城市扶贫与可持续生计，本文主要内容关键词为：可持续论文,生计论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
刚刚过去的一年，是当代中国城市反贫困历史上值得大书特书的一年。因为党和政府对民生问题格外重视，致使城市居民最低生活保障制度来了个“跳跃式”的发展，财政投入超过了100亿元，保障的范围扩大到1985万人，为城市反贫困和“全面奔小康”奠定了稳固的社会基础。
但是，在政府把将近2000万贫困人口置于自己的保护之下时，我们也应该清醒地认识到，最低生活保障制度为其救助的对象提供的仅仅是最起码的生活保障，同时，这项制度被动的保障方式即在一个城市居民及其家庭已经陷入贫困时才施以援手，并不能使其救助的对象最终摆脱贫困的困境。大多数有劳动能力的贫困人士也还是希望通过自己的劳动来求得脱贫。所以，城市反贫困的最终出路还是在于就业，在于使每一个城市居民以及他们的家庭拥有他们自己的“可持续的生计”。
在过去的十年中，当我们强调把最低生活保障制度的建设放在第一位的时候，是因为我们没有这项制度，或者是我们已经有了这项制度但还不健全、不完善，这项制度所发挥的作用距离我们的期望还太远。同时，中国的失业浪潮和就业形势给整个社会带来了太大的压力，社会保险网又是漏洞百出而且不能在短时间内修补完善。于是，我们唯一的选择是抓紧时间，编织一道“最后的安全网”，先保证所有的城市居民在遭遇收入中断或丧失的危机时，不至于处于贫困无助的境地。
如今，我们的“最后的安全网”已经基本织就，城市贫困家庭的最起码的生活必需品得到了保证。在此基础上，我们就要继续前进，促进就业和治理失业，用城市扶贫、用发展“可持续生计”来使城市贫困人口最终走出困境。
一、概念框架
在本文中，我们主要提出两个概念：“城市扶贫”与“可持续生计”。城市扶贫是我们早就想提出的一个口号，毫无疑问，它来源于我们已经开展了十多年的变“输血”为“造血”的农村扶贫。然而，开展城市扶贫的前提是我们得承认中国城市中也存在着贫困问题，而正因为这个前提在很长时间内都没有得到政府和社会的认可，所以这个概念也只能在一个小圈子里讨论。有农村扶贫为先例，城市扶贫的含义自然是不言而喻的，就是政府和社会用政策、用资金和其他必要的手段，帮助城市中有劳动能力的贫困群体改变和重建他们的生产方式与生活方式以创造更多的就业机会，从而使他们与他们的家庭获得可持续的生计。
“可持续生计”是上个世纪最后10年中在国际上流行开来的一个概念，在《哥本哈根宣言》中是这样表述的：“使所有男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计”。纳列什·辛格和乔纳森·吉尔曼在《让生计可持续》一文中指出：“消除贫困的大目标在于发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。”（注：纳列什·辛格、乔纳森·吉尔曼：《让生计可持续》，［北京］《国际社会科学杂志》（中文版）第17卷第4期，中国社会科学院、联合国教科文组织2000年版，第123-124页。）
将以上两个定义综合起来，我们可以从以下几个方面去理解：
1.政府和全社会都应该以积极的眼光看待城市中的贫困群体，绝对不要把他们看成是社会的负担，而是依然要把他们看作是宝贵的人力资源，相信他们能够通过自己的努力去创造适合自己的就业岗位，从而获得可持续的生计。
2.中国社会目前缺乏将近1亿个就业岗位（包括城镇和农村），因此光靠政府来提供肯定是难以满足需求的。而强调由政府来“安排”或“安置”就业，实际上仍然没有走出计划经济的思路。对城市中的贫困阶层而言，劳动力配置市场化并非仅仅指的是靠打工出卖劳动力，还应包括以自谋职业（自由职业或自雇）的方式直接走向市场。而且，前者常常表现出向下流动的特点，而后者才是向上流动的亮点。所以在城市扶贫方式的选择中，自谋职业应该放在优先的位置。
3.政府应该用优惠政策鼓励失业群体去自谋职业，自己创造适合自己并且可以长期或者较为长期维持下去的有收入的就业岗位，从这个意义上说，中国需要造就一大批以“养人”为目的但又有自我生存和发展能力的“饭碗型”的小型经营实体。这可能就是有中国特色的城市居民中的“可持续生计”的概念。中国的服务市场尚有太多空白有待填补，只要肯动脑筋，就会有收获（注：譬如，现在全国各个旅游点的纪念品几乎都是一模一样，如果每个旅游点都能发展出一种或数种有自己特色的纪念品（申请专利不让他人仿造），而且是用手工制作，单此一项，就能创造多少就业岗位。）。对于自谋职业，政府和社会要给予一定的资金支持。在农村扶贫中已经见到成效的“小额贷款”方式可以嫁接到城市扶贫中来。
4.城市扶贫是处于城市大环境中的扶贫，所以农村扶贫的经验一定不能照搬到城市中来。目前，在城市中有生命力的应该是民营和个体性质的小规模的经营活动，在产权方面一开始就要明细。政府在资金方面可以给予资助或贷款，在一般情况下，不要再投资搞变相的“准国营”与“准集体”（实际上现在可能已经有这样的苗头，主要是经办的政府或准政府机构有这方面的积极性）。但是这样做的结果可能是使本来有能力脱贫的扶贫对象再次产生对政府的“集体性”依赖。
5.在城市扶贫中要重视社区的作用，社区建设应该与解决当前中国最迫切需要解决的问题——就业问题联系起来。有一些贫困人士，有劳动能力但是较弱，其他方面的能力更是欠缺，在当前的劳动力市场上他们已经失去了竞争力。这些人可能应该主要由社区把他们组织起来，在提供社区公益服务和家政服务方面找到就业的出路。
二、政策建议
根据上述“城市扶贫”和“可持续生计”的定义与思路，参照国内目前已经取得一定成果的试点经验，我们试图勾勒一个相关社会政策的整体框架。我们将从以下4个方面来阐述我们的政策建议：
（一）非正规就业是解决城市就业问题的主要途径 当我们谈论中国的就业和失业问题是21世纪初的最大的难题时，我们看到了中国庞大的劳动力人口同有限的工作机会之间的矛盾。但是因为我们解决问题的思路仍然局限在计划时代形成的政府在就业问题上大包大揽的思维定式上，从上个世纪90年代中期至今，虽然在就业和再就业方面业已取得了很大的成绩，但是仍然没有从根本上扭转被动的局面。如果将政府的“安排就业”或“安置就业”比作“大兵团作战”，以这种方式要彻底“突围”目前看来有点难度；如果使这些需要工作岗位的群体化整为零，各自为战，届时，“各村有各村的高招”，各人有各人的绝活，突围而出的可能性就会大得多。
中国社科院社会政策研究中心2001年对杭州市登记失业人员的调查给予我们很多有用的信息：在杭州市的登记失业人员中，有50.1%的人自失业起到调查当时曾经从事过有收入的工作，有45.2%的人在调查当时正在从事有收入的工作。这些从事有收入的工作的登记失业人员的平均工资在1000元以上。但是，调查数据也表明：这些从事有收入的工作的登记失业人员没有签订劳动合同的占79.9%。同时，81%的单位或雇主没有给他们交养老保险金，91%的单位或雇主没有给他们交纳失业保险金，88%的单位或雇主不给他们报销医药费。
由于浙江省从上个世纪90年代以来社会、经济发展势头甚好，在全国也是名列前茅，所以我们并不想用杭州市的数据来简单地推及全国。我们只是想用以上的数据说明一个问题，下岗、失业人员重新获得工作机会的一个可能的选择是“非正规就业”，其特点有二：其一，没有签订劳动合同；其二，单位或雇主没有给他们交纳社会保险费。
在提出这个问题之后，我们有必要来关心一下现在的国际大环境：
在《人人有工作：社会发展峰会之后我们学会了什么》一文中，伊莎贝拉·格伦伯格列举了一些联合国开发计划署提供的数字，“在过去的20年中，临时性工作在总的就业机会中所占的比例越来越大——在10个发达国家中，从事这种工作的人已经占到就业人口总数的20%。”“低报酬的临时性工作占美国所有就业机会的1/4。”伊莎贝拉对此评论说：“实际上，这个世界并不是走近大多数家庭‘工作稳定、收入可观’的目标，而是越来越远。”“只有在乌托邦里面，才可能人人有工作，挣高工资”（注：伊莎贝拉：《人人有工作：社会发展峰会之后我们学会了什么？》，［北京］《国际社会科学杂志》（中文版）第17卷第4期中国社会科学院、联合国教科文组织2000年版，第67-68页。）。
在费思·英内拉里特的论文《目标：“人人共享的社会”》中专门谈及“非正规经济部门”，他给这个词下了一个描述性定义：“术语‘非正规部门’的出现，是为了描述那种未经行政当局登记在案、也未征税的钱货交易，以区别于经过有关机构登记、受到管理、接章纳税的‘正规’经济活动。”费思特别指出：“非正规经济部门给那些处于边缘地位、无法通过正规就业而参加主流经济的人们提供了一条应急之道。”费思建言：“政府的一项当务之急就是要大力关注非正规经济部门，设法把它纳入正规经济部门，但又不可因而毁掉它带来的好处。”（注：费思·英内拉里特：《目标：“人人共享的社会”》，［北京］《国际社会科学杂志》（中文版）第17卷第4期，中国社会科学院、联合国教科文组织2000年版，第127页。）
在纳列什·辛格和乔纳森·吉尔曼的：《让生计可持续》一文中谈到，在联合国关于“可持续生计”的建议中包括：“对非正式部门做更多研究，扩大信贷范围，更好地为非正式部门提供服务。”（注：纳列什·辛格、乔纳森·吉尔曼：《让生计可持续》，［北京］《国际社会科学杂志》（中文版）第17卷第4期，中国社会科学院、联合国教科文组织2000年版，第127页。）
目前在国际学术界，也有“美国模式”与“欧洲模式”之争，所谓“美国模式”，就是放低劳工标准，以使更多的人能够找到饭碗，所以美国的失业率比起欧洲来是非常低的；所谓“欧洲模式”，就是宁可丢掉饭碗，也要坚持较高的劳动标准，失业了就以政府的福利制度来保底，所以欧洲的失业率一直居高不下(10%-20%)。
联系到中国的国情，我们采用什么模式呢？欧洲模式看来更符合人权以及其他道德和文明的标准，但在中国是不可行的。中国庞大的人口使我们别无选择，10%的失业率（城市、农村一起算）对我们来说，就是7000-8000万人，以三口之家计算，其影响范围是2亿多。而且我们没有一个像欧洲福利国家那样的福利制度可以让我们来“奢侈”一把。到2002年底，享受最低生活保障制度的城市贫困人口已经达到1985万，预计2003年会突破2000万。如前所述，先给这些人一个托底的保障，是第一步，但更重要的还是要就业。
从目前的情况看，陷入贫困的下岗、失业人员绝大多数还是希望能够再找到一份工作，靠劳动挣工资来养家，他们已经无所谓“正规”还是“非正规”就业。但是有两个问题值得注意：其一，老板不给工钱或少给工钱；其二，自谋职业没有足够的资本，摆小摊又常常与城建或城管的政策法规相矛盾。
对于第一个问题，需要政府有关部门做好劳动监察和劳资关系调处。在劳动力资源市场配置的大背景下，劳资问题会急剧增多，劳动监察和劳资关系调处的任务更会加重。同时，在非正规就业大量存在的背景下，政府有关部门可能还要研究怎样在无合同的“事实劳动关系”情况下，维护劳动者的利益。
至于第二个问题，源于上个世纪90年代刮起的一股风，中国的大多数城市都不让摆摊了，据说是为了环境（“绿色工程”）和交通（“畅通工程”），为了创建国际大都市。难道国际大都市都没有小商贩吗？其实在国外很多大城市中，都有小商小贩在活动，前面的国际专家提到的“非正规”或“非正式”就业中，最常见的就是这种小本经营的商业活动。“撤摊进棚”政策的结果是使这些小本经营的成本大大提高，从而使一部分本来可以自己挣钱糊口的城市居民失去了工作机会。我们不妨在这方面放宽政策，将城市扶贫的旗帜树起来，用政策、用资金帮助一部分有能力的失业人员自谋职业，这也许能够解决相当大的问题。
杭州的调查还给我们一个启发，就是在目前正在从事有收入的工作的登记失业人员中，从事第三产业的居多(65.5%)，工作单位是“体制外”（非国有、非集体）的居多(57.9%)。这为我们在前文中提出的政府不要再投资搞变相的“准国营”与“准集体”的设想提供了有力的论据，“体制外”的“第三产业”可能是今后下岗、失业人员最主要的再就业渠道。
在具体的就业领域的选择上，社会服务的潜力是很大的。现代中国社会有3个特点，就是人口的老龄化、家庭的小型化和生活压力骤然增大，所以各种生活服务需求实际上在日益增加。现在的问题一是要将这些潜在的需求变为有效需求，二是要形成一个规范有序的服务市场。我们应该利用中国社会组织化程度高的优势，以基层组织为依托，在社区服务方面深入挖潜。这里提供的工作岗位虽然可能是非正规的或部分时间的，但却是年龄偏大文化素质较低的失业、下岗人员（尤其是女性）的一个比较切合实际的职业选择。可以预见，能够最后解决中国目前城市就业问题的可能就是社会福利服务和社区服务。
总之，承认（或默认）非正规就业的合理性，开展城市扶贫，发展“体制外”的服务市场，不拘一格地促进就业，这几乎是我们目前唯一的选择。——先走出困境，再谈其他。
（二）将城市反贫困列为城市社区建设的主要议程——大连经验 近年来，随着“社区建设”口号的提出，从“单位人”到“社会人”或“社区人”的城市社会组织和社会结构的未来发展趋势成为相关的政府部门和媒体谈论的热点。然而，当这个问题在实际工作部门还处于务虚阶段时，实际上有一部分人已经从单位无声无息地回到了社区。这可能出乎与此相关的政府部门的意料之外，因为这个走势并非是在政府理智的计划安排下形成的，而是在无可奈何中说来就来了。在上个世纪的90年代后期，一些单位，尤其是企业单位，在短时间内突然破产关闭，另一些单位停产、半停产，从此再也没有了生气。于是，下岗、失业的浪潮把一批人送回了家，在再就业的挣扎失败以后，他们便沉淀到社区之中。但是，相当一部分社区到这时还没有回过味来，解决下岗、失业问题还没有放上他们的议事日程。
最低生活保障制度的出台，使社区与这部分因为没有“劳动机会”而陷入贫困的人发生了直接的接触（在此之前这些有劳动能力、有工作单位的人与社区基本上是没有缘分的）。很多社区工作人员出于同情，除了在最低生活保障制度的申请方面给下岗、失业人员以帮助之外，在寻找工作机会方面他们也十分尽力。但是，在政策上，社区建设与反贫困、再就业还是缺乏直接的联系。
2000年4月，国务院总理朱镕基在辽宁视察时提出：要建立一个“独立于企业之外、运行于社区之中”的社会保障制度。朱总理的讲话使人们把目光转向中国城市最基层的社会组织——社区居民委员会，因为大连市的基层社区在反贫困方面进行了组织创新，创造了新鲜经验。
从1999年开始，大连市根据《条例》的规定，在社区组织低保对象参加社区公益劳动，取得了很好的效果。2000年，中国社科院社会政策研究中心与大连市民政局联合进行了一项行动研究和改革试点。将社区组织低保人员参加社区公益劳动用一种组织方式固定下来，这个组织被命名为“社区公共服务社”。这样命名的目的是为了避免给低保人员贴上带有消极意义的社会标签，同时也为在以工代赈中用“社会工资”取代“最低生活保障金”（亦即社会救助金）埋下伏笔。
在研究和试点中，我们发现了社区公共服务社的很多优点。
1.通过参加社区公益劳动，譬如铲雪扫雪、保洁保绿、治安巡逻，等等，公共服务社的社员们感到自己也能为社区出力，以往那种觉得自己无用，觉得被社会遗弃的感觉消除了，社员们再次融合到社区之中；同时，社区居民则对这些低保对象改变了看法，不再认为他们是不愿劳动光沾国家便宜的“懒汉”，纷纷对公共服务社社员的劳动成果表示赞赏，使邻舍关系更加和睦、更加融洽；社区居民委员会则得到了一批可以专门从事社区公益活动的生力军，譬如，大连市的社会捐助活动开展得好，就是因为有这些社员能够随叫随到，上门收取捐赠物品，大大方便了居民。因为公共服务社在消除“社会排斥”、促进“社会融合”方面起到的重要作用，获得了一个“三赢”的结果。
2.通过参加公共服务社组织的学习交流活动，使社员们摆脱了过去那种“见人矮三分”、“抬不起头来”的自我排斥、自我隔绝的心态。自从下岗、失业回到家里后，这些贫困人士大多感到很自卑，所以常常把自己封闭在家中，尽量避免与外界接触。现在有了公共服务社，社员们的背景都差不多，在一起活动也不再怕受到歧视。通过在一起学习，社员们对国内外的大事，尤其是与自己密切相关的政策法规，了解得更多了。通过在一起谈心交流，可以把心里的郁闷一吐为快，满足了下岗、失业人员的在情绪宣泄和交流互动方面的精神需求。所以心情变好了，人也精神多了。
3.通过参加公共服务社的活动，社员们有了一条可靠的求职途径。社区和公共服务社也为社员的就业积极寻找出路，譬如为居民提供一些家政服务，为单位提供一些劳务服务。但这些工作常常是“零工”，时有时无，所以，有个社会组织对此进行工作调配和收入分配还是很有必要的。有工作时，就把社员们撒出去；没有工作时，又把社员们收回来。在分配上，将最低生活保障金和劳动报酬合并计算成“社会工资”，同时也考虑多劳多得，既有公平，又讲效率，这在一定意义上就将非正规就业正规化了。公共服务社成功地组织和帮助社员再次进入就业状态，即使这次的就业是临时的、非正规的。
4.通过参加公共服务社的活动，使社员们找回了“有组织”、“有单位”的感觉。沉淀在社区中下岗、失业人员，大多属于“40-50部队”，这些人差不多一辈子都生活在计划时代，有组织、有单位对他们来说是很重要的，甚至可以说是他们的生活方式的一部分。下岗、失业以后，最难受的就是什么依靠都没有了——有点事能找谁？一片茫然。社区公共服务社的成立使社员们重新有了“归宿感”，有一个专门的社会组织可以接纳和帮助他们，这对他们来说是极其重要的。通过公共服务社的活动，低保对象与低保制度管理者之间的关系得到了调适。公共服务社已经在维护社员的利益方面起到了一定的作用，譬如在与一些单位洽谈劳务服务时，公共服务社就作为集体谈判的代表出面。所以，社员们对参加公共服务社的活动也是很踊跃的。
5.通过公共服务社的活动，还可以对“隐性就业”进行“软性甄别”。因为公共服务社每星期要活动3-4天，实际上在外面有工作的人就很不方便了。社区对于经常不参加活动者就可以进行重点调查，如果确实有工作、有收入，就可以劝他（她）退出公共服务社，以及停止发放最低生活保障金。在一般情况下，这些低保对象都会主动退出，所以起到了“软性甄别”的作用。这种甄别作用对最低生活保障制度是非常重要的。因为目前在中国，由于没有必要的手段，要查清居民的收入是非常困难的，这也就给这项制度留下了一个明显的破绽或隐患。很多国际上的知名专家都对中国的最低生活保障制度是否可持续抱怀疑态度，因为这项制度时常被抨击为“养懒汉”，问题就在于没有一种令人信服的手段来证明这项制度确实救助的都是穷人。随着最低生活保障制度的进一步发展，可以预料，会有一天在中国也会有人提出类似的异议。所以，公共服务社的甄别作用对于最低生活保障制度的意义，并不在于最后能够甄别出去多少不符合条件的人，更重要的是能够证明这项制度救助的都是穷人。这对城市贫困家庭的意义更大、更为深远。
“大连经验”的研究和试点已经有两个年头，因为在反对“社会排斥”、促进“社会融合”方面起着明显的作用，得到了许多国际知名学者的赞赏。但是在国内，这项经验还没有得到足够的重视。这涉及到中国行政体制的一个严重的缺陷，就是两个政府机构（即使属于同一个政府部门）之间的协作非常困难。因为公共服务社既涉及到“社区建设”，也涉及到“社会救助”，要将这两个部分或者还有其他部分紧密地结合到一起，这有待于政府部门的整合能力的不断提高。
同时，在关于“大连经验”的研讨中，也有人表示了将“贫困人士”集合到一起会不会闹事的忧虑。当然，会与不会之间，就要看我们的工作能力了。如果在工作中，我们的工作人员决不歧视贫困人士，而是尊重他们的人格，尽力地去帮助他们脱离困境，他们有什么理由要发难呢？所以，对我们的工作人员必须进行社会工作价值观、理论、方法和技巧的培训。
总之，如何使“大连经验”进一步推广，还需决定政策的人们下决心。但要强调的是：“大连经验”对于城市反贫困、对于最低生活保障制度可能是一个符合中国国情的重要环节。
（三）以小额贷款扶持有能力的贫困人士自谋职业——天津经验 在社区层面上以公共服务社的形式将低保对象和其他失业、下岗或无业人员组织起来以后，可利用这个网络，引入小额贷款的扶贫方式，帮助社员自谋职业。
实际上，近年来在农村扶贫中已经被证明确有成效的“小额贷款”方式已经被引进到城市扶贫工作中，天津市妇联在联合国计划开发署的援助下所作的社会实验也已取得了积极的成果。
与全国一样，天津市到2000年底，也沉淀了下岗、失业人员有20万，并面临着城市新增劳动力（每年大约20万）和农村进城劳动力（100多万）的竞争。由于他们本身的素质较差，普遍是年龄较大、文化较低、技术单一且有60%以上是女性——年龄在35岁以上再就业的可能性就大大减少，而到45岁以上的就希望极其渺茫了。鉴于此，天津市妇联开始试行“小额贷款”扶贫项目，经过一年的试点，基本上取得成功。天津市的“小额贷款”项目始于1999年12月底，由联合国计划开发署和澳大利亚政府捐助740万人民币给予支持，由天津市妇联负责运作。天津市妇联为此专门建立了专门机构，配备了人员。到2000年12月底，在一年中分期分批向302名下岗女工发放了小额贷款，贷款总金额122万元。本年度已经回收的贷款为522760元，尚未收回的贷款为697240元。到目前为止，贷款回收率100%。
天津项目的操作方式要点如下：
1.贷款的对象只能是妇女（下岗女工）——这是小额贷款项目的一个国际通行的惯例。其理由是她们的责任心更强，她们对家庭的经济压力更为敏感，挣钱还款的积极性更高。
2.贷款利息较高——小额贷款的利息会超过银行的一般贷款利息。银行的一般贷款利息为5%，而小额贷款则可以上浮20-30%。所以天津的小额贷款项目第一年的年利率是6.435%，第二年再向上调整到7.605%。理由是小额贷款毋需任何担保，风险较大，所以利息也应该相应提高。同时，较高的利息还可以有效地将有钱人和有权人拒之门外（他们可以借助他们的“优势”贷到利息较低的贷款，没有必要到这里来干“傻事”）。
3.贷款金额较小——天津项目规定第一年的贷款总金额仅为4000元。贷款户应该以容易在短期内获利的小本生意为目标，这样还款较有保证且不太吃力。贷款不够时，她们还应该自己设法筹措一些，这对养成她们自立的习惯有好处。对贷款方来说，万一有小部分坏账也不至于影响大局。
4.即贷即还——从贷款后的第二周开始还款，一年中分25次还清全部贷款本息，每次还贷金额为166.60元。理由是在短期内就达到强化还款意识、养成还款习惯的目标。对于贷款方来说，可以及早发现还款能力差的借款人，然后采取必要的措施，帮助她提高经营能力和还款能力。
5.互保连座——贷款户每5户一组，这5户负有连带责任，其中有1户不能还款，这5户第二年都将被取消继续贷款的资格。所以，常常有这样的情况，当其中的1户还款有困难时，其他的4户会帮她还款。同时，每4组组成一个基层的活动中心，每两周要进行一次学习、培训和交流活动。在实际上形成了一个组织严密、责任明确、互助互济的非营利组织。
6.信贷员责任制——在每区设信贷员若干人，每个信贷员负责管理120多户贷款户。信贷员的收入除了基本工资外，浮动工资部分与贷款户的管理、还贷和活动的情况直接挂钩。信贷员还有一个重要的职责，负责与政府和社区的各有关部门和机构协调，非常具体地帮助贷款户解决经营中出现的困难和问题。
7.银行负责放贷和收贷——天津市的小额贷款项目的放贷和收贷由天津市商业银行操作。具体的方法是：(1)贷款。由银行将贷款存到贷款户的A账户（贷款账户）上，并将储蓄折子发给贷款户，贷款户通过凭本取款来实现贷款。(2)还款。贷款户必须向B账户（还款账户）里每两周一次存入应还款项，B账户的密码由银行掌握，按次将还款转回此项目的总账户——小额贷款专户中。
8.以还款信用为基础逐年加大贷款金额——贷款户第一年按时全部还清贷款本息的，第二年可以继续贷款，且贷款金额可以逐年增加。天津项目第一年贷款额是4000元，第二年是5000元，以后逐年递增1000元，直到贷款户有实力可以直接向商业银行进行商业贷款为止。
根据天津项目年度报告：在1999-2000年度的“小额贷款”经营活动中，302名下岗女工获得了贷款并创办起自己的事业。她们中从事饮食业的占19.4%，从事商贸活动的占62.6%，从事服务行业的占8.8%，从事加工业的占9.2%。
从贷款户第一年对较高利率(6.435%)感到难以接受，而到第二年对利率调高(7.605%)欣然接受，充分说明这个项目确实给她们带来了好处。有些贷款户不但自己通过创业增加了收入，还带领十几个下岗的姐妹共同参加经营，扩大了小额贷款项目的社会效益。
天津项目的社会意义主要有两个方面：
1.改变了等待政策安排就业的传统思路。90年代以来中国出现严重的下岗失业问题后，政府囿于计划经济年代“安排就业”或“安置就业”的传统思路，仍然对下岗、失业人员作出大包大揽的姿态。但是，随着市场经济的发展，尤其在劳动力市场成为一个买方市场以后，政府的“安排就业”或“安置就业”计划常常不尽人意。同时，由于长期处于失业状态，下岗、失业人员也自暴自弃、情绪低落。这样，沉淀下来不能就业的下岗、失业人员就常被看成是社会的包袱，是消极的社会不稳定因素。要解决这个问题，必须要扭转整个社会观念，即将下岗、失业人员看成是有开发潜力的人才资源。在就业问题上，要使他们变被动等待政府安排为主动寻找机会自己创业，目标是要在他们中间培养和发展出一批个体劳动者和民营企业主。天津项目正是适应了这种社会需求。
2.发展出一个非常有效率的非营利组织。天津项目不仅仅是为下岗女工提供资金上的支持，因为她们从小额贷款项目得到的资金支持毕竟是极为有限的。天津项目的组织方式，实际上发展出了一个非常有效率的非营利组织，它把300多位妇女层层组织起来，这有助于她们摆脱那种由于长期处于失业状态而形成的无望、无助的心理状态。通过培训、组织活动，使她们得到了重新回到社会组织中的温暖，又有了情感宣泄和社会交往的渠道，同时也得到了有效的社会支持。在这里，她们重新拾回了工作和生活的信心，学会了怎样建立良好的合作和交流关系，成为真正的生活中的强者。所以，天津项目在这方面的意义是不可低估的。
在这个非营利组织中，天津项目的官员和基层的信贷员的工作是令人尊敬的，他们的作用有二：一是协调各方面的关系，这些下岗女工在与政府和社会打交道时无疑是处于一种弱势地位，没有项目官员和信贷员的帮助，她们中相当一部分人是难以在竞争中立足的；二是组织贷款户进行创业经验的交流，使她们在交流中大受启发、坚定信心。在调研中，我们可以明显地看到项目官员和信贷员的这种中坚作用。我们希望这样的非营利组织能够不受阻碍健康地发展下去。
2001年3月，亚洲发展银行组织了一个专家组和天津市小额贷款项目的官员对此项目的发展前景进行了讨论。讨论的主题围绕着要使小额贷款项目有自我发展的能力：
“小额贷款”的资金要是光靠国际援助总是有限的，资金规模太小则形不成规模效应。要真正解决中国的城市贫困问题，要使“小额贷款”真正具有自我发展的能力，国际援助毕竟是杯水车薪。因此，可否考虑用国际组织（譬如联合国计划开发署或亚洲开发银行）提供的资金作风险担保，而由国内的银行出资来发展这项事业。
国内银行可以接受这个方案的理由有四：一是“小额贷款”的利息高于一般银行贷款利息，银行有利可图；二是没有风险，因为有国际援助的资金为其作了风险担保，出现坏账就可以补上；三是有专门的机构和人员负责收贷，银行本身人工投入可以降低到最低限度；四是从发展的眼光看，小额贷款实际上在为银行培养大量的客户。
但是，这个提议没有得到专业银行方面的积极响应，其理由是“小额贷款”太麻烦。有专家认为，可能背后还有其深层的原因，譬如说国内银行的贷款收益有可能不止是表面可以看到的5%的利息。
对于在总结天津“小额贷款”经验的基础上，进一步在中国其他城市进行上述“理想模式”的新的试点，还是应该充满信心的。因为中国的银行毕竟还是国有企业，只要政府下决心，项目的试点方案再加以进一步完善，上述的各种障碍应该是可以突破的。
还有一个建议，就是小额贷款也应该与社区组织结合起来，这本来也是小额贷款的一个很重要的国际惯例。其理由是，在发展中国家的传统社会中，熟人圈子是一个非常重要的社会关系网。如果小额贷款能够利用这样的社会关系网，熟人之间的相互监督可能更为有效。可能是天津项目贷款规模较小、撒开的面又比较广，小额贷款的这个特点在天津项目中没有得到体现。今后在较大规模的试点中，应该利用中国社会组织化程度较高的特点，利用现成的社区组织来做好这项工作。
（四）引进企业孵化器的概念发展下岗、失业人员创业中心——杭州经验 在用小额贷款扶持一批下岗、失业人员自谋职业取得一定成效之后，可以从这批个体经营者中，挑选一些有发展潜力的帮助他们进一步创办民营企业（包括股份制企业），以吸纳更多的下岗、失业人员就业。
在这方面，我们可以引进国外较为盛行的“企业孵化器”的概念，用于帮助下岗、失业人员创业。“企业孵化器”指的是这样一种机构，它基本上是非营利的，但也不排斥营利性的。“企业孵化器”中聚集了一批专业人才（可以是兼职的），在一些小企业的创业阶段，为他们提供各方面的援助，譬如提供办公的牧业场地和设施设备，帮助他们建立经营管理制度和财务制度以及会计账目，帮助他们策划如何开拓市场，等等。但是，这种帮助是有期限的，譬如在2年之后，小企业就应该搬出去独立经营。“企业孵化器”所提供的帮助也应该适当收费，譬如在头半年到一年可以免费，随着企业经营逐渐上路，就应该向母机构交纳一定的费用，以抵消母机构在帮助其成长的过程中所花费的成本。只有这样，“企业孵化器”本身才有自我生存和发展的可能。国外的“企业孵化器”大多为创建高科技企业，但我们是否可以考虑将这种方式用于帮助下岗、失业人员创办劳动密集型企业。
这种方式目前在国内已经开始实验，譬如杭州市就业管理服务局创办的4050项目，就是“政府为‘以创业促就业’搭建的一个服务平台，以4050项目展示为主，融项目推介、专家指导、培训报名、政策咨询为一体的综合性创业指导服务活动”。其做法与国外的“企业孵化器”已经十分相近。4050项目以加盟连锁为特点，涉及豆花、米铺、食品、保健中心、汽车清洗、干洗等十几个行业。与这些项目的招标相配合，杭州市的培训工作也转变为针对性、实务性很强的投标培训。
但是，目前国内的创业中心中真正的企业管理人才还太少，他们大多将精力放在诸如减免税收、贷款等问题上，而对怎样使这些企业一开始就建立与市场接轨的现代经营模式这类问题考虑还是很不够。还有一个问题，就是这些企业应该是产权明确的，主要应该向民营企业（包括股份制企业）方面发展。这些企业大多处于竞争领域中，民营模式应该更具竞争性。不要因为他们得到过政府的某些政策优惠，譬如减免税收和贷款，政府部门就过多地插手，让他们按政府部门理解的经营模式去办企业。目前在有些地方，这些企业中“国有”痕迹还是非常严重的。办几个向上级或其他参观者展示政绩的是可以的，但要使这些企业真正能够在市场中独立生存和发展还需进一步努力。
三、结论
建立一个以社区为依托的城市扶贫和发展可持续生计的社会政策体系和工作机制，是城市反贫困取得根本胜利的关键。
所以，我们设计的城市扶贫三步曲是：第一步，在社区造就一种工作机制，将下岗、失业人员和贫困人士以某种形式（譬如社区公共服务社）组织起来，因为他们将来从事的大多是非正规就业，所以在有工作机会的时候，他们就离开社区去就业；在就业中断时，他们又可以回到社区来，用以最低生活保障金为基础的“社会工资”来维持生活。第二步，用小额贷款，帮助其中有能力的人自谋职业，主要是在服务领域搞个体经营，逐步发展出适合他们自己的可持续生计。第三步，在上述个体经营者中，选择有潜力的用“企业孵化器”的方式帮助他们进一步发展成为民营企业，这样又可以吸纳更多的失业、下岗人员就业。
从个人的角度来说，这方面的政策框架是否可以这样设计：一个失业或下岗人员在失去领取失业保险金或下岗工人基本生活费的资格后没能再就业，那么他（她）就应该到设在基层社区的服务机构登记并参加诸如公共服务社一类的社区组织，然后就有权享受主要由社区负责操作的救助和就业服务。对有劳动能力而没有劳动机会的人社区可以为他们提供职业辅导，不但为他（她）提供就业信息，还要具体地帮助他（她）了解哪些职位适合他（她）以及怎样才能得到那些合适的职位；对愿意自谋职业的人，社区还可以为他们提供小额贷款，帮助他们找到适合自己的可持续生计。如果因为能力欠缺，他（她）还是没有机会就业，就应该参加社区中的公益活动，并由社会救助制度在经济上托底，即在他（她）家庭人均收入低于最低生活保障线时享受社会救助；社区可以组织他们从事一些为社区居民提供的家政服务或者为社区单位提供的劳务服务，以增加他们的收入。
上述政策建议的目标是消除社会排斥、促进社会融合，这既是所有与此相关的社会政策的出发点，也是最后的归宿。
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