美国高等教育管理思想探究（下），本文主要内容关键词为：高等教育论文,美国论文,管理思想论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、高等教育组织的管理模式与调节机制
从前述可见，美国的高等教育组织是种种官僚因素、社团和专业的力量以及多种政治势力奇妙的结合体。在某些方面，它非常类似于其它科层组织，有相当清楚的领导指挥系统；在另一些时候，社团的作用明显突出出来，专家们握有大多数胜券；还有一些时候，种种政治力量和过程占主导，一些利益集团施加压力并力求谋取权利。此外，还有许多不同的因素诸如教师、校董、学生、管理人员、立法机构，政府官员等等，介入决策和管理过程。
这种极为复杂的学术组织的兴旺与否，在很大程度上取决于如何分配权力和使权力合法化。克拉克把高等教育系统的权力分配自底部到顶部分为6个层次：第一个层次是主要的运行单位——系或讲座、研究所的结合。第二个层次是几个运行单位的集合，同时又是大学或学院的一部分，通常称作“学院”或“学部”。第三个层次是作为整体的一所大学或学院。第四个层次是多校园的学术管理组织。这一层次试图将所有下属组织组成一个系统，但又是低于政府本身的一级正规权力层次。它首先是指多校园的或邦联制的大学，如加利福尼亚大学系统，包括9所大学；其次是指州或地区的高等教育系统，它包含某一类院校，例如州的社区学院系统。第五个层次是州或市政府本身。在这里，“权力”具体体现在政府的一个部或局，行政首脑和立法机构通常也是影响的源泉。第六个层次是最高级层次，即国家的政府及其有关的部局与立法机构。这6个层次均可以看作是作出决定的地方，也是某种形式的权力的居留地。不同层次所拥有的权力的范围、重要程度以及权力的源泉、参与决策的群体及代表性可能很不相同。
在高等教育的底层，即系科和学院层次，权力是根植于学科的。克拉克把这种基于学科的权力归为4类。第一类是教授的个人统治。第二类是教授的集体统治，即学院式统治。第三类是行会权力。这种权力是从前两种权力派生出来的，是个人与学院式权力的结合。第四类是专业权力。专业权力是以“技术能力”为基础的。专业工作者以许多方式，如个人统治、学院式控制、行会权力、官僚地位和政治斗争等，行使权力。总之，在以学科下层结构为基础的各种权力中，个人的和学院式的权力是主要的。行会权力是这两种权力的混合，“专业权力”是产生于专业知识的广义的权力类型。
在大学和学院层次，权力主要包括两个方面，一方面是董事权力，一方面是官僚权力。当然，教授权力在许多大学也十分重要。董事权力是指在美国的学院和大学中实行的董事管理制度，即由校外人士对学校的管理。根据董事管理制度理论，外部人士代表更大利益——公立机构中公众的一般利益，私立机构中特定群体和支持群体的利益，或者这两种利益的结合。他们是院校的长期照看者，最终为院校的命运负责；作为一个组织，他们通常是院校的合法拥有者或合法经理人。官僚权力指的是一种正规的等级制度，这种制度明确把权力委派给官员和职位，有法律协调各单位，在招收用人、判断个人成绩和决策等方面有非人格性的准则。
在大学系统、州和国家层次上，主要有三种权力。一是政府权力，即官僚权力。这种权力是高等教育系统上层结构唯一的控制形式。它的合法性极大地依赖于官方等级制度，特别是那些被认为是政府行政的组成部分中的职位。由于这些政府机构中的官员是由全国的文化，特别是体现政治和公共行政的方式的那种文化所决定的，因而中央官员自然也不再是高等教育政策中的中性工具，他们本身也形成了利益集团。这个利益集团有特许的享用权和既得的权利，同时有维护自身存在的观点。二是政治权力，包括各种政治组织、教派、各种形式的联合会等利益群体的势力和影响，其中占据统治地位的则是民族国家的力量及其政府。尽管各种利益集团为权力及其运用争论不休，但是广泛的权力属于政府。同时，政治权力被广泛承认也源于这样的一种信念：资金的合法权力，即谁有钱谁统治。假如高等教育是私人的事，那么政府的影响可能会被剥夺；但如果高等教育是一件公共事业，是由公共资金资助的，那么，政府不能不拥有某些决定权。三是全系统学术权威人士的权力。个人的和学院式的权力形式主要基于高等教育系统的底部（即学科），但这种权力不断延伸就会对院校进而对整个系统发生重大影响。即使在高等教育中学术权威统治一直相当弱小的美国，大学教授也拥有巨大的（但是分裂的）影响，如：全国科学院和科学家协会的领袖为政府咨询；在白宫内有科学咨询委员会；教授和科学家组成的委员会进行同行评议，作为主要的政府机构在分配研究与教学不同领域的经费时的标准操作程序。
总之，美国高等教育组织的管理模式综合了教授控制、院校董事管理与行政控制等形式。国家的正式权力较小；中间级（州、大学系统、大学）的组织较强，官僚权力和政治权力常常占主导地位，董事会和行政部门的权力大于教授的权力；基层（学院和系）教授的权力强大，控制着学科和学术事务。各个层次和各种主要形式的权力构成了一套相互平衡和制约的错综复杂的网络。这种杂乱无章的状况明显地反映出美国高等教育系统权力高度分散的特点。
这种分权制与美国的社会发展史，美国的政治经济制度以及高等教育的组织特征等因素直接相关，有其历史的必然性。分权制是美国高等教育具有“自治，竞争，及对社会需求迅速反映能力”三大特征的制度基础，是美国高等教育不断变革与发展的动力源泉。然而，不适当或过度地分权，也必然导致种种弊端。正如爱泼斯坦(Epstein)指出的分权本身就是问题的一部分。莫蒂默和麦康耐尔认为，一些学院和大学的过于分权，导致零碎决策和学院分裂的危险，并阻碍学院整体的发展。这种分裂常常导致文科与专业学科的不平衡发展，损害学科间的合作，增加了培育和保持那些交叉学科或普通教育计划的困难。过度分权还趋向于强化专门化和部门化，消弱普通教育或自由教育的统一性，并导致以部门目标取代学院的组织目标。过度分权也导致了美国对低质量大学的过于宽容，系科的重复设置以及资源的浪费。为此，二战以来，美国联邦政府、州政府、高等教育系统内部以及专业性联合会等等，都普遍加强了对高等教育的协调，或称作“整合”。伯顿·克拉克把这种协调或整合过程分为如下四个方面。
一是官僚制的协调。这种协调至少有5种途径：(1)分层，即增加高等教育的管理和协调层次，目的是为比较庞大和复杂的高教系统提供纵向的联系机制，使其顶层、中层和低层之间接触更多，同时使更多的有关人士有机会参与高教工作。但是，增加分层又增加了参与人员的观点，从而使管理工作更不一贯，更不可靠。(2)扩大行政机构管辖权的范围。现有的教育部门被赋予更多的责任，半政府性质的委员会变得更加全面，以取代各种专门委员会或高居各专门委员会之上。(3)扩大编制，增加行政管理人员。(4)行政工作和行政人员专门化。在行政性工作岗位正在发生从非专业性人员向专家的转化，非专业性人员由以行政为主的专家所取代。于是开始形成了一个独立的行政阶层，并发展了一种独立的文化。越来越走向“非学术性的”学术行政人员的高教系统出现了新难题：高教系统的高级行政机构难于接触教授和学生的思想与工作，这些中心高高在上，他们对教学或科研很少或丝毫没有经历。(5)大量增加法规和条例。总之，这些过程分别地和联合地增加行政官员的协调作用。结果，中央各委员会、专门委员会和理事会的行政官员以及教育部、教育局的行政官员更能参与制订政策和执行政策。
二是政治协调。由于高等教育在国家发展中的作用越来越重要，公众对高等教育的兴趣增强，学生不满和造反事件，政府有时对科学生产率和有用的人力资源的关注，以及经常发生的经费短缺和费用上涨等等，高等教育已更加经常地成为政府、公众和利益团体优先考虑的政治问题。政府机构和不同利益集团的卷入更加深化，高等教育内部不同群体的利益明显强化。在扩大的竞争中，代表的方法已经从非正式走向正式，从软弱走向强硬。
三是专业性的协调。专业性协调的根基是“知识即权力”的观念。虽然大学高层次委员会中的非专业性成员也许能正确地判断财政、建筑和公共关系的问题，官僚也许能正确判断某些一般行政的问题，但教授应该判断他们的专业方面的问题和一般与学术有关的任何事情。在高等教育系统，教授们通过学科专长的扩充，中央学术团体的扩充，以及教师利益组织（教师工会）的扩大而把在基层的权力变为在地方和在全国的权力。这种专业性权力及其协调作用没有官僚的和政治的协调这两种形式显著，但是它总是工作着而且常常是有力的。
四是市场协调。这种协调主要通过“四种市场”进行：(1)消费者市场。在教育上，学生给学校交费，政府通过给予学生奖学金和其它形式的财政资助，让学生选择不同的大学，政府按各校吸引学生的人数拨给各校经费，这些就是在利用这种市场。消费者市场的中心是消费选择。在美国的高教系统中这种选择非常广泛。尤其是70年代以来，由于传统的学院适龄人口的减少，学生可以比以往更自由地选择大学、系科和专业，因此在高校内部以及各校之间产生了用户第一主义。(2)劳动力市场。在高等教育系统内部，教学与行政人员构成这种市场。与其它国家相比，美国高等教育系统对学术劳动力市场的使用是最多的。各院校之间要凭借自己的声誉和某些其它优势来竞争和吸引人才。高质量的科学研究在很大程度上有赖于这种市场的运转。(3)院校市场。在这里，声誉成为主要的交换商品。不同类型的院校，在不同的层次上为声誉而竞争。因为较高的声誉可以带来各种较高报偿，如较多资金、较优秀的教师、学生及较好的工作条件等等。(4)科技服务市场。高等学校在科技市场上出售科研成果与科技服务，政府与企业购买，高等学校必须主要依靠科研成果的水平、科研服务的质量和声誉方能赢得客户，得到研究项目和经费。
上述表明，由于美国实行非中央集权的高等教育管理制度，因此，尽管官僚的、政府的和专业的力量对高等教育实行着分散的和广泛的控制和影响，历史的趋势明显地向着有秩序的控制方向发展，但以市场方式进行的控制和协调仍然是主要的。国家级的控制没有形成制度，对大学的影响是零碎的，局部的，各大学在目的、校风以及规模和资源方面都极为不同，现在保持分权的力量仍然强于使其系统化的力量。
四、大学自治和学术自由
从上述丰富、多样的美国高等教育管理思想中可以看出，大学自治和学术自由是其中最基本的思想之一。
大学自治是西方高等教育最悠久的传统之一，它源于中世纪学者行会自己管理自己事务的惯例。爱德华·希尔斯(Edward Shils)指出：所谓大学自治是指大学作为一个法人团体享有不受国家、教会及任何其它官方或非官方法人团体和任何个人，如统治者、政治家、政府官员、教派官员、宣传人员或企业主，干预的自由。它是大学成员的自由，这些成员以代表的资格而非作为个人来决定大学自身的管理。罗伯特·伯达尔(Robert Berdahl)进一步把大学自治分为实质性自治和程序性自治。实质性自治涉及大学确定自身目标和各种计划的权力，程序性自治涉及确定将如何实现这些目标和计划的手段。由于大学自治与学术自由经常被混淆，伯达尔还明确指出了两者的区别：学术自由关系学者个人在不担心处罚或失去职位的条件下从事教学与研究的资格(ability)，而大学自治关系在学校内部所必须的自我管理学者群体的地位。事实上这两个概念是相互支撑的，尽管在历史上也出现过大学拥有自治权但却没有学术自由，或者相反的情况。
在美国，大学自治曾经得到了法律上的有力支持。其中最著名的是1819年美国联邦最高法院关于达特默思学院案件的裁决。自达特默思学院案件裁决以来，美国私立大学的自治地位就再也没有遇到过重大的挑战，即使是州立大学和学院，在相当大程度上也是自治的。前哈佛大学校长德里克·博克指出：美国大学的突出特点之一是享有显著的不受政府控制的自由。在美国，任何团体和组织都能建立私立学院或大学。已经受到社会承认的学院和大学，无论公立或私立，都有权不经政府审查自行任命教授。私立院校有权自由挑选学生，公立院校也一样（至少在其研究生院或专业学院是这样）。学院可以自行决定所开设的课程（对专业院校来说所开设的课程也有点范围限制，这就是签发许可证和鉴定学校质量的机构为职业制定的最低标准）。私立大学有权自行分配经费，公立院校也有很大权力分配从州立法机关拨来的款项。所有的大学都有权从不同的渠道筹集经费（包括学费、州政府拨款、公司捐赠、私人捐款、基金转让、联邦机构奖励等）。在筹集经费方面，公立和私立院校的差别在不断缩小；许多私立院校现在也接受州政府资助，而公立院校也增加学费并积极谋求私人赠款。
然而，上述大学的自治从来都不是绝对的。在美国殖民地时期，大学深受教派的影响。进入20世纪以来，大学与政治、经济以及公众之间的关系越来越密切。如布鲁贝克所指出的，高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就象战争意义太重大，不能完全交给将军一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。例如，在是否普及公立高等教育方面，政治家和国家官员绝不会把教授的意见作为定论。承担大量教育经费的州，现在越来越坚持要求为大学定调。州协调委员会和地区以及专业审定机构，无论它们可能起的作用有多好，都毫无疑问地限制了许多学院和大学的学术自治。
事实上，可以说没有大学享有或曾经享有过完全的自治。因为完全的自治必然要求完全的经费独立。这种程度的独立是根本不可能的。还有人提出，“自治所以合理存在的根据必须忠于真理”。也有人指出，今天的高深学问在价值自由，即不受价值影响的客观性方面，已大不如从前了，大学正在日甚一日地、身不由己地卷入市场和政治舞台。由于公立院校和私立院校都具有了公共特征，显然，院外人士组成的董事会在代表公众利益以及把院校的观点向公众解释方面可以起重要作用。高等教育的管理机构必须是由专家和院外人士组成的，学术自治才会实际有效。没有前者，大学就会信息不准；没有后者，大学就会变得狭隘、僵化，最后就会与公从的目标完全脱节。克拉克·科尔也认为高等教育的独立（自治）是有条件的，高等教育通过满足以下条件能够赢得独立：(1)高质量地履行其功能，这些功能对于广大社会的人民是重要的。(2)显示（证明）有效的自我管理能力。(3)有效地使用社会提供的资源。(4)遵守法律。(5)在党派政治和校外公众的论争中确保中立。(6)在来自校内外的攻击面前，保持其自身智力上的统一。(7)对公众广泛关注的各种问题，能够向公众、立法机关和当选官员作出全面和如实的解释。
但正如希尔斯指出的那样，高等学校并不总能完全赢得独立：大学在委任人员的工作中并没有始终坚持智力上的最严格的标准；对于校园出现的“无秩序现象”大学负有重要责任；有些学校曾放纵“蛊惑宣传”和庇护“颠覆活动”；有些大学曾允许利用其资源和名声来推动“某些暂时的政治事业”。因此，卡内基高等教育委员会和卡内基高等教育政策研究理事会曾建议，高等教育需要更明确的道德准则和更完美的关于学院的“权力与责任”及教师与学生的“合理习俗”的声明。该委员会和理事会曾主张制定一部《学院法》(academic constitution)，并提出了该法的要点。
综上所述，尽管外部环境，包括政府对高等教育的影响“毫无疑问地增长”，但由于美国大学有很强的独立性，它们除科研以外绝大多数教学活动的经费来源多样化，而且宪法保护言论自由，因此，美国大学享有的自由比世界上任何主要国家的大学都要多。尤其是美国存在着一个实力强大的私立高等教育系统，而私立大学和学院是“保护高等教育自治，防止政府过分束缚的一个堡垒”。美国高等教育发展的历史表明，这种较大程度的自治和自由，是具有美国特色的高等教育体系形成与发展的一个基本因素。博克在《美国的高等教育》一书中曾列举了大学自治给美国高等教育带来的益处：(1)自治使校际之间的竞争能够产生，并成为大学发展的巨大动力。竞争又微妙地保护和加强了学校自治。(2)自治和竞争导致学校反映力的增强。高等学校，尤其是私立大学必须对周围环境变化迅速做出反应，否则就要冒衰退甚至解散的危险。(3)自治制度鼓励改革，能够充分调动大学办学的积极性和主动性。(4)自治促进了高等教育多样化，有利于满足社会各种不同的需求。(5)自治制度具有“内在固有的保护性质，可以防止大学只受某一集团控制的危险”。(6)自治制度具有“防止严重错误判断的内在机制”。每所大学都可能犯错误，改革中可能犯错误更多。如果某一所学校犯了错误，其影响范围只在本校，代价不大。如果采取中央集权，一旦犯错误，后果则严重得多，会影响全州甚至全国。(7)自治能够防止政治骚乱的扩散。博克认为，自治制度也存在许多弊端，如缺少统一计划，专业设置重叠，资金浪费和容忍低质量的大学存在等等，但对美国的教育制度而言，自制的缺点与优点相比是微不足道的。自治和竞争使美国大学更具有进取精神，更多样化，更适应变化的需要。
西方学术自由思想的起源可以追溯到古希腊时代。苏格拉底早在2500年前即明确提出“学者必须有权力探索一个论点到它可能引向的任何地方”。西方现代学术自由的观念则产生于19世纪初期的德国。威廉·冯·洪堡等人在创办柏林大学的过程中，就曾把“尊重自由的科学研究”以及“教学与学习自由”等作为现代大学的基本原则。美国高等教育界学术自由思想的形成与发展，深受德国影响，同时也是美国自身特殊条件作用的结果。
大约从1815年到1915年的100年间，美国先后有近万名学生和学者到德国求学或从事研究。他们回国以后，不仅带来了德国大学的文凭和学术成果，而且带来了学术自由的新观念。然而，美国的学院和大学的管理制度与德国的不同。德国的大学带有明显的学者行会的特征，有较大的学术自治权，而美国的大学更类似于公司的组织机构，由非校内人士组成的董事会及其聘用的校长来管理，教师在很大程度上是雇员。这就使得美国的学院和大学中经常发生由于教师在信仰、政治观点和学术上与当局不一致而遭董事会解雇的事件。因此，在美国，要求获得学术自由的斗争一开始就与争取保障教授职位稳定的斗争紧紧联系在一起。
美国在南北战争以后，随着工业时代的到来以及社会矛盾的激化，越来越需要大学提供的技术和思想。加之越来越多的哲学博士开始作为专家为政府和民间机构服务，日益显示出知识的功用，因而使社会舆论开始注重大学和知识的价值。不少明智的大学董事和校长也开始转变观点，把学术自由看作是保证技术时代至关重要的新知识得以生产的条件，但他们同时又担心允许学术自由可能带来革命性的后果。正如耶鲁大学校长阿瑟·哈得利(Arthur T.Hadley)指出的，问题在于要保证“自由的有利方面而又不使我们自己处境更加危险……，使最大程度的进步与最小程度的革命结合”。
本世纪20年代席卷美国的经济衰退浪潮和劳资冲突，使大学教师再次深受其害，解雇教授的事件接连不断。在这种情况下，一些著名的教授，如约翰·杜威等人，利用新成立的美国大学教授协会(AAUP)，首次拟定并公布了关于学术自由和教授任期的原则声明(1915)。声明主张学术自由应包括：允许学者追求学术研究不管将其导向何处的自由；与研究生一起探索深奥的和有争议的思想观点的自由；在校外在本专业的范围内演讲的自由；就一般的社会和政治问题以体面的适于教授身份的方式发表意见的自由。声明建议，为保证研究和教学自由，在解雇和处罚大学教师以前，应先由学校专业人员组成的适当的公正团体进行审议，即“教授、副教授和所有讲师以上职位的专业人员组成适当的公正团体进行审议”，并主张“教授、副教授和所有讲师以上职位的专业人员任职10年以上者均应永久聘用”。尽管上述声明得到了美国学院协会、美国大学协会、美国教师同盟等组织的认同，但随后爆发的第一次世界大战和30年代的经济大危机，都暴露出了这些原则的脆弱。许多教授因为反战（行使公民权）和在政治上持有左派观点而被解雇。
1940年，美国大学教授协会与美国学院协会联合发表原则声明，试图阐明教授应享有的公民权，但声明同时特别强调大学和学院的教师不是普通公民，“而是有知识行业的成员和教育机构的官员”。当教授处于“不受学校审查制度或纪律的约束”的时候，应当始终牢记“公众可能根据其言论来判断其所在的专业和学校。因此，他应当始终是实事求是的，应当自我约束，应当尊重他人的意见，应当尽全力表明自己不是学校的发言人”声明还希望教授在生活上为人师表，“因为道德的堕落”也是构成被解雇的原因。声明教师的终身任期当作保护学术自由的手段，第一次给任期程序以明确的界定。即大学的教师和研究人员经过最长不超过7年的试用期，经同行评议，就应享有永久的或继续任职的资格，除非是在财政危机的非正常情况下，否则终止这种任期必须有充足的理由。
然而，在第二次世界大战期间和战后的冷战时期，不管是美国大学教授协会还是其关于学术自由的原则，都没有能保护教授免于效忠宣誓和阻止麦卡锡主义把不少教授指控为共产党人。直到60年代，随着高等教育的迅速发展，知识产业重要地位的进一步提高和教师队伍的急遽扩大，以及由于兴起于50年代后期的强大的民主权力运动的支持，美国高等学校的教师才大大增强了维护学术自由和法定的公民自由权力的力量。1970年，美国大学教授协会对1940年的原则声明再次作了补充解释。截止1977年，全美已有177个高等教育联合组织正式签署赞同1940年声明的原则，从而在很大程度上使学术自由和关于教师聘任的原则在美国的高等学校中形成制度化。美国教授坎贝尔等人曾指出，上述原则在美国学术界人士的思想中已占有不可替代的核心位置。他们还指出，从保护学术自由的需要来看，教授的终身制（即不能被随意解聘）和授予青年学者终身教授头衔的复杂程序是完全必要的。虽然这种终身制的概念时常遭到抨击，这种抨击通常来自大学外部，而学术自由有时甚至在大学校内也受到误解，但是这两个概念都非凡地表明了自己具有抗变能力。
上述美国学术自由思想演变的过程说明：(1)学术自由是一个逐渐演变的概念，并得到了越来越广泛的认同。美国学术自由思想的特征是把学术自由与教师的职位保障紧密地联系在一起。(2)学术自由有其合理性。这种合理性主要是基于学者们从事的是高深学问的研究。对这种学问的探索是一个不断的永无止境的过程。为了保证其客观性，“学者的活动就必须只服从真理的标准”，而自由“是追求真理的（基本）条件”学术自由的合理性也涉及政治方面。它的基本原则“已在国家的宪法中得到确认”。这种自由并非是知识阶层“自我服务的需要”，“而完全是为了公众的利益”。“社会依靠高等学校作为获得新知识的主要机构，并作为了解世界和利用它的资源改进人类生活条件的手段”。(3)学术自由是有限度的。它一般仅限于高等学校中的学者，是教师在其学科领域内的自由。享有学术自由的教师必须承担相应的责任和义务；同时，学术自由不能超越公民权，在美国历史上曾多次发生过教授因行使其公民权而遭解雇和处罚的事件。