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近年来，由普通本科院校和社会力量合办的独立学院发展很快。这类学院的试办，不但对高等教育办学机制进行了大胆探索，而且在扩大高等教育资源和高校办学规模方面起到了积极的作用，逐渐成为当前和今后一定时期高等教育发展的一个重要方面。但如同任何新生事物一样，独立学院的发展会有一个逐步完善和成熟的过程，它在办学过程中出现的一些问题和矛盾亟待进行深入研究并认真解决。最近，教育部经过较长时间的调查研究和实践，并在反复征求各方面意见的基础上，制定了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，其总的指导思想是：积极发展，规范管理，改革创新。《若干意见》下发之后，绝大多数省市都能认真组织学习，克服各种困难，积极采取措施，在今年普通高校招生中坚决贯彻《若干意见》的精神和要求，规范独立学院的办学行为，促进了独立学院试办工作有序、健康发展。下面，结合《若干意见》的精神和要求，就独立学院的发展谈几点认识。
一、积极发展，突出一个“优”字
独立学院是我国高等教育改革与发展的重大举措。在世纪之交，我国高等教育的改革和发展实现了历史性的跨越。2002年全国各类高等教育在校生达到1600多万人，高等教育毛入学率达到15%以上，进入了国际公认的高等教育大众化阶段。但是，必须清醒地看到，我国高等教育发展既面临着千载难逢的良好机遇，同时也面临着前所未有的严峻挑战。今后的相当一段时间，整个教育战线，特别是高等教育战线要坚决执行“巩固、深化、提高、发展”的八字方针，巩固成果，深化改革，提高质量，持续发展。
八字方针的主题还是“发展”。发展是硬道理，中国的所有问题只有靠发展才能解决。这里，我们要认真思考两个问题，第一，发展这个主题的内涵是什么？在不同的历史时期，对发展要有新的理解和新的内容，在新的历史时期，必须把握好发展的节奏，力争规模、质量、结构和效益的协调发展。第二，怎样才能实现规模、质量、结构和效益的协调发展？在新的历史条件下，要按照十六大的要求，发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，工作要有新举措。
党的十六大提出全面建设小康社会，加快实现现代化建设第三步战略部署的历史任务，要求我们要落实教育优先发展的战略地位，加快培养和造就数以千万计的专门人才和大批拔尖创新人才，这对高等教育在量的发展和质的提高方面提出更高的要求。再考虑现实的需求，今后一段时期，高等教育将面临着我国的一个人口高峰，普通高中规模正在加快发展。虽然现在的高考录取率在经过了历史性跨越之后，已经迈上一个新的台阶，在很多地区已经达到60%以上，甚至70%。但要在今后一段时间内继续保持这样的高考录取率水平，高等教育规模发展将面临着很大的压力。中国老百姓一贯重视教育，基本上解决温饱问题之后，对于孩子上大学的需求更加迫切。总而言之，对于高等教育的规模问题，必须有一个清醒的认识，必然还是要有一个大的发展。
另外一个严峻的事实是，我国是穷国办大教育，而且是世界上规模最大的高等教育。人民群众不断增长的对教育的需求同教育供给特别是优质教育供给不足的矛盾，是现阶段教育发展面临的基本矛盾。一方面，人民群众盼望教育尽快达到现代化水平；另一方面，我国的国情是处在社会主义初级阶段，教育投入严重不足，教育基础设施和教师队伍的水平都远远不能适应教育现代化的要求，我们的教育观念、培养模式乃至于管理体制、运行机制都存在着许许多多的问题。形势要求高等教育要进一步加快发展，但加快发展又将面临教育经费投入滞后、优势教育资源短缺的巨大困难。
几年来，我国高等教育的快速发展使得公办高校的潜力已经充分发挥，同时，财政性经费投入严重滞后于规模发展，很多地方高校生均拨款逐年下滑，许多高等学校处于超负荷运转状况，办学条件全面紧张。受国民经济发展总体水平和国家财政实力的制约，今后在高等教育方面要继续较快地产加投入也是很困难的。这是我们教育赖以生存和发展的经济基础，是基本国情。当然，国家财政性教育经费仍将会有较大增长，然而，今后一段时间教育投入的增加将主要用于农村教育，特别是农村义务教育的发展，因此，国家财政性教育经费用于高等教育的投入是不可能有很大幅度的增长。有同志寄希望于增加学费收入，这是不现实的，考虑到广大人民群众的经济承受能力，今后公办高校收费标准仍要稳定相当一段时间，不可能再有大幅度提高。综合上述几方面的实际情况，公办高校在投入和资源上都受到严重的限制，要继续承担高等教育规模发展的任务是有较大困难的。我们认为，今后公办高校发展的主要任务是改善条件、优化结构、提高质量。从明年开始，公办高校本科生招生规模要与两个重要条件挂钩，一是毕业生就业状况，二是办学投入和办学条件。强调这两点，目的就是要引导公办高校把今后的发展重心转移到提高质量上，其投入的增加也将主要用于这个方面。显然，今后高等教育规模要继续有大的发展，不能只寄希望于公办高校，必须要有新思路和新举措。在这方面，各地的同志们都做了很多的探索和很好的思考。总的趋势是，大力发展民办教育是必然的选择。必须尽快完善和规范政府投入为主、多渠道筹措经费的高等教育投入机制，要积极鼓励社会、企业和个人投入，形成公办与民办共同发展的高等教育办学新局面。发展民办教育也不仅仅是为了筹资，还有一个重要目的，就是能够形成竞争的局面，促进公办和民办高校共同发展、办得更好。
在民办高等教育的发展上，也面临着很多难题和矛盾。美国的民办教育、私立学校是十分发达的，但是它主要不是靠投资利润回报，而是靠捐赠与抵税的形式吸引投入，在某种程度上还具有公众收益投资教育的性质，对此一定要有清醒认识。实际上，要吸引我国民营资本大量投入到教育上来是有困难的。教育本身属公益性的事业，是非赢利性的事业，虽然《民办教育促进法》明确可以有合理回报，但实际上这种回报将不会是很大的。另外，高等教育对于办学资源和条件要求很高，不少民办高校由于师资、资源、管理等方面的制约，发展遇到了很大困难，在一定程度上影响了社会力量和资金参与高等教育的积极性。
在这种形势下，独立学院的发展异军突起。这是一个新的发展思路，也是改革的新的重大突破。试办独立学院正是为社会办量介入高等教育提供了更加宽阔的发展空间，是顺应高等教育发展形势，贯彻落实《民办教育促进法》，全面推进民办高等教育发展的重大举措。它通过全新的、市场的机制配置，实现公办高校品牌与社会资金资源的有机结合，必将极大地促进我国高等教育资源特别是优质资源迅速、有效地扩大，推动高等教育大众化、现代化的进程，对进一步解决好我国高等教育发展与国家、社会需要之间的供求矛盾具有深远的意义。
独立学院有三个重要的特征，其中一个就是“优”字。优质资源的组合主要来自两个方面，一个是现有的公办高校，他们有好的教学传统和教学资源，也有好的管理模式，而且教师队伍也确有余力；另一个就是社会力量，他们有好的资金、资源和办学的热情，更重要的是他们会带来民营的机制与活力；这两个资源的有机组合，是民办教育发展的很好的结合点。近年来一些地方和高校的改革实践充分证明，“优”字是独立学院的一个很好的特征，也是独立学院的优势所在。据不完全统计，全国现有25个省市举办的独立学院共300多个，现有本科在校生40多万人，今年还计划招生近30万人。初步建成了占地约7万亩、校舍约876万平方米、教学仪器设备约12亿元、图书约2000万册的高等教育资源。浙江大学成功地举办了两个很有特色的独立学院，一是城市学院，二是宁波理工学院，都是充分利用大学和社会力量的优质资源，再加上地方政府的支持，几方面力量形成合力，迅速扩大了优质高等教育资源，为高等教育的发展树立很好的典范。
独立学院的发展是一个很好的创造。制定《若干意见》，目的不是要收缩独立学院的发展，相反是希望独立学院能有更大的发展。国家积极鼓励独立学院的发展，各地、各部门和各高校都要因地、因校制宜积极发展独立学院。今后国家将在本科招生计划安排上对独立学院进行倾斜，重点支持办学条件较好、办学质量较高、办学行为规范的独立学院积极扩大招生和力学规模。希望通过独立学院的发展，促进民办高等教育真正成为我国高等教育发展的重要组成部分。
二、规范管理，突出一个“独”字
规范管理是实现独立学院可持续健康发展的根本保证。大家都充分认识到发展独立学院的重大意义，但是在怎样发展上，还是有不同的认识的。多少深刻的教训告诉我们，在正常化发展阶段，要想积极健康持续发展，必须强化管理，规范管理。发展需要规范，规范为了发展，这是符合辩证法的。毛主席有一句诗词，“天若有情天亦老，人间正道是沧桑”，说明这个道理。
在独立学院试办过程中，出现不少问题和矛盾，主要表现在：一是相当一部分高校在校内举办了所谓“二级学院”，这种“校中校”，本质上是变相地在搞收费“双轨制”。这不仅违反国家现行高校收费政策，而且有悖教育公平，容易引发不同类别学生之间的矛盾。这类学校如不及早整治，迟早要出大问题。二是颁发学历证书的政策不统一，有的学校以独立学院的名义颁发，有的学校则以校本部的名义颁发，招生宣传不明确，容易在社会上造成混乱，影响教育公平，广大学生和家长对此有较强反映。最近，一些独立学院出现的不稳定现象，大多数与证书的颁发有很大的关系。三是法人、产权等重大法律关系问题不明确，合作办学各方面临一定的法律和政策风险，一旦发生民事责任和债权债务纠纷，将给普通高校带来很大的麻烦。这些问题如果不及时加以规范，将会影响我们独立学院的健康发展，尤其在当前已经开始在全国范围内推广这种办学模式时，更应将规矩讲清楚，相关政策急需进一步明确，管理工作亦应加强和规范。多年经济体制改革和教育体制改革的实践告诉我们，新生事物如果在开始时不注意规范，问题和矛盾就会愈积愈深，最终积重难返，导致改革失败。为此我们已经交了很多学费，增加了改革成本。得不偿失，事倍功半的教训实在是太多了。试办独立学院是对高等教育办学机制的重大改革，势必对现行的体制和制度产生强烈的冲击，也会对相关的利益主体造成剧烈的碰撞。因此，在前一阶段的试验基础上，必须从思想上统一认识、制度上加以规范。所以，在《若干意见》中，一方面强调积极发展，一方面强调规范管理。
规范的关键在于独立学院的第二个重要特征，即突出一个“独”字。也就是说，在办学和管理上必须和校本部相对独立。独立学院，要有独立的法人资格，要独立颁发证书，有独立的校园，实行独立的财务核算。强调一个“独”字，既有利于防止出现“校中校”，影响教育公平，消除由于办学机制不统一可能引发学生不稳定事件的隐患；也有利于避免校本部对独立学院今后发展可能出现的民事纠纷，特别是债务纠纷中承担无限的连带责任，在一定程度上化解校本部的风险；还从法律和制度上保持了独立学院的独立地位和相应的权力，防止校本部对其过度干涉，有利独立学院在办学机制和模式方面进行大胆的、独立的改革和探索。可见，坚持一个“独”字，是实现校本部和独立学院双赢的制度保证。
从规范管理上说，强调“独”字有着深远的意义。独立学院借用或者说充分运用了多方面的优势资源，特别是校本部的优势资源，但是独立学院又是一个新的办学实体，与校本部有不同的办学特性。首先，独立学院招收的这批学生与校本部招收的学生在层次上是有差别的，要适应这批学生的特点办好这个新的学校。在学生对象这个问题上，有的学校希望含糊一点，担心规范管理，学校招生会受到影响，总想借校本部的名义，将学生先招进来，把钱收上来再说。这种思想是要不得的。事实上，如果这个问题不清楚，在以后的办学中也难逃干系。中央在前几年做出坚决制止高等学校收费“双轨制”的决定是非常正确的，搞“双轨制”会对学校造成错误的导向，后患无穷。在办学过程一定要规范办学，不要搞含糊不清、混水摸鱼的事情，干干净净，清清爽爽，把事情说清楚。这样做可能暂时会对生源有些影响，但是如果你办好了，家长还是会愿意把孩子送到这个学校来上学的。华中科技大学举办的独立学院，对学生采取的管理措施就比校本部严格得多，在某种程度上实行了半军事化管理。因此，尽管这部分学生入学时成绩相对低一些，但是经过一段时间的教育后，孩子们进步很快，家长非常支持非常拥护。现在这所学院已经成为适合一类学生招生的热门，很多人都希望能进这所学院。所以说，规范独立学院管理并不是妨碍他们发展，而是促进他们发展。
规范管理是符合广大人民群众的根本利益的。独立学院要生存要发展离不开人民群众的支持。如果我们不考虑人民的利益，不为人民办事，就会被人民群体所抛弃。我们要从代表人民群众根本利益的高度，对学生极端热忱的精神，对工作极端负责的态度，做好试办独立学院的工作，满足人民群众日益增长的接受优质高等教育的需求。必须高度重视独立学院的办学质量，严格规范独立学院的办学行为，取信于民，让人民群众满意。
三、改革创新，突出一个“民”字
独立学院的产生和发展本身就是一种创新。四年前，在坚决制止“双轨制”的情况下，为满足群众中愿意投入升学的愿望，江苏、浙江以首创精神创办民办二级学院。对民办二级学院，当时有二种态度，一种观点认为这样办不符合规定，不能办下去；另一种观点认为这是一种新生事物，可以先试试看，不好可以停办，好就可以变成一种新的模式。当时教育部党组确定了一个基本的原则，就是要尊重群众的首创精神，允许探索、允许试点。几年的实践使我们清楚地认识到，独立学院确实是一种适合中国特色的新的办学模式，本身就是群众首创精神的成功范例。下一阶段，我们希望民办独立学院这种新生事物继续发展，关键在于制度创新，只有改革创新才有可能使这种新生事物得到持续健康快速的发展。
在制度创新上，独立学院要突出一个“民”字。这是独立学院的第三个重要特征。独立学院应该是一个民办机制的学校，由普通高校和社会力量合作举办，不是原来意义上的公办学校；独立学院不靠政府投入，其投入主要是合作方承担或者以民办机制共同筹措，收费也是按照国家有关民办高校招生收费政策制度。独立学院建设和发展的经费投入，不是靠增加国家和地方财政性的教育经费支出来实现。这就保证了独立学院成为在现有体制之上，依靠民办机制新增的高等教育资源。如果偏离了这个重要的大方向，利用财政性教育经费和现有公办高等教育的资源去举办，就失去了独立学院试办的意义。
一定要坚持体制和机制创新，要有新的思路、新的举措，在民办这个问题上一定不能含糊。有的同志想搞“公办机制”的“高收费二级学院”，这种做法的致命问题是收费“双轨制”，同时，这种办学形式不能发挥公办和民办的各自优势，相反，却很可能将两方面的缺点都继承下来。公办就是公办，与民办的界限一定要分清，有两点必须坚持：一是不许搞“双轨制”，公办高校不许高收费，只能是一个收费标准，这是一个基本要求；二是对于不独立的二级学院的质量评估应纳入学校本部的总体教育质量评价。独立学院设置为独立法人，是一种新的办学机构，因而可以以独立实体参与教育质量评估。民办教育的发展，是一片广阔的天地，完全可以大有作为。独立学院必须走突出“民”字的制度创新之路，才能充满生机，充满活力，前途无量。
四、对贯彻《若干意见》提三点要求
第一，统一思想，提高认识。提高认识是统一思想的关键。我们强调，积极发展，突出一个“优”字；规范管理，突出一个“独”字；改革创新，突出一个“民”字；这是符合党的解放思想，实事求是，与时俱进的思想路线的。这里还要强调一点，规范独立学院的工作，实质上也是治理教育乱收费工作的一个重要组成部分，希望各地和各校领导对这件工作给予高度重视。
第二，采取果断措施，坚决贯彻《若干意见》。按照“老生老办法，新生新办法”的原则，2003年招收的新生一律要坚决实行以独立学院的名义独立颁发学历证书。有些地方和学校在这个问题上不够坚决，要坚决纠正过来。尽管今年一些学校已经将招生广告发出去了，增加了宣传工作的难度。但是，只要态度坚决，我们就能够做到。当然，牵涉到以前在试办过程中遗留下来的问题，可以逐年地加以解决。希望各地和学校的同志们讲政治、讲大局，高度重视，果断行动，把这项工作做好。
第三，要加强宏观思考和战略研究，认真谋划发展，科学规划未来。独立学院的发展是整个高等教育布局结构中的一个重要组成部分，必须纳入高等教育总体发现规划统筹考虑。