以社会政策及其发展理路为视角全面理解我国的民族教育政策，本文主要内容关键词为：理路论文,政策论文,视角论文,民族论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G750 ［文献标识码］A ［文章编号］1001—7178（2006）02—0005—05
对于民族教育事业的关注必然要通过民族教育政策的制定、实施和不断充实及完善的动态过程表现出来。民族教育政策作为教育政策中十分重要的内容，必然要不断吸纳教育政策中已有的相关成果。而在和谐社会的构建进程中，教育政策又是社会政策中一项非常关键的部分。通过考察社会政策的发展理路无疑会对全面理解民族教育政策有着重要意义，本文就此展开相应的分析。
1891年，德国学者华格纳（Wagner Adelph）第一次给社会政策下了定义，他认为，社会政策是运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间分配不均的问题。[1] 这种认识源于人们对市场机制缺陷的认识，据此，如何合理地分配财富，使得贫困者都能合理地得到不断增长的社会财富，就成为直接关系社会安全的重大问题。所以，早期的社会政策所看重的就是对于社会福利产品的经济性再分配，而非经济性资源并没有得到应有的重视，总是从属于经济性资源的。
由此可见，“社会政策”的提出，主要的目的是借助于它去分析和讨论如何解决现有的社会问题。随着经济及社会条件的巨大变化，研究者对于市场机制普遍抱有怀疑的态度，逐渐建立起了“政府中心论”的研究范式，该范式试图通过完善社会福利制度来解决社会问题，注重完善福利国家的社会政策研究，这种研究范式大体延续到20世纪60年代。
但是社会问题并没有因为政府机制取代市场机制而趋于消失，逐渐凸显的社会问题使人们对于政府缺陷又有了明确的认识，这种认识也必然伴随着对于原有社会政策的不断反思。更多的人倾向于认为，高福利政策之所以陷入困境是因为国家权力过大、政府干预过多，所以主张重新返回到市场的路径上。这种学术上的认识很快就演变为一场推动社会政策发生变革的政治运动。在这场运动中，我们更为关注的是，20世纪四五十年代产生和发展起来的社会政策学的研究方法和理念的变化，那就是从社会福利政策的各个方面来看都向“民意”回归和靠拢，都倾向于“从主要体现政府意志逐渐朝向更准确地反映民意转化”[1]。应该说，这种情况和社会政策在中国的发展理路是一致的。
可以明显看出，力图使社会问题社会化成了这一时期的主要理论取向，同时人本主义的理论色彩渐次渗透，研究更多地具有了社会学的理论色彩。当社会政策的目标是实现人的福利组合时，任何能够实现这一目标的社会机构和社会群体都应该拥有与其责任与权利范围相称的社会政策决策的主体资格，与此相应，社会政策的决策主体由单一的政府拓展到市场、社区、家庭等等。所以，社会政策研究的边界进一步开放，学科研究的多角度和多元化也成为一种趋势。
事实上，以上的变化是和人们对于社会政策的认识有密切关联的。针对马歇尔对社会政策的界说，蒂特马斯（Richard.M Titmuss）指出，社会政策并非以善行和再分配为目标，它必须关注人们的一系列社会需求及在稀缺条件下满足这些需求的条件，社会生活的复杂性决定了这些需求必然在自由市场、价格机制和福利标准之外，这就大大地拓展了社会政策的范围。同时，他非常重要地揭示了价值选择在社会政策中的地位，认为如果将社会政策视为一个专门为社会某一个或某些集团而设立的封闭或分割的领域，我们将不会发掘出其中有意义的问题。
这种相互联系的观点从反面促成了对社会排斥的研究。1974年，自法国学者勒内·勒努瓦（Rene Lenoir）首次提出“社会排斥”以来，这一概念很快被人们所接受。西方有些学者从后现代的理论视角指出，如今人们不再说他们在上层还是下层，而是关心他们在主流社会的里面还是外面。[2] 这种关于公平社会中中心和边缘的划分，使得目前的社会排斥理论更看重社会边缘群体是如何在诸多不利条件下陷入缺乏维持最低生活标准的能力，从而被排斥出主流社会的。这就意味着，对于贫困等社会问题的解决，必须从纯粹的经济再分配手段过渡到各种社会机制并用，这也昭示着社会政策理论发生了深刻的变革。
社会排斥理论极力强调了关系特征在剥夺方面产生的重要影响，[3] 而对社会排斥的关注实质上就是重视社会吸纳，① 就是要通过不断地“赋权”，使人们能够参与到影响他们生活的重大决策过程当中，防止个人因被排斥于某些社会关系之外而可能导致的其他的剥夺，如此才能促进社会整合。当我们承认社会政策的“社会”是指社会生活中的某些特定领域，是与社会中人们的具体生活直接相关的，具有非经济性特征和社会性的目标时，[4](P14) 自然就会体悟出其中的社会政策意蕴。
可见，人们对于社会政策的认识经历了由狭义向广义发展的历程。如今，学者们的研究反映出一种综合性的倾向，更有甚者认为，社会政策就是“向全体人民提供公民权利的媒介物”。如能结合我国多民族社会转型的现实和社会政策发展的国际趋势加以研究，将有助于对我国民族教育政策的全面理解和正确把握。
如今，教育政策作为社会政策的主要领域已成为不争的事实。以社会政策及其发展理路为视角会对理解我国的民族教育政策具有启发性的意义。依笔者管见，以下几个方面必须得到明确强调：
1.必须以开阔的视野来看待民族教育和民族教育政策问题
总体来看，社会学更看重民族教育得以运行的社会宏观背景，以期凸显它本来具有的社会底蕴，没有民族教育发展的前提环境，就不可能实现社会的整体发展和全面进步，更不能实现社会全面发展的有序性。[5](P230～231) 虽然表面看来，民族教育从属于普通教育，民族教育政策从属于教育政策。但是民族教育的内涵中还必须体现出民族社会成员对现有社会制度安排的总体认同和在此基础上体现出来的行为上的大体统一，认识到这一点对加深民族教育的理解尤为重要。而民族教育政策又具有单纯的教育政策所难以具备和涉及的主要内容和重要意义，这在如今构建持续发展、稳定和谐的转型社会中会得到极大的表征。民族教育政策不仅对民族社会成员的教育机会和教育权利产生影响，进而直接影响到个人的选择性行为，而且对于整个社会也具有导向和协调作用。所有这些作用的发挥，都与社会运行的各个方面具有千丝万缕的联系。所以，在一般情况下就不能企求完全通过教育政策的改革和调试来实施和完善民族教育政策。比方说，贫困和恶劣的生存条件会对教育的成功产生不良的影响，对此，单纯的教育政策是无能为力的，但却可以通过社会其他方面的努力去尽力解决这一问题，而这些努力就可以通过民族教育政策的形式表现出来。
民族教育的发展和民族经济乃至民族文化的发展之间具有复杂的组合关系，民族教育政策的有效实施还有赖于其他民族社会政策的辅助和配套。所以，我们在研究、制定民族教育政策时，不能将它视为一个独立的领域，惟有如此，才能将民族教育政策的效应发挥到最大。
2.民族教育政策要随着社会形势的变化而不断作出必要的调整和完善
社会政策的每一次调整都是为适应形势的变化而作出的，这就决定了它在缓解社会问题、实现社会整合中总是在发挥着非常重要的作用，从而越来越受到人们的重视。应该说，这是社会政策发展总过程中的一条非常明晰的主线。随着科学发展观的不断实施，要实现经济与社会更快更好发展的实质和以人为本的核心，与社会政策原本就有的道德价值和维系社会和谐的内涵是相一致的，所以“科学发展观的落实又有赖于社会政策”[6]。这样， 虽然把社会政策的发展与经济政策和政治政策联系起来是非常重要的，但是社会政策必然会逐渐摆脱对政治政策和经济政策的从属地位而成为社会公众关注的焦点，从而凸显社会政策的主流化倾向。
就民族教育本身来说，一方面，它不仅是一个内容宽泛的范畴，而且从各方面来看都是一个动态的过程，静止不变的民族教育模式是不存在的。[5](P230) 另一方面，民族教育得以运行的社会形势和环境也是处于不断变化的过程中。当外在环境发生变化以后，民族教育政策也要进行相应的调整。随着市场经济体制的确立，国家在教育管理方面进一步向地方放权，地方各级政府的教育管理自主权进一步扩大，而民族地区比其他地区享有更多的教育自主管理权的内涵范围已跟不上时代发展了，所以民族教育政策就必须进行相应的变革和调整，除了继续落实好已有的资助管理权外，还应进一步扩大民族地区的教育管理自主权。[7](P120，121)
对于民族教育政策的重视可以表现为：承认在平等和尊重各国主权原则的基础上，积极进行跨文化接触和交流，积极吸纳有助于丰富和发展我国各民族文化价值的教育方针和教育政策；重视民族教育政策的制定、实施、反馈和不断调整；营造全社会真正关注民族教育政策的良好氛围，尽可能凸显民族教育政策的主流化。另外，社会政策具有的明显的时空特征[6] 昭示我们，对民族教育政策的重视也要看重研究方法的创新和探讨。目前社会政策的研究状况主要在于走“本土化”的道路，积极培养本土意识和浓厚的人文关怀精神，注重民族社会政策的时效性和针对性。
多年来，虽然我们制定的民族教育政策非常具体和广泛，但对这些政策的依据、联系、效用等方面的关注还很不充分，对民族教育政策的执行过程和反馈研究还很薄弱，在应对政策执行方面和追踪决策方面的反馈控制能力相对较弱，一些重要的民族教育发展政策尚待完善。[7]（“前言”P2） 所有这些，既是民族教育政策研究工作中所面临的重要课题，也是民族教育政策实践进程中无法回避的现实。
3.民族社会成员的地位因素和个体要求是民族教育政策中必须得以凸显的核心部分
最新的社会政策研究更看重人本身的感受，对多元化的决策主体的强调实际上就是对普通民众日常社会生活的伦理关怀。
在文明社会里，国家更需要重视对于普通民众的教育。[8](P340) 我国的民族教育政策是党的宗旨和国家意志的体现，是调整国家和各民族的教育利益关系和协调民族教育内、外部关系的产物。[7](P3) 整体而言，民族地区的教育发展政策正在成为整个教育政策关注的重点。民族教育政策正经历着从传统的只注重外在的物资支助，向注重物资支助与人力支助相结合并以人力资源开发为主转变。但若从实质来看，真正的“造血”机制的形成和有效运作取决于民族教育政策能否真正关注民族特色，能否真正关注民族社会成员的“地方性知识”和本土化意愿。如今，“本土知识已经占据了一个特殊的位置”[9]，这就要求民族教育政策要融入民族学研究中的人道性，要对民族社会成员的生存意愿和社会要求给予足够的关注，要真正为他们精彩的平民文化和平民精神所鼓舞，要懂得理解、投入、关爱，甚至欣赏。惟有如此，才能不断激发民族社会成员积极参与相关政策制定的热情，通过不断的社会吸纳汇聚他们的智慧和创造性灵感，进而使之真正成为事实上的民族教育政策的受益者。在这个意义上，不注重民族特色的民族教育政策，“必将是不适于民族社会的一套独立的制度，不能融入到民族成员的意识之中”[10](P372)。不仅如此，“社会决策还要对个人偏好和规范的发展具有敏感性”[11](P255)。故此，民族教育政策的制定还要有政策学的理智性判断和前瞻性驾驭。毕竟和早期民族教育主要强调民族的属性不同，现代的民族教育更为强调民族性和现代性的和谐统一，民族教育也必须适应全球化的运动方向，必须适应世界一体化的教育潮流。[5](P230) 可以认为，这是在另一个向度上对于民族社会成员的地位的尊重，当然也对民族教育政策的制定者提出了更高的素质要求。
4.价值观念和社会伦理基础是民族教育政策的灵魂
自蒂特马斯以来，价值的纬度不断渗透，而且由开始的单一价值观演化成多元价值观。同样，民族教育政策也无法排除社会价值和伦理基础。
从逻辑上看，民族教育政策的价值一方面是教育政策的价值基础决定的，另一方面也应该是民族教育价值的体现。宏观社会环境中政治的、经济的、文化的、历史的、传统的价值标准都会通过某种途径具体化为教育政策的价值标准，如果教育政策不能体现社会大多数人所公认的价值标准，该政策就无法得到普遍的认同，就会损害社会公正，就不能得到有效的实施并取得预期的效果。如今，公正成为中国社会政策的基本理念和基本取向，[12] 教育政策也要坚持以人为本，在教育公平的基础上追求教育公正。对于教育政策、教育资源、教育权利而言，国家无疑是首要的分配机构，其政策和实践促成社会正义和不正义。[13](P12)
相对于普通教育，民族教育的突出特色表现在：民族区域的教育、民族成分的教育及民族传统教育与现代教育的交融活动等方面，[10](P117～119) 这些都是我们确定民族教育方针、政策的出发点。由此引发出来的社会伦理意义在于：尊重民族社会成员的历史文化传统和社会生存样态，对于“谁传递？传递什么？向谁传递？采用什么手段？通过什么形式？”[14](P103) 等问题的回答都可以有基于自身环境的可选择性，并在此基础上体现民族教育政策的多样性价值观，这也是培养民族社会成员社会化个性的基本前提。
［收稿日期］2005—11—28
［项目基金］本文为国家社会科学规划项目“西北少数民族经济与社会协调发展研究”（项目批号：04CMZ004）的阶段性成果。
注释：
① “社会排斥”在西方是有明确学术含义的概念，但可能是因为受限于学术见识，和“社会排斥”相对的学术称谓到底应该是什么，笔者还不得而知。从现有的相关资料来看，大体有“社会整合”、“社会接纳”、“社会包容”，但笔者以为，在中文话语背景中，这些概念都不足以反映它们和“社会排斥”相反的含义。为此，笔者提出“社会吸纳”概念，并认为不管从学术含义和中文话语背景中，都能更好地反映和表达它与社会排斥相对的意义。当然，这只是笔者的管见，现借拙文提出来，恳望得到学界批评和指正。WWXXCK
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