我国证券市场监管体制研究，本文主要内容关键词为：体制论文,我国证券市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
1985年，上海延中实业公开向社会发行股票，标志着中国证券市场的诞生。（注：鉴于我国证券市场起步较晚，发展不均衡，而证券市场中的股票发行与交易占据绝对优势地位，而债券和其他的金融工具则还处于刚刚起步或者讨论引入的阶段，不具有代表性。因此，在本文的研究中，本文是以股票市场为背景来讨论研究证券市场监管体制的。）此后，上海证券交易所和深圳证券交易所相继成立，这标志着我国证券市场正式形成。自此以后，在短短20年间，中国证券市场获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成绩。根据证监会网站公布的统计信息，截至到2005年2月底，我国境内上市公司数量己达1378家(包含A、B股)，上市总股本达7225.25亿股，总市值达38443.12亿元，流通市值12161.18亿元，而在2001年最高峰时中国证券市场总市值达5.4万亿人民币，占GDP的60％左右，已经接近欧洲的平均水平。尽管如此，我们必须清楚我国的证券市场还属于新兴的市场，对证券市场的监督管理尚未走上规范、法制的轨道。其中有些问题已经阻碍了证券市场的良性发展，如市场功能缺损，仅限于筹资层次，而优化资源配置的深层次功能尚未得到发挥；欺诈上市、内幕交易、虚假陈述、操纵市场等损害中小投资者的现象屡禁不止等等。这些问题的存在暴露出我国证券市场监管功能不完善及监管效率低下，折射出我国的证券监管体制存在很大的缺陷。另外，由于历史的原因，我国对证券市场监管体制的研究不深，有价值的研究成果不多，因此，对证券市场监管体制的深入系统研究既有理论价值又有现实意义。
二、证券市场监管体制的SOMEI分析范式构建
本文将证券市场监管体制看作是一种运行机制，通过构建证券市场监管体制的SOMEI分析范式，从整体的、系统的、机制的角度对我国证券市场监管体制进行深入研究。本文认为证券市场监管体制是由监管主体、监管客体、监管手段、监管体制的信息结构以及对监管体制产生影响的外部环境因素共同构成的一个系统，其作用的发挥需要这五个要素相互协调与配合，基于这五要素及其它们之间的作用关系，本文构建出证券市场监管体制的S(Subject)—O(Objective)—M(Means)—E(Environments)—I(Information structure)分析范式(见图1)。
附图
图1 监管体制的SOMEI分析范式图
1.监管主体(Subject)
监管主体是监管活动的实施者和监管手段的使用者，是证券主管机关或证券监管执行机关在根据证券法律法规对监管客体的行为实施监督与管理活动的过程中所形成的监管机构。[1](P9)按照证券市场监管机构的组成不同，监管主体一般分为两类：政府和民间机构。
由于我国证券市场监管采用的是以政府监管为主导、集中监管和市场自律相结合的监管模式，所以我国证券市场监管主体也就分为两类：一是我国证券市场监管的主管机构——中国证券监督管理委员会及其在各地的分支机构；二是以证券交易所、中国证券业协会为代表的证券行业自律监管机构。证券业自律监管机构作为联系政府证券监督管理部门与证券市场主体的桥梁和纽带，作为缓冲政府证券监督管理部门与证券市场主体之间矛盾的中间地带，介于政府与市场主体之间，在证券监管体制中发挥着重要的、特殊的作用。
2.监管客体(Objective)
所谓监管客体就是指监管行为的对象。笼统地说，证券监管的对象是从事证券活动的各个主体，是证券市场的参与者。在我国证券市场监管体制中，监管客体主要是指证券市场的参与主体，也即是指市场上资金的供给者、需求者及中介机构，主要包括上市公司、投资者、会计师事务所、证券经营机构和证券咨询机构等中介服务机构。
需要说明的是：我国证券市场监管体制中的自律监管机构在我国证券市场监管的组织体系中具有双重身份，既作为监管主体对特定对象的特定行为进行监督管理，也是我国证券市场监管的主管机构——证监会的监管对象。
3.监管手段(Means)
监管手段是实现证券监管目标的手段或工具，是监管主体得以行使其职责的手段或工具。我国证券监管的手段在实践中主要有四种：一是经济手段，是指政府以管理和调控证券市场(而不是以其他经济目标)为主要目的，采用间接调控的方式影响证券市场运行和市场参与者的行为。二是法律手段，是指国家通过立法和执法，以法律规范的形式将证券市场运行中的各种行为纳入法制的轨道，证券发行及交易过程中的各个行为主体必须按照法律的要求规范自己的行为。三是行政手段，是指监管机构采用计划、政策、制度、办法等对监管客体行为进行直接的行政干预和管理，具有强制性和直接性的特点。在法律手段和经济手段都不健全，市场机制不能解决问题的时候，适当的行政干预也是必不可少的，但过多的行政监管可能削弱证券市场的活力。四是自律管理，是指证券业自律监管机构的自律管理，常常与政府监管相结合使用。证券交易的高专业化程度和证券业之间的利益相关性与证券市场运作本身的庞杂性决定了对自律管理的客观需要。
4.监管环境(Environments)
任何事物的产生、发展乃至消亡都要受其外部环境的影响与制约，证券市场监管体制作为一种制度也是不可避免的。由于外部环境因素是证券监管体制本身难以改变的，证券监管体制只有在适应环境的变化的情况下，才能更好的发挥作用。
影响我国证券市场监管体制能否发挥其应有作用的主要因素有已有的资本存量、居民的投资心理偏好、技术水平、国家政策、国家的宏观经济运行状况、文化环境、经济体制、所有制结构以及法律法规体系等等。[2](P201—205)而经济体制、所有制结构、法律法规体系这三者是影响我国证券市场监管体制最直接、最关键的因素，它们的改善有助于其他环境因素的改善，进而提高我国证券市场监管体制的总体效率。
5.监管体制的信息结构(Information structure)
信息是证券市场的生命线。信息的充分、及时、客观有助于证券市场监管体制监管目标的实现，信息的这些品质又取决于证券市场监管体制信息结构的优劣。从监管主体的决策角度来看，证券市场监管体制是通过信息结构来发挥其监督管理作用的，监管决策的正确与否与信息密切相关，只有对监管主体提供使他们能够做出合理决策的充分的信息，监管主体才有可能做出正确的监管决策。同时，信息结构也是监管主体与监管客体进行交流的基础，通过这种信息交流，监管客体可以较好地了解监管主体的思路，而监管主体也可以清楚地了解监管客体在经营状况、业务发展等方面地有效信息，相互协调，更好地防范证券市场风险。
证券市场监管体制的信息结构是指在证券市场监管活动中收集、传导、处理、储存、提取并分析数据及事件的机制和渠道，主要包含信息的主要来源、信息的传输渠道、信息的传递手段等等。[3]证券市场监管体制信息结构的关键作用是把监管客体的有关信息按照一定的机制和渠道传递给监管主体，监管主体根据得到的相关信息来做出监管决策，从而保证证券市场健康发展。
依据此分析范式，一个完善的证券市场监管体制应该是在证券监管环境的约束下，监管主体利用信息结构及时获取充分的、客观的信息，依据这些信息，做出合理的监管决策，通过监管手段的实施，使监管客体遵循法律法规的要求来实现证券监管的目标。
三、我国证券市场监管体制存在的问题分析
基于上述SOMEI分析框架，对我国证券市场监管体制的构成及运行进行分析，可以发现我国证券监管体制仍不完善。
1.监管主体存有诸多问题
第一，证监会的监管者角色受冲突，监管缺乏独立性。我国的证券市场从一开始就是由政府创办的，并且政府一直主导着这个市场的各个方面，成为市场的主办者。在当今经济转型期，政府在证券市场上承担着三种职能：一是市场监督者职能，保证“三公”原则的实行，矫正市场自身的缺陷，保证社会的经济稳定；二是政府是上市公司的最大股东，要确保国有资产的增值保值，并控制更大数量的社会资本；三是政府还负有保护投资者特别是中小投资者利益的责任。虽然证监会作为政府的直属行政管理机构，主要负责证券市场的监督管理活动，但是，政府及社会对证券市场发展的希望和要求最后还是会落在证监会的身上。这样一来，证监会既是证券市场的主要监管者，又是证券市场的主办者。市场主办者与监管者同位一体，必然会带来监管功能的紊乱。[4]与此同时，证监会直接受政府(国务院)领导，也会导致其在监管行为上独立性差，不能完全按监管本身的要求去履行职责。
第二，自律监管机构的独立性不明显，未能发挥其一线监管作用。鉴于我国证券监管实践中政府监管居于主导地位，而且采取的又是刚性极强的行政监管方式，证监会的权力不断得到增强的同时，自律监管机构的监管权力却依然未得到加强，这样就直接导致自律监管机构的监管作用的削弱，致使我国证券监管体制没有给自律监管机构留出必要的发展空间，突出表现为行业自律功能的发育明显滞后，证券市场的自律管理模式尚未形成，自律组织的功能也未真正发挥出来。尽管在2002年以后，政府改组了中国证券业协会，并开始把许多监管权力下放，但是政府对证券业协会的控制仍然过多过紧，协会领导人的政府官员背景仍然较浓，协会的独立运作权力仍然不够，其监管作用的发挥受到较大限制。
第三，缺乏对监管主体的监督约束。现行的集中型监管模式的最大缺陷就是权力的集中带来官僚主义和监管非效率，由于缺乏有力的竞争和监督监管主体的机制，也使我们难以评价这种体制运行的实际效果及完成监管目标的程度。[5]同时，监管主体的行为得不到有效监督，很可能引发监管主体的“偷懒”行为。更进一步，如果监管主体利用手中的权力寻租，监管客体就容易对监管主体实施贿赂并取得成功，这样将导致监管主体与监管客体之间的串通与合谋。作为直接执行证券市场监管职责的中国证监会，没有受人大的直接监督(我国人大监督依法主要针对政府部门，包括行政机关和司法机关)。显而易见，这样的监管体制不会产生较高的监管效率的。
2.监管客体本身存在诸多缺陷
第一，上市公司治理结构不完善。我国的上市公司主体是国有企业，而国有企业这种“一股独大”的不合理股权结构是造成上市公司治理结构不完善的根本。股权结构不合理和公司治理结构不完善，不仅是上市公司存在的要害问题，也是实行股份制的证券公司、信托投资公司、资金管理公司等中介机构共同存在的问题。上司公司治理结构的不完善导致了上市公司董事会、监事会形同虚设，同时，由于国有企业所有者缺位，加之在国企内部缺乏合理的经理人激励约束机制，从而造成了国有企业的内部人控制等问题。由于以上诸多问题造成了我国的上市公司素质低下，严重地影响了证券市场监管体制的效率。
第二，市场中介机构不规范。同上市公司一样，我国的证券市场中介机构其股权结构和治理结构也存在上述问题，同时，其不合理的地方还表现在：专业化程度的不足，管理混乱，导致其在业务上流于形式，听命于上市公司或其他主体，一味满足客户要求，来达到争取业务和项目的目的，有的甚至弄虚作假，出具不真实的报告，散布不真实的市场传闻。据统计，仅在2001年共有14家会计师事务所出具了23份严重失实的审计报告，造成财务会计信息虚假高达71亿元。这从根本上违背了中介机构的公正性原则。[6]
第三，投资者缺乏理性。我国证券市场投资者中小散户为数众多，背景不一。总体来看，一方面，投资者文化程度不高，年龄结构复杂(见表1和表2)，金融证券知识较少，缺少必要的投资分析和操作技巧；另一方面，多数投资者的动机在于搏取股市波动的差价，缺少稳健投资的思想，结果导致我国证券市场上的投资者缺乏理性。由于在证券市场中存在众多的非理性投资者，他们在市场中追涨杀跌盲目操作的行为既加剧了市场的风险，又助长了操纵市场等违规行为。
表1 上交所2001—2003投资者学历结构统计(％)
学历
中专以下
中专大专
本大学科 硕士及以上
200138.1727.6821.538.51 4.11
200239.1826.7421.558.51 4.02
200339.1826.7421.558.51 4.02
资料来源：《上海证券交易所市场资料》2001—2003年
表2 上交所2001—2003投资者年龄结构统计(％)
年龄 30岁以下 30—40岁 40—50岁 50—60岁 60岁以上
200126.9333.6823.939.44 7.03
200227.2933.5422.669.42 7.09
200327.2933.5422.669.42 7.09
资料来源：《上海证券交易所市场资料》2001—2003年
3.行政手段干预过度，法律手段受法制建设影响作用弱化，致使监管手段偏于“政策化”
由于我国证券市场尚处于初始阶段，证券的供给与需求都受到很多非市场因素的制约，结果造成了行政手段的过度干预，“政策市”特征明显。主要表现在：一是在体制转轨时期，政府在传统计划经济体制下的做法仍在惯性延续，存在着干预证券市场的强烈愿望与偏好，严重影响了我国证券市场的市场化进程；二是我国先有证券市场后有股份制的形式决定了我国证券的发展来自于政府行政干预的力量，而不是来自于企业和投资者的市场自发力量，结果造成上市公司经营机制不变、机构法人违规操作、中介服务机构不守职业道德等问题；三是当证券交易价格出现较大幅度的上扬或下挫时，政府往往通过各种手段托市或抑市，试图将证券交易价格控制在一定的幅度之内，扼杀了市场机制的正常作用，使得证券交易不能真正反映证券的供求关系，导致市场效率的下降。[7]这种违反证券市场操作的强制性管理手段(也即行政手段)成为证券市场秩序混乱的诱因，也是几年来证交所自律作用微弱、证券业协会形同虚设，发挥不了应有的自律功能的主要原因。另外，由于历史和国情的原因，监管主体缺乏监管法制相关知识和经验的准备和积累，造成我国监管法制建设缓慢。监管者法律意识淡薄，加重了证券法制监管的难度，使得作为证券监管核心的法制手段在我国证券市场监管实践中作用弱化。
4.监管体制的运行环境不佳
首先，我国的证券市场监管体制受传统计划经济体制的影响深重。这主要表现在监管主体的监管权力带有计划经济体制的传统特色，即监管决策权的行使过多地受政府的主观政治意图影响，而不是根据证券市场的发展规律来行使。其次，我国是以公有制为主体的国家，在经济体制改革过程中，一直强调要保持公有制的主体地位，这样最终导致证券监管优先为国有企业融资服务，它们具有融资优先权，并且要求国有企业在发行上市时要保证国有股权占主导地位，为了稳固这种地位，还做出了国有股不能流通的政策性决定，这些政策性决定带来了一系列问题。再次，我国的证券监管法制建设落后，法规之间缺乏配套与衔接，法规内容上的整体性和统一性程度偏低，没有形成完善的证券法规体系，这在法律手段上，表现为可操作性差，执法力度弱。
5.监管体制的信息结构不能发挥应有的作用
现有的证券市场监管体制的信息结构不能保证信息传递给监管主体的真实性、充分性与及时性，结果造成了信息在监管主体与监管客体之间的严重不对称，最终导致了证券市场上证券产品价格操纵、投资者之间的投资收益与投资风险不对称，形成证券市场“政策市”、“投资市”的不良表象，严重违背了证券市场公开、公平和诚信的基本原则。致使信息结构不能发挥有效作用的原因是：首先，作为信息披露主体的上市公司由于其特殊的委托代理问题以及逆向选择问题的存在，会出现发布虚假信息、尽量不提供企业负面信息等动机。证券市场中介服务机构在缺乏监督以及追求自身利益的动机下，也会出现不能尽职审查，从而导致信息虚假的现象。其次，新闻媒体缺乏法律保障，致使通过新闻媒体披露信息的品质受到严重的影响。第三，信息的传输渠道存在着不足。随着证监会集中统一的监管模式的建立，证券市场监管的多头管理局面得到了改善，这种体制提高了信息在体制中向决策者传递的及时性。但是由于我国监管信息管理的落后，主要信息源之间(上市公司、证券中介机构以及各类行业协会组织)的信息传输渠道还未能实现有效适时的链接，从横向上看，证监会和财政部、人民银行以及其他部委之间也尚未建立有效的信息传输渠道。第四，信息传递手段的开发、建立和管理相对落后。我国的信息传递手段的电子化进程还较慢，从证监会角度来看，尚未有一个权威、统一、完整的数据资料库和一个标准化的数据平台，没有建立起全国统一的电子信息披露系统。最后，信息披露制度与信息披露法规不完善。
四、完善证券市场监管体制的对策与建议
党的十六大以来，特别是2004年国务院出台推进资本市场的改革开放和稳定发展的若干意见以后，我国证券市场开始发生重大转变。证券市场监管部门应通过深化证券市场监管体制改革，矫正角色定位，监管上市公司完善以权力制衡为中心的法人治理结构，通过强化法律手段，淡化行政手段，利用市场化的监管方式，消除政府对证券市场的隐形担保责任，同时，改善监管体制的信息结构，提高信息披露的标准，优化监管体制的运行环境，从整体上提高我国证券市场监管体制的效率。
1.重塑监管主体，增强其独立性，并建立对其有效的监督约束机制
一是重塑证监会的监管者角色，加强证监会的监管独立性。政府应将维护证券市场发展的任务从证监会的工作目标中剥离出去。建议将证监会从国务院独立出来，作为一个独立控制的行政执法委员会，直接由全国人大常委会管辖，证监会只对全国人大负责，不受国务院及其他行政部门的干涉。这样一来，可以消除政府(国务院)作为国有资产管理人和证券市场主办人对证监会过多的管制和政策支配，进而，强化证监会的监管地位，避免市场监管者与市场主办者一身二任的角色冲突。同时，应赋予证监会在现行法律框架内独立实施监管的权力，减少以致避免对证监会不合理的行政干预，特别是要严格规范地方政府行为，防止地方政府成为地方证券公司违规行为的保护伞。
二是增强自律性组织的独立性，发挥其一线监管作用。自律监管机构尤其是交易所在一线监管中具有的低信息成本、应变灵活性和敏感性是政府部门无法替代的，因此，应充分尊重和发挥自律性组织作为一线监管的重要作用。首先，对于证券业协会，应充分认识它作为沟通国家与公民、政府与市场之间的桥梁作用，应当给予其独立的地位和权力。证监会应放弃对证券业协会的控制和领导，将对协会的领导改变成对协会的依法监督，证券业协会作为一个在法律地位和行政地位上完全独立于证监会的民间自治组织。其次，对于证券交易所，应该逐渐增强其独立性，减少证监会的直接控管，使其更好地发挥组织市场、管理市场的功能，减少我国证券市场“官办”色彩。
三是规范对监管主体的监督约束机制。针对我国证券市场监管体制权力集中带来的官僚主义和监管非效率等弊端，建议设立有效的内部控制机制和外部监督机制，以防止官僚主义行为，避免监管主体被利益集团所“俘获”，提高其监管与服务的质量，从而确保监管的公正性和效率性。内部控制的核心在于以高效廉政为本，制定并有效实施约束监管人员的内部规章和责任制度，并通过给予证券监管机构的工作人员以较高的物质激励，提高他们工作的积极性。外部监督的关键在于增强监管透明度，形成社会公众对监管行为的有效监督、评价和及时反馈。建立证券监管机构对受损害当事人的行政赔偿制度，对证券监管机构及其工作人员追究行政责任和刑事责任，这也会对证券监管机构谨慎行使权力实施监督。
2.完善上市公司治理结构，规范中介机构行为，培育理性投资者，重塑监管客体
一是完善上市公司以权力制衡为中心的法人治理结构。中国证券市场存在的许多问题与企业本身的治理结构不合理有关，因此，完善上市公司的法人治理结构是解决我国证券市场监管问题的关键。完善公司法人治理结构需要在产权明晰的基础上通过国有股和法人股的减持、转让、流通，通过股权结构重组、退市，通过引入独立董事、强化披露、规范控股股东和内部人行为等办法形成责权明确、相互制衡、相辅相成的关系，具体表现在股东大会、董事会、监事会和经理分工负责、各司其职、互相制约、共同发展。
二是规范证券市场中介机构。首先，优化其股权结构，完善其法人治理结构，这也是解决我国证券市场中介结构行为不规范的根本。其次，通过检查、清理券商、投资顾问公司等各类市场参与者的资格和经营范围，重点查处其参与“做庄”、勾结非合规资金流入、操纵“私募基金”和其他超范围经营的行为，查处会计师事务所、审计师事务所等中介组织的虚假、误导和欺诈性行为，加大对违规违法中介服务机构的处罚力度，以规范其行为。
三是培育理性投资者。培育理性投资者，是规范投资者行为，减少市场风险的根本所在。针对我国证券市场上投资者存在的非理性行为，首先，建立责任机构，将培育理性的投资者工作纳入日常管理之中。其次，实施长期的风险教育战略，逐步建立起投资者行为软约束机制。最后，建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期。投资者对未来经济的预期是决定股价波动的重要因素，理性投资者通常以过去的经济信息为条件对未来经济作出预期，从而确定自己的投资策略。
3.强化法律手段，淡化行政手段，利用市场化的监管方式，消除政府对证券市场的隐形担保责任
在监管手段方面，尽管由于国情和市场发展水平以及市场失灵问题的严重制约，存在综合运作各种监管手段的必要性，但为了不断提高我国证券监管的正规化程度和市场化水平，需要不断强化法律手段在证券市场监管中的主导作用，减少政府部门的过度干预，逐步淡化行政手段，同时利用市场化的监管方式，消除政府对证券市场的隐形担保责任。[8]
法律手段的强化，是以健全的法律法规体系为基础的，这就要求我们加强法制建设，根据证券市场发展的需要，对已有的《证券法》、《公司法》进行修订，以增强其适用性和可操作性，并尽早出台《证券法》、《公司法》的有关配套法规和实施细则，建立以《证券法》和《公司法》为核心的证券市场监管体制的法律法规体系。同时，行政手段作为法律手段的辅助与补充，仍需进一步完善。最后，利用市场化的监管方式，如同业专项复核，依靠中介机构对上市公司的信息披露进行审查，借助外部行业专家的力量，实行专家鉴定，征求行业自律组织或行业协会的意见等等，消除政府对证券市场的隐形担保。这样既可以提高监管工作的效率，又可以保证市场的公平性。
4.改善证券市场监管体制的运行环境
首先，改变传统计划经济体制遗留给我们的影响，这需要我们不断认识和尊重证券市场自身的发展规律，根据证券市场的发展规律来发挥监管主体的监管功能，减少政府的不正当干预。其次，在所有制方面，证券市场的发展要求对不同所有制下的证券监管决策要保持公平对待，改变以前对国有企业的优先待遇。再次，我国的上市公司现有的所有制结构对证券监管决策带来了不利的影响，特别是国有股不能流通问题，因此需要对其进行改进，需要通过各种措施有步骤、有计划地解决国有股流通问题。最后，加快证券市场的法制建设，增强证券监管法律制度的配套性及有效衔接性，提高法制内容的统一性和整体性程度，尽快出台《证券法》的实施细则，以便细化法律条款，增强可操作性，尽快制定《基金法》、《期货法》，处理好《证券法》与相关法律的衔接，完善证券监管的法律法规体系，建立健全一个有中国特色的集中、统一的证券法律体系。
5.完善我国证券市场监管体制的信息结构
完善证券市场监管体制的信息结构，最根本的就是要建立动态的信息披露机制，不断强化和完善证券市场信息公开披露制度，加大信息披露监管的频度与深度。首先，通过完善上市公司的法人治理结构，逐步消除内部人控制现象，消除上市公司发布虚假信息的动机。其次，给予新闻媒体一定的法律保障，对于其报道权给予一定的法律保护，改善新闻媒体披露信息的质量。再次，完善信息的传输渠道。在保证信息传递通畅的条件下尽力简化信息的传输渠道，避免由于中途环节过多造成的信息品质下降问题。加快主要信息源之间，以及证监会和财政部、人民银行以及其他部位之间横向信息传输渠道的建设。另外，加快信息传递手段的开发、建立和管理的建设。加深互联网对证券服务领域的渗透，建立一个权威、统一、完整的数据资料库和一个标准化的数据平台，建立一个国家统一的电子信息披露系统。最后，建立规范、完善的信息披露制度，并加快信息披露法规建设，不断提高对信息披露质量与时效，的要求。通过以上措施的实施，从总体上提高信息结构传递信息的质量。
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