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一、“同心圆欧洲”的蓝图
在1989年东欧发生剧变前的相当长时期里，当人们谈及欧洲一体化时，其内容所指的是西欧国家的一体化，甚至更为狭义的是指欧共体的一体化进程。1989年，东欧局势发生了天翻地覆的变化。雅尔塔体系解体后，包括所有欧洲国家在内的欧洲一体化进程终于被提上议事日程。面对新的政治经济局势的挑战，欧共体、欧洲自由贸易联盟和东欧国家不断地寻求各自在欧洲新格局中的坐标。一方面，西欧国家间的一体化进程出现了突破性进展，战后分裂为欧共体与欧洲自由贸易联盟两个经济集团的西欧国家终于决心融合在一个同质的欧洲经济区内，并以欧洲联盟形成欧洲一体化的核心；另一方面，随着战后形成的东西欧两大政治集团对峙局面的消失，东欧国家的回归欧洲使整个欧洲的联合成为最热门的话题。对此，欧洲的政治家纷纷提出各种设想，其中最具代表性的是欧共体执委会主席雅克·德洛尔于1989年提出的“同心圆欧洲”的一体化宏伟蓝图：内环是欧共体，目标是建成统一市场并进而实现经济货币联盟；中环是欧洲自由贸易联盟，目标是建立欧洲经济区；外环是东欧国家及位于欧洲边缘的土耳其等国家，目标是通过发展经贸合作关系建立起联系国制度。这是一个以欧共体为核心，囊括所有欧洲国家的多层次一体化结构。从近年的发展来看，欧洲一体化进程基本上是沿着这个方向走过来的。
从东欧国家纳入欧洲一体化的进展来看，可以大体分为两组。第一组国家包括匈牙利、波兰、捷克、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚6国，这些国家已与欧洲联盟签订了欧洲（联系国）协议，与欧洲自由贸易联盟签订了自由贸易协议，其核心内容是实现工业品的自由贸易。第二组国家为立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、斯洛文尼亚、阿尔巴尼亚等国家，这些国家分别与欧洲联盟签订了贸易经济合作协议，与欧洲自由贸易联盟签订了合作宣言，其合作内容主要是取消这些国家向西欧国家出口的配额和其他数量限制，提供技术和经济援助，为建立自由贸易区作准备。
二、欧洲协议与多边援助
欧共体与东欧国家在1989年前后签订的一系列贸易合作协议虽然取消了东欧国家向欧共体出口的配额和其他数量限制，但并不包含任何促进其进入欧共体市场的关税优惠的因素，也没有提供财政援助。不过，这些贸易合作协议的实施，为建立自由贸易协议提供了基础。实际上，欧共体于1989年就已开始与匈牙利、波兰、捷克斯洛伐克3国就签订自由贸易协议进行磋商，1989年12月，欧共体在斯特拉斯堡召开的理事会议上决定与正在进行政治经济改革的东欧国家建立适宜的联系制度，并责成欧共体执委会具体执行与东欧国家建立“第二代协议”的工作。1991年12月，欧共体与以上3国签订了被称为“欧洲协议”的联系国协议。到1993年初，与欧共体签订了欧洲协议的东欧国家共有6个：匈牙利、波兰、捷克、斯洛伐克、保加利亚、罗马尼亚。其中匈牙利和波兰的联系国协议已获欧共体理事会批准，于1994年2月1日生效；其他4国的联系国协议虽尚未批准，但有关贸易部分的临时协议已付诸实施。
欧洲协议包括四部分内容：自由贸易、经济技术合作、财政援助、政治对话。欧洲协议本身并不是东欧国家加入欧共体的过渡阶段，但并不排除联系国申请加入的可能性。1993年6月，欧共体理事会于哥本哈根会议上宣布，一旦联系国满足了作为成员国的经济与政治条件，欧共体承诺吸收这些国家加入欧共体。从这个意义上讲，欧洲协议虽然为东欧国家纳入欧洲一体化进程并进而加入欧共体提供了基础，但起决定因素的是东欧国家自身的经济政治改革的进展程度。
欧洲协议中最具实质内容的是自由贸易部分，协议的目的是分阶段引进双向的自由贸易，这种逐步的方法是考虑到联系国正在进行的各种改革措施，如价格、补贴、税收、货币及外贸体制等，从而促使东欧国家的经济体制能与多边贸易的开放体系和全球竞争相适应。欧共体与东欧国家自由贸易的特征是不对称性，即欧共体除钢材、水泥、纺织品、农产品等敏感商品外取消进口关税和其他障碍，而联系国可以按照灵活的时间表向欧共体开放其市场，甚至可享受长达10年的过渡期，一旦联系国的经济接近欧共体水平，就开始谈判有关人员、劳务和资本的自由流通，并使这些国家的经济立法与欧共体相协调。根据1992年3月达成的有关贸易部分的临时协议，欧共体方面已首先开始减免关税。自由贸易的实施大大促进了东欧6国与欧共体的贸易发展，1989年以前，东欧6国占欧共体进出口总额的比重仅为2%左右，到1993年，东欧6国占欧共体进口总额的4.5%，出口总额的5.3%①。
自由贸易协议虽然促进了东西欧之间的贸易往来，但也存在着很大问题。欧共体方面限制进口的产品恰恰是东欧国家具有竞争力的出口产品，如波兰的农产品、捷克的钢材等，从关税减免中排除掉这些敏感性产品，就使得东欧国家出口的30-50%不能享受自由贸易的利益，对此，东欧国家表示出强烈不满。不过，从长远角度来看，欧共体已意识到向东欧开放市场是自身利益所在。如果东欧国家能够避免在对外贸易上受到限制，90年代下半期将会发挥出很大的增长潜力，从而有助于整个欧洲的经济增长，不仅消费者将从便宜价格中获益，更重要的是将加快整个欧洲的生产结构重组，提高欧共体的国际竞争力。故此，1993年6月，欧共体在哥本哈根首脑会议发表的宣言附件中决定加快向东欧6国开放欧共体市场的步伐，承诺联系国协议生效后，分别提前2至3年免除在敏感工业品、纺织品、农产品、钢材等方面的进口关税和配额等限制，这些措施如能切实执行，东西欧之间实现完全自由贸易的时间就可以大大提前。
在向东欧国家提供自由贸易方面，欧洲自由贸易联盟国家也作出了极大贡献。到1993年底以前，欧洲自由贸易联盟与以上6国分别签订了自由贸易协议，并已付诸实施。不过，欧共体和欧洲自由贸易联盟与东欧6国签订的这些协议尚未导致形成一个包括东欧国家在内的统一的自由贸易区，其原因在于：一方面是欧共体联系国协议和欧洲自由贸易联盟自由贸易协议缺乏共同的原产地规则，欧共体与欧洲自由贸易联盟在欧洲经济区内实施共同的全面累积原产地规则，但却各自对东欧国家制订了不同的原产地规则，从而使东欧国家的产品在进入欧共体或欧洲自由贸易联盟后，不能在欧洲经济区内畅通无阻。对此，欧洲自由贸易联盟于1992年秋季就已指派专家小组进行研究和提出对策，欧共体也于1993年6月的哥本哈根首脑会议上责成执委会与欧洲自由贸易联盟专家小组合作，以期尽快解决这一复杂的技术问题。另一方面是东欧国家之间尚未形成自由贸易区，作为解决这一问题的第一步，匈牙利、波兰、捷克、斯洛伐克4国组成的维谢格拉德集团于1992年12月签订了中欧自由贸易协议，并于1993年3月开始实施，但由于4国的主要目标是加入欧共体，故在内部合作推动自由贸易方面进展较慢。
在经过三四年的探索性合作之后，欧共体、欧洲自由贸易联盟、东欧国家已逐渐形成共识，即应该先致力于建立一个包括所有欧洲国家在内的泛欧洲自由贸易区，作为走向欧洲全面经济一体化的最为重要的第一步。1992年12月，在爱丁堡欧共体首脑会议上，欧共体执委会提出了创立欧洲自由贸易区的建议，通过某种制度化的结构将东欧国家纳入欧洲经济一体化进程之中。对此，欧洲自由贸易联盟和东欧国家作出了积极反应，1993年4月，欧共体、欧洲自由贸易联盟和东欧国家在哥本哈根召开中东欧国家经济发展会议，讨论如何加快整个欧洲的一体化进程，会议宣言强调在欧洲实施自由贸易的重要性，希望通过对已经缔结的众多双边性质的自由贸易协议加以多边化，而逐渐在整个欧洲形成统一的自由贸易区。尽管这方面进展较慢，但可以预期，随着前面提到的问题的逐步解决，一个世界上最大的泛欧洲自由贸易区将最终确立。
欧共体的欧洲协议中第二、三部分内容分别是经济技术合作和财政援助。经济技术合作的目的是加快联系国为进入世界贸易体系的结构变化，主要集中于技术转让和国外直接投资，具体合作项目包括职业培训、环境保护、农业现代化、工业结构更新、科学与研究、能源、采矿、交通、电讯、旅游、医疗卫生等。财政援助主要是向联系国提供财政合作与技术援助的信贷，向私营部门投资的项目可获优先资助，财政援助的形式主要采取补贴和贷款，同时在出口信贷或进口担保方面加强合作。实际上，欧洲协议中这两部分经济方面的合作，欧共体是在西方24国集团的多边结构中实施的，不过，在西方国家对东欧国家的援助中，欧共体起着核心的协调作用，援助的主要渠道是法尔项目和欧洲复兴开发银行。
法尔项目是1989年7月在巴黎召开的西方七国首脑会议上确定的，会议委托欧共体执委会承担参加这一项目的24个西方国家联合援助的协调工作。24国集团包括欧共体12个成员国、欧洲自由贸易联盟6个成员国（芬兰、冰岛、挪威、瑞典、瑞士、奥地利）、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本和土耳其。1989年9月26日，欧共体执委会提出作为联合行动计划的法尔项目，全称为“波兰、匈牙利经济重建计划”，目的是支持波兰和匈牙利朝向市场经济制度的改革，尤其是加强私营部门。欧共体执委会在国际货币基金组织、世界银行和经济合作与发展组织的咨询下，确定的优先领域是一些实质性项目，如企业重建、农业和农村发展、银行和金融、投资、环境、职业培训、技术援助等，法尔项目由欧共体预算提供基金，以赠款的方式支付。1990年5月，欧共体宣布向两国提供8650万埃居，作为法尔项目的首批赠款，其中一半多用于环境保护，同时建议将法尔项目扩大到其他东欧国家，这一建议随后得到24国的赞同。到1992年8月，法尔项目已扩大到11个国家，除以上两国外，还包括捷克、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚、爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚、斯洛文尼亚。
在1990-1993年期间，法尔项目的预算拨款共计32亿9530万埃居，6个联系国占2/3以上，其中波兰最多，占24.4%；罗马尼亚占13.4%，匈牙利占12.3%，捷克和斯洛伐克占10.1%，保加利亚占9.4%，其他5国合计仅占9.5%。援助的主要领域包括：私营部门投资与改造占17%；研究、教育、培训占12.7%；农业基础设施占12%；环境保护占9.6%；食品及人道主义援助占8.5%；能源、交通、电力等基础设施占8%②。
随着东欧国家经济体制转轨的进展，法尔项目的目标正从最初的促进东欧国家企业调整改造和提供紧急援助转向推动经济长期发展的常规援助，如基础设施的建设、为中小企业筹措资金和提供技术援助、帮助建立社会保障制度等。法尔项目最初预定的终止期为1992年底，1992年11月欧共体理事会决定将法尔项目延长到1997年，仍然以技术援助为核心，主要面向中小企业和农业改造，而对直接的生产性投资的支持则主要通过欧洲复兴开发银行进行。
成立欧洲复兴开发银行是1989年9月由法国总统密特朗在欧洲议会的发言中首先提出的，同年12月在斯特拉斯堡召开的欧共体首脑会议上得到赞同，于1991年初正式建立。该银行的目的是通过向东欧国家提供贷款，加快东欧国家向开放性市场经济制度的转变，主要在支持私营部门生产性投资及有关的基础结构的建立和调整方面起协助作用。这一银行随后扩展到24国集团、东欧国家、前苏联及其他一些国际货币基金组织的成员国，银行总部设在伦敦，拥有100亿埃居的股份资本，其中欧共体及其成员国占主要分额。
欧共体和欧洲自由贸易联盟对东欧国家的经济技术和财政援助也存在着两方面问题。一方面是由于西欧国家近几年来处于经济衰退之中，导致对东欧国家的援助金额承诺多，实际提供少，从而不能十分有效地帮助东欧国家解决经济转轨中遇到的困难。据统计，在1990年至1993年间，法尔项目承诺的援助为32.95亿埃居，而实际提供的援助为14.11亿埃居③。另一方面是东欧国家自身的原因，可以说，东西欧国家都过分低估了东欧国家在经济转轨中所遇到的问题。事实表明，经济转轨所带来的巨大心理冲击和剧烈变化不是几年时间就可以解决的，这就决定了东欧国家的转轨及完全纳入欧洲一体化的进程必然是一个长期而痛苦的过程。过去一段时间，西方国家曾把对东欧国家的援助与战后的马歇尔计划相比，但现在人们意识到两者是大相径庭的。战后的马歇尔计划之所以能带来西欧的经济复兴，是因为西欧国家拥有健全的市场结构和训练有素的人力资源，而目前的东欧国家要实现这两者的转变尚需一段较长时期的渐进过程。
欧共体对东欧国家的援助主要在经济领域，这是毫不奇怪的。因为到目前为止，尽管马斯特里赫特条约确立了建立政治同盟的目标，但欧共体仍然在本质上是一个经济一体化组织，欧共体的对内对外政策都体现着经济特性，而有关政治方面的合作或政策往往是经济政策的副产品，是为经济一体化的需要服务的。
欧洲协议的第四部分是创造政治对话机制，在欧共体和各个联系国之间分别建立联系理事会，在欧洲议会和各联系国议会间也创立一种合作机制。政治对话机制的目的是就双边和多边的合作问题进行观点交流，随着时间的推移，政治对话机制对欧洲一体化的影响日渐重要。1994年3月，欧洲联盟理事会作出了关于加强欧洲协议中与中东欧国家政治对话的决议，采取多方面的措施就共同外交与安全政策与6个联系国扩大合作。
政治对话机制为欧洲联盟与东欧国家之间提供了制度化的联系，从长远的角度看，这是东欧国家加入欧洲联盟的制度保证，但目前，政治对话机制的主要作用是缓和由于东欧国家的不稳定所造成的欧洲紧张局势。欧洲联盟与东欧国家的政治合作，也像经济援助一样，是在更广泛的多边合作中进行的。1993年12月，欧洲联盟理事会批准了法国提出的召开一次欧洲稳定会议的建议，目的是防止东欧国家由于边界和少数民族问题引发的政治危机损害欧洲的经济发展与政局稳定。1994年5月在巴黎召开了有39个国家和5个国际组织参加的欧洲稳定会议，会议通过的最后文件声明，稳定会议的目标是在一年后签署欧洲稳定条约，通过组织地区性圆桌会议，促使东欧国家之间签订合作与睦邻协定，从而通过预防性措施克服历史给欧洲遗留下来的最后的分裂根源。这次稳定会议实质上是为那些希望加入欧洲联盟的东欧国家从政治方面作出先期准备工作。欧洲联盟通过这次会议传递给东欧国家的明确态度是：东欧国家必须先解决民族矛盾问题，然后才能加入欧洲联盟。
三、东欧国家的入盟问题
对于东欧国家来讲，纳入欧洲一体化进程的近期目标是通过自由贸易促进经济转轨与稳定发展，最终目标是加入欧洲联盟。从西欧国家的角度而言，将东欧国家纳入欧洲一体化进程，不仅是维护已取得的经济一体化利益和欧洲政局稳定的需要，而是出于自身未来发展的需要。执委会主席德洛尔于1994年初的一次讲话中指出，“新的一年中该机构最重大的任务之一是研究如何建立一个有更多成员国参加的大欧洲”；对外贸易执委布里坦要求吸收中东欧国家入盟，强调“欧洲联盟本身的未来将取决于吸收这些国家加入以便创造一个稳定和共同繁荣的未来”④。随着欧洲联盟纳入3个欧洲自由贸易国家的新一轮扩大的完成，欧洲联盟的下一批候选国将跨出西欧范围，转向东欧国家。
1993年6月的欧盟首脑会议上，欧洲联盟方面在原则上承诺在适当时候接纳东欧国家加入欧洲联盟，但具体程序要视各国确立民主制和市场经济的发展情况而定。1994年4月1日和8日，匈牙利和波兰先后正式提出了加入欧洲联盟的申请。德国自7月1日担任欧洲联盟轮值主席国后，出于增强自身实力与影响的考虑，积极推进欧盟东进战略，德国总理科尔和外长金克尔都强调要在任期内确定东欧国家加入欧洲联盟的程序或时间表。7月底，欧洲联盟执委会通过一份文件，同意采取进一步措施加快中东欧国家纳入欧洲联盟的一体化进程，包括更自由化的东西欧贸易，更多的金融援助，以及帮助东欧国家逐渐采纳欧洲联盟的经济和法律制度。10月31日，欧洲联盟与东欧6国外长举行了首次联席会议，宣布今后将定期举行组织性对话，并在1996年以后开始与某些国家就加入欧洲联盟问题举行谈判。这一系列进展终于促成了1994年年底的欧洲联盟埃森首脑会议作出了执行东扩战略的决定。
1994年12月10日的欧洲联盟埃森首脑会议首次邀请6个东欧联系国的政府首脑与会，理事会决定由执委会拟就一份接纳东欧6国加入欧洲联盟的“白皮书”，就加入欧洲联盟的步骤和需要解决的问题提出方案，供1995年6月首脑会议讨论，这一决定标志着欧洲联盟向东扩大开始进入实施阶段。不过，由于需要解决的问题过于复杂，会议没有制定出6国加入欧洲联盟的具体时间表。此外，会议还决定在下次首脑会议之前，与爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛签订与6国类似的欧洲协议，也就是说，欧盟在东欧的联系国将很快扩充到9个国家。
东欧国家与欧洲联盟的关系虽然发展较快，但在本世纪内加入欧洲联盟的可能性不大。因为东欧国家在经济结构与发展水平、移民、民族、边境等一系列问题上存在着不同程度的障碍，而欧洲联盟本身亦有不少矛盾有待解决，概括起来，主要有以下几方面问题。
首先，虽然东扩战略是在欧洲联盟完成新一轮扩大的推动下付诸实施的，但欧洲联盟纳入3个原欧洲自由贸易联盟国家并不是必然对东欧国家有利。欧洲联盟扩大为15国后，内部机构的改革或调整已迫在眉睫，1994年内，成员国关于理事会否决票数之争，德法关于建立“核心欧洲”的主张等，都表明这次扩大后的“消化”工作相当艰巨。而这次扩大带来的内部运行机制等问题，只有到1996年政府间会议时才能加以解决，在此之前，欧洲联盟不大可能与东欧国家就加入欧洲联盟的具体程序和时间表进行谈判或磋商。从欧洲联盟过去的发展经验看，在处理深化与扩大的矛盾时，始终坚持扩大不能影响深化已取得的成果这样一条原则。因此，1996年的政府间会议肯定会继续坚持马斯特里赫特条约中建立经济货币联盟的目标，这必然对东欧国家加入欧洲联盟构成新的障碍。因为欧洲协议中的自由贸易只与统一市场相关联，未涉及到经济货币联盟。形象地讲，随着欧洲联盟建设经济货币联盟的成功，东欧国家加入欧洲联盟的门槛将会升高，需要作出的经济调整将更加繁重、困难，这无疑会推迟东欧国家加入欧洲联盟的时间。
其次，欧洲联盟现成员国对纳入东欧国家的态度不尽一致，以德国为首的东部成员国和以英国为首的北部成员国支持东扩，而以法国为首的南部成员国则担心向东欧扩大会危及自身利益。由于东欧国家经济发展水平低于欧洲联盟平均水平，这些国家加入欧洲联盟后，欧洲联盟用于帮助不发达地区的结构基金约需增加1倍，这对于本已十分拮据的共同预算无疑是一大负担。东欧国家大多是农业国，加入欧洲联盟后必然会使已经困难重重的共同农业政策雪上加霜，如农业预算至少要增加60%。以上两点使得东欧国家将成为欧洲联盟预算的净受益国，而南部较贫穷成员国的利益肯定会受到损害，这正是西班牙等国对东扩持疑虑的主要经济原因。此外，由于东欧国家劳动力便宜，如在近期内加入欧洲联盟，一方面会造成欧洲联盟内企业东移，另一方面会有数以百万计的东欧人口涌入西欧寻找工作，从而加剧西欧业已严重的失业状况。以上问题如果不能得到妥善解决或作出适当的过渡安排，以法国为首的南部成员国将会拒绝欧洲联盟吸纳东欧国家。而且，南部成员国意识到东扩会增加德国的势力与影响，因此提出旨在加强与地中海国家联系的“南下战略”与之抗衡。
最后，东欧国家在经济发展水平和经济体制方面与欧盟差距仍然很大。6国的人均国内生产总值仅为欧盟平均值的13%。据估计，即使是经济状况较好的波兰至少也需要15年才能达到欧洲联盟要求的水平。目前，东欧国家仍处在经济转轨过程之中，市场经济体制远未健全，而要加入欧盟，必须纳入大量的与统一市场和经济货币联盟有关的法规，而解决经济体制差距的任务与缩小经济水平的任务同样艰巨。
以上这些问题的解决绝非三年两载之事，可以说在本世纪内解决的可能性不大。因此，东欧国家加入欧洲联盟仍有待时日。当然，如果仅从经济因素考虑，东欧国家加入欧洲联盟为期尚远，但欧洲联盟的一体化进程也有其政治动因，如果欧洲形势出现某些意外变化，例如俄罗斯民族主义势力崛起、重蹈扩张老路，欧洲联盟出于政治或安全考虑也可能提前接纳东欧国家加入欧洲联盟。
注释：
①《欧共体统计局快报》1994年11月。
②［意］《24小时太阳报》1994年3月28日，第36-37版。
③［意］《24小时太阳报》1994年3月28日，第37版。
④［英］《欧洲联盟向东挺进以建立“大欧洲”》，《独立报》1994年1月29日。