于各个领域。在80年代，腐败现象主要存在于经济领域和与经济相联系的政治领域。而到了90年代，腐败现象蔓延到社会的各个领域，就是原来的“清水衙门”，腐败行为也日渐突出。
第四，腐败的主要内容之一是寻租、造租。寻租，即利用手中的权力谋取的与市场价格之间的一种租金。我国的市场经济目前还处在初级阶段，双轨制仍然存在，行政权对微观经济的干预也还很广泛。因此寻租活动也大量存在。例如谋取双轨制的差价，房地产和证券市场的黑色、灰色交易等等。除了一般的寻租外，有些人和部门还千方百计地造租，即利用手中的权力再造出一个个新的权力来，并使“再造的权力可以直接投入市场”[1]。例如，人为地规定某种检查权、审批权、 评优权等等。而许多造租行为是打着所谓的改革搞活旗号出台的。
第五，腐败行为的结构形式是官商结合。官商结合即市场经济的主体与某些党政机关、行政执法机关、司法机关和经济管理部门的官员结合起来实施腐败。这类腐败行为往往具有隐蔽性和欺骗性，对国家政权也更具有威胁性和危险性。
第六，腐败主体反调查的能力越来越强。在80年代，腐败分子在案发后，一般都处于一种被动状态，消极地对待或对抗调查。而现在，一些腐败主体采取了反调查行动，即党和政府开展反腐败、打击腐败，一些腐败分子和集团却采取了反反腐败的行动。他们或隐匿、转移、毁坏证据；或串联，订立攻守同盟；或封官许愿、收买，封住案内知情人的口；或寻找靠山和保护伞，替其开脱责任；或把赃款和证人转移到国外，一旦事情败露就逃往国外。
我们应该看到，我国目前的腐败现象是非常严重的。治理腐败的方略是什么？腐败的含义和本质是公共权力的非公共运行。这就是说，腐败的最本质的原因在权力自身。因此，要治理腐败，首先要从研究权力、认识权力入手，弄清权力的本质及其特性，以找到控制权力的办法。
权力是社会主体为了某种目的而支配或影响客体行为的力量或能力。权力具有工具性，利用权力可以达到某种目的；权力是一种价值，利用权力可以获得其他价值，也可以与其他价值交换；权力具有强制性，能强迫客体服从，强迫客体改变行为，做他不愿意做的事情；权力具有扩张性，即权力在运行中能自我膨胀、扩大、以至越权；权力具有侵犯性，由于权力的强制性，从而使权力具有侵犯性，侵犯权力客体的权利和利益；权力具有腐蚀性，权力能腐蚀人，包括最好的人。这是由权力的扩张性和侵犯性导致的。“权力倾向于腐化，绝对的权力绝对腐化。”这是至理名言。从权力的含义、本质及其特性，我们清楚地看到，权力具有两重性，由于它的工具性，它可以被人们用来达到某些积极的目的，为人民谋利益和造福。但权力也有许多弊端，这些弊端若不加以限制、排除，任其肆意发展就会导致腐败、擅权和专制。因此，要治理腐败，就要寻找一种驾驭和控制政治权力的机制，使它的弊端消除到最低限度，达到人民能容忍的程度。
权力是由人掌握和行使的，是由人控制的。反腐败、治理腐败，除了要研究权力本身的本质和特性以外，还要研究和认识掌握和行使权力的主体——人的本质和特性。在中国，几千年的封建专制主义形成了一种以圣人文化为主流的人治型政治文化。这种文化有两个基本点，一是强调圣人政治、圣人统治，因为圣人是完全的、高尚的，他们始终想着人民，为人民造福；二是强调普通官员的道德自觉即所谓“修身，齐家，治国”，把道德修养看成是政治的最高尺度。这种文化不要求对圣人（最高统治者）进行监督，他们只能监督别人。社会生物学和人类社会学告诉我们，人是不完全的、有缺点的，人是理性和非理性的统一体，其中包括有倾向于自私的一面。因此对掌权者要加以控制。治理腐败，就是要控制和制约权力，尤其是通过控制掌权者对权力的行使以达到权力公共运行的目的。
控制权力、制约权力不能仅仅依靠一两个品德高尚的人去实现。个别的、极少数的品德高尚的白求恩、张思德式的人物是存在的，但他们是极少数，多数人不是这样。依靠个别人治国，只能是人治。控制权力、制约权力是面对多数掌权者，而不是面对极少数人。面对多数人，就要找到一个相对稳定、有效地控制权力非公共运行的架构、模式。这种架构和模式就是法治政治，就是依法治国。江泽民总书记在中共十五大报告中对依法治国作了精辟的阐述和解释，他指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这一解释有三层含义：（1 ）依法治国（法治政治）包含了以民主政治为核心的政治价值观；（2 ）依法治国是一种以人民为主体的以法律治理国家的治国方略；（3）使政治运行处于一种制度化、 法律化的社会形态。通过法制的改革，建立起社会主义的法治国家。
依法治国的核心是依法治权，是政治权力运行的法治化。
（一）严格划分社会权力与国家权力的界限和活动范围，是反对腐败的社会基础。依法治国，建立社会主义的法治国家，必须首先分清政治权力管理的范围、用法律治理的范围。这是建立社会主义法治国家的基本前提。在前法治社会、非法治国家，私人领域和公共领域不分，社会领域和政治领域不分，它们是一体化的，是高度结合在一起的，形成了政府万能、政治统治和支配一切的状态。在这种政治与社会一体化、政府权力绝对化的社会，权力腐败是不可避免的。法治国家与此相反，它要求用国家的根本大法或其他基本法律严格区分私人领域和社会的公共领域、市民社会与政治社会的界限。政治权力只在公共领域、政治领域运行，对于私人的领域和市民社会的领域，则允许其自主管理，即实现政治与社会的二元化。
为了保证市民社会的自主管理，实现政治与社会的二元化，法治国家还必须在市场与政治权力之间建立起隔离机制，以使权力与资本分离，权力与金钱、财富之间不易大规模地相互渗透和交换。其中最重要的是要通过经济体制和政治体制改革，明确产权关系，实现政企分开。在我国，经济领域与政治领域、政治领域与社会领域界限不清，产权不明确，政企不分，政社也不分。这是腐败长治不衰且有发展之势在社会结构方面的重要原因。
我们强调政治与社会的二元化，严格区分它们各自的活动领域，并不是说，可以完全割裂政治与社会、政治与经济的联系。政府权力还要从宏观上干预经济，但不要从微观上干预经济活动。政府还要通过法律调节和保障社会秩序，这正是社会所需要的。
（二）扩大和保障公民的政治权利是治理腐败的政治前提。人民是法治政治、依法治国的主体，民主政治是依法治国的政治前提，没有民主就没有真正的法治。民主政治有两种基本形式：直接民主和间接民主。直接民主即由全体人民按照多数裁决的程序直接行使决定权的政府形式。间接民主即人民通过间接的方式行使权力的政府形式。间接民主亦称代议制民主。在间接民主中，人民是国家权力的所有者，但人民不可能直接掌权而只能间接掌权，它通过选举的方式把对国家的统治权委托给他们所信任的、曾对他们有承诺的代表去行使。在现代社会，除了瑞士以外，所有的国家由于各种原因，还不能实行直接民主，只能实行间接民主（代议制民主）。间接民主或代议制民主的一个重要特点是国家政治权力的所有者与实际行使者之间的分离。这种分离可能引起某种失控，即政治权力的实际行使者不是按照政治权力的所有者的整体意志去行使权力，甚至无限扩大、滥用手中的权力，保护少数人的利益，损害权力所有者的利益。例如，以权谋私、擅权专制等。
为了保证人民对国家权力的所有权，为了防止委托出去的权力失控和异化，在实行代议制民主的社会都要以宪法及其他基本法律的形式明确宣布主权在民，并明确规定公民所享有的具体的政治权利，政府行使权力的范围，以及人民在政府违反宪法、侵犯人民的基本权利或实施腐败时，人民对代表和政府撤换的权力。
发展中国家在向现代化国家转变的过程中，要根据社会发展的进程适时扩大公民的政治权利，并制订相应的法律保护公民的政治权利。那么，公民的政治权利要扩大到什么程度呢？从国家权力的所有者控制委托出去的权力和治理腐败的意义上说，公民所拥有的政治权利应以人民能控制代表、控制政府为宜。人民能否控制代表、能否控制政府，这是能否从根本上治理腐败的政治前提。我们讲，人民控制政府，是从建设完善的法治国家的意义上说的，也是从根本上治理腐败的意义上说的。至于一个发展中国家在什么时期能做到这一步，要根据一个国家的现代化程度确定。
（三）在权力结构的内部形成依法限权和相互制约的机制，是反对腐败的内在条件。宪政和权力制约是法治国家的基本原则。人民为了保证委托出去的权力不被异化，或者说为了保证由代表所组成的代议政府不脱离人民，能始终为人民谋利益，就必须通过宪法和其他基本法律限制政府的权力，并在政府权力结构内部形成相互制约的机制。法治国家中的政府是有限政府，有限政府即政府的权力、权威只能存在于一个法律严格规定的范围内，法律未授予的权力，政府不能享有和行使；政府的存在只有一个有限的目的就是为人民服务，为人民谋利益，政府不能侵犯公民的合法权利；政府对其行为后果负责；政府行为公开并接受社会的监督。
为了使政府权力不脱离人民，除了用法律明确规定其有限的权力以外，还要在政府权力结构内部根据政府权力的性质和功能划分出立法、行政、司法三种权力，并形成相互制约的机制。
在我国，反腐败的成效不是很大的一个重要原因在于，我国的政府还未从计划经济条件下的全能政府转变为真正的有限政府，更为主要的还在于在政府权力结构内部未形成有效的相互制约的机制。也就是说，还不具备从根本上治理腐败的内在条件。
（四）在政府权力结构的外部形成有效的监督机制，是反对腐败的外在条件。重视对法律和政治权力的监督是民主政治和法治政治的基本精神，也是治理腐败的主要措施。人民为了能始终监控自己委托出去的权力，防止滥用和蜕变，除了在政府权力内部建构有效的权力制约机制和监督机制之外，还必须在政府权力的外部形成有效的监督机制。外部监督即社会权力、社会势力对政府权力的监督。外部监督的机制有：（1）公民监督，即公民通过批评、揭发、检举、申诉、 要求赔偿等行使监督权利，督促政府机关依法办事，促使政府机关及其工作人员的失职、滥用权力等行为得到纠正。（2）舆论监督，即通过电视、广播、 报纸等大众媒介揭发、检举某些政府部门及官员的不轨行为，并造成社会舆论，以实现对政府权力的监督。这是最重要的外部监督。（3 ）社会团体的监督，包括政党及其利益团体的监督，这也是非常重要的外部监督力量。在我国，在建国之初就形成了民主党派对政府的监督机制。从反腐败的意义上说，这种监督的机制还有待于完善。
（五）培育以法治政治为价值观的政治文化是治理腐败的文化基础。反对和治理腐败的基本措施有两条；一是制度建设，一是思想文化建设。前面从四个方面阐述了治理腐败的制度性措施。治理腐败，首先要重视制度建设，从制度上制约、控制权力，从制度上解决问题。这是治理腐败的硬件措施。从导致腐败的原因看，除了权力本身的特性和弊端外，还有更为重要的原因，即人的思想文化因素的原因。因此，反腐败、治理腐败，还必须重视思想文化建设，以形成一种治理腐败、反对腐败的政治文化氛围。
几千年来的封建社会在中国形成了一种以圣人文化为主流的人治型的政治文化，这种政治文化不容忍民主政治和以民主政治为前提的法治政治，不主张对国家权力的监督和制约。很显然，这种政治文化十分不利于反腐败。从根本上治理腐败，就必须在中国培育并形成一种以民主政治和法治为价值观的政治文化，提高全民族的政治文化素质和道德水平，在全社会形成这样的风气，即为官者，崇尚法律，尊重人民的权利，为人民服务，清正廉洁，讲正气；不为官者，主动监督为官者，尊重并服从政府的合法权威，遵纪守法，做好公民。
上述五条措施，既是建设民主政治、法治国家的根本措施，也是从根本上治理腐败的根本措施。这五条措施，同时并用，形成一个整体，就会构成整治腐败的强大力量。
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