公共政策实施理论的演变及其意义，本文主要内容关键词为：公共政策论文,意义论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政执行理论的演变
行政执行理论或称行政实施理论经历了由古典到现代的过程。在早期公共行政学中执行与行政概念是联为一体、不可分的。20世纪30年代初期美国政治学界讨论的行政学问题仅限于行政过程。那时的官僚组织颇似韦伯（M.Weber）设计的官僚结构，是少数高层管理者所控制的结构，上级的政策由下级来执行，下级要“立即”、“自动地”、“无疑问地”服从命令。可见，执行或实施的观念融合在组织的领导和决策的概念之中。威尔逊（W.Wilson）时代仍然强调行政与政府计划是相互独立的。行政是中立的、专业的以及非政治的。因而，威尔逊本人认为行政是建立在科学理性的原则之上的。直到泰勒的《科学管理原理》出版，行政执行开始被评价是否有效率，这是管理学激发出的作用，行政执行开始被纳入到行政过程的内涵中。后来在1937年古力克（L.Gtulick）和尼维克（L.Urwick）合编的《行政科学论文集》中行政执行包含在行政过程中的理论才得到了完整地阐释。
古典行政理论的特点在于贬低政策执行在政策过程中的重要性，重视上下级关系，而不给执行以选择的余地。史密斯（T.B.Smith）在他的《政策执行过程》一文中明确地指出：“政策一旦制定，政策即被执行，而政策的结果将与政策制定者所预期的相差无几。”在这样的观念下，政策过程注重的是制定而非“执行”，“执行”被融合在政策制定之中。而且，制定与执行是一个从上到下的科层关系，它是纵向的直线式的领导方式，而不是双向的互助关系。公共政策学者若克（F.E.Rouke）在《官僚系统、政治与公共政策》一书中指出：“在美国公共行政的传统理论上，行政执行者的选择方案仅限于对手段的决定，而行政行为的宗旨或目标却是由负责的政治官员在命令中或是法规上已确定的。”
根据古典行政执行理论，曹俊汉先生将执行理论的运作内涵概括为以下三点：[1]
1.政策制定与政策执行在系统上是一体的，要领上是主从关系的，以及动作上是连续的。
2.政策制定者与政策执行者应于下列分工的基础上：（1）政策制定者确定目标，政策执行者实现目标。（2）政策制定者有权决定不同目标的先后顺序；政策执行者具有执行目标的专业知识与技能以及服从的精神与秉承政策制定者的意志。
3.有关政策执行的决策在性质上是非政治性的与技术性的，而执行者的责任是中立的、客观的、理性的与科学的。
二、政策实施理论的展开
随着社会经济的飞速发展，古典的执行理论已不能真实地反映出政策过程的实际情况。公共政策学的不同发展阶段可以看出这种变化。在公共政策的形成时期（1950—1960年代），研究者从统计学、数学及经济学中借鉴和发展出一些新工具，开始应用于政策。20世纪60年代，在美国，各种旨在解决各种社会问题和政策问题的政策研究机构陆续成立，系统研究方法广泛应用于公共政策研究之中，并成为有力的研究工具。20世纪60年代前期，政策研究得到了迅猛发展，这主要是因为西方社会一系列的社会政治危机引起了社会政策问题激增，而政府对此却软弱无力，此阶段研究者倍加注意政策实施，注意政策与执行的协调一致。到了20世纪70年代公共政策学得到了空前发展，并出版了一大批论著，社会普遍接受了作为科学的公共政策学。公共政策学知识体系包括从政策制定到政策实施、政策评估的全方位研究。目前，全球都比较关注公共政策问题，学者的研究重点在于各种社会制度和社会因素对政策制定和政策实施的影响和制约、分析如何更好地使政策达到预期的目标以及评价政策之于社会的作用和意义。
现代公共政策学的研究表明，首先，政策的制定与实施在公共政策的意义上已是难以截然分开的概念，尤其涉及到具体的政策的制定和执行更难分开。其次，政策的制定和实施并非是简单的直线关联关系，而是一种复杂、微妙、互相依存的关系。古典的行政理论过分地简化了政策过程的复杂依存关系。再次，政策实施依据的行政权力可能会带来各种负面影响，从而引出对实施政策的权力的规约问题。上述结论不仅是对古典的政策执行或实施理论的补充，而且说明政策实施是公共政策学的主要问题，同时它也成问题。正因为如此，许多学者在政策的实施方面做了卓有成效的研究。
上个世纪70年代到80年代盛行的政策实施研究以普瑞斯曼（J.L.Pressman）和维尔达夫斯基（A.B.Wildavsky）共著的《实施》为开始。从那以后，许多个案研究和理论研究相继发表。其中个案研究比较有名的是因格拉姆（H.M.Ingram）的联邦补助金研究和莫福（J.T.Murphy）的初等、中等教育法第一条的实施过程研究[2]；理论研究方面的佼佼者当属研究政府关系的范米特（D.S.Van Meter）和范霍恩（C.E.Van Horn）。他们在1975年发表了实施机关互动模式。同年，哈哥罗夫（E.C.Hargrove）发表论文主张把政策分析实施的概念纳入到政策分析中，他称政策实施过程在研究中是“丢失的环节”。一时丢失的环节成了政策实施过程的代名词。二年后的1977年巴达克（E.Bardach）出版了《实施的博弈》一书，在该书中巴达克列举了四种最普遍的实施对策局。1978年伯曼（D.Berman）将政策实施过程分为宏观层次和微观层次进行研究，一方面对决定了的政策的宏观实施程序进行解明，另一方面又对政策在基层实施时的变形以及受组织的影响的微观过程进行剖析。政策的实施过程是通过组织展开的，这是所有研究者公认的。实际上，政策实施的问题就是行政组织的问题。因此，从行政组织的角度对政策实施进行论述者也不少见。70年代，关于如何理解政策的实施过程，如何定义政策实施的争论很多，但将这些系统整理的工作几乎没有人去做。为此，在社会保障政策领域研究的威廉姆斯（W.William）在1980年出版的著作中，就政策实施提出了“假如不存在有影响的人物，单一的理论框架也不能存在”的观点。
20世纪80年代，学者们开始对以前的研究进行整理，从而做形成分析新模式的尝试，其中堪为代表的是梅兹曼尼安（D.A.Mazation）和萨巴提尔（P.A.Satatier）模式。此二人的模式具体地展示了给与政策实施过程影响的各种要素，分析了这些因素对实施过程的从属变量的影响方式，既是叙述的，又是分析的。他们的模式不仅解释了政策为什么失败，还分析了走向成功需具备的条件以及如何控制节奏。萨巴提尔等人使政策实施的研究跨入了一个新的阶段。
公共政策研究以美国和英国为龙头。但上个世纪70年代以来的政策实施研究，美英略有不同。这种不同表现在：美国式研究重个案研究；而欧洲式研究重对比分析。美国式研究重视实施引起的社会反响，美国的政策实验研究多从与政策制定联系密切的中央政策管理者出发，去分析地方和基层的实施组织和实施对象，所以被称为“下行理论”；而在实施现场、第一线即政策末端开始确定对象的欧洲（以英国为代表）理论被称为“上行理论”。欧洲的政策实施研究是以批判美国的“下行理论”为契机进行，在80年代的前半期，“上行理论”与“下行理论”进行了激烈的争论。
“下行理论”的代表可推萨巴提尔和梅兹曼尼安。他们共建的模式，进行了下列思考：第一，作为实施承担者的公务人员和政策目标群体的行为在怎样程度上能达到一致；第二，目标能达到怎么样的程度；第三，政策怎样才能形成。这些思考点与70年代的美国实施研究的趋向是相同的。在初期以个案研究为主的阶段，对照上述四点，悲观的结论较多，深刻地体会到政策会遭到失败，政策实施过程的障碍较多。但是，萨巴提尔等人并不满足于此，努力探求使实施相关者行为一致、趋向相同目标的变量，这就是前面述及的模式。他们的模式给出一个重要的提示：在政策实施过程中有可能由政策本身达到某种程度的控制，也即政策实施过程的参加者以及他们的行为，可以通过政策的种种契约达到某种程度的控制，若此，位于政策实施的出发点的政策甚至能够控制实施过程最末端的萨巴提尔等人的认识是典型的下行理论。持上行理论的欧洲研究者，不论公私选取广泛的包含各种组织的政策区域，展开对政策区域的各种各样的政策关系人网络的分析，以此作为政策实施研究的起点，然后分析实际上哪些行为人与计划编制、资金保障、执行操作有关联。上行理论意在解明行为人的各自的目的追求，这样的思考使传统的政策形成、决定、实施、再形成的政策过程概念失去了意义。欧洲大陆的政策实施研究者坚定地捍卫这种上行理论，同时他们展开对下行理论的批判，从事这种理论工作的代表为巴莱特（S.barrett）和希尔（M.Hill）。[3]
上行理论对下行理论批判的主要观点如下：首先，下行理论的视点只重视主要行为人的中央政策制定者，轻视乃至忽视了其他行为人的想法。特别是对处于实施过程第一线的所有具体层次的官僚以及目标群体的动向注意不够。的确，萨巴提尔的实施模式是以对行为人的行为和认识进行控制为基础的，上述的指责是不能无视的。其次，按下行理论的要求，没有明确的政策或法令的场合，其研究则不能成立。再次，在政策决定下来考虑实施时，下行理论或多或少地将政策制定与政策实施相区别。对于这一点上行理论认为政策的实质内容是通过实施过程形成的，决策者未必是中央的政策制定者，而可以是地方的基层官僚。针对批评，下行理论的持有者也有反驳：第一，过多地注意周围行为人将失掉中央的直接或间接影响；第二，和第一点相关，上行理论忽视了政策实施过程中登场的行为人的偏好、行为也很大程度上由政策的法令决定着这一事实；第三，上行理论在集中研究行为人的认识和行为方面，对给予它们重要影响的因素研究得不够。因为上行理论与下行理论正所谓“尺有所长，寸有所短”，因而都无法排斥另一方的存在，倒使人想到，莫不如将两者在分清长短的基础上统合起来。我们今天回顾上行理论与下行理论之争，其意不在于分出孰好孰坏、孰高孰低，而在于展示政策实施的研究成果，思考对政策实施过程该怎样理解。这也正是政策实施研究的意义。初期的政策实施研究主要分析特定政策的实施过程，了解在过程中发生了什么，探讨应该如何处理实施过程可能出现的问题。20世纪90年代的政策研究的主流一方面是以萨巴提尔为代表做整合上行理论和下行理论的努力，通过考察在政策实施过程中政策发生怎样的变化，来保持对政策变化的持续关心；另一方面，在行政学中广有人气的上行理论确立了优势，分析和说明在政策实施过程中被确认的问题网络和政策网络的研究繁盛起来。20世纪60年代的政策研究和政治、行政研究与90年代的政策研究和政治、行政研究之间起桥梁和纽带作用的政策实施研究的作用终结了，政策研究自体似乎被消解了。的确，从20世纪70年代开始的政策研究的流行期已告结束。但是，对政策实施和政策实施过程的思考和认识已经深深扎根在学者的心中，因而在组织理论、政治学、行政学等与公共政策相关的研究中，或多或少都要论及政策实施。这意味着与将政策实施作为一项特别研究相比政策实施已经成为广泛的社会科学研究中应该考虑的一个要素。就像在政治学和行政学中必须考虑经济条件和经济要素一样，在与政策相关联的研究中，不能无视政策实施过程。
到了20世纪后二十年，关于政策实施研究又有新动向，对政策实施过程进行动态系统分析的“政策传导系统”理论登场。在以往的政策系统分析模型中，政策和决策是同义的，如果政治系统作出了什么决定，由此给外部环境带来了什么影响也在把握之中。但是，那个决定乃至政策是怎么实行的，其结果使决定和政策本身发生怎样的变化，这些问题也吸引了许多学者的注意力。因而，区别作为政治系统的输出的政策和由该政策的实施给外部社会带来的效果的政治系统的研究的理论出笼了。关于政策传导系统的研究开始于1975年，但那时政策传导系统理论并没有成气候。大概在十年以后的1984年，在政策变动研究中，政策传导系统理论才推广开来。豪格伍德（B.Hogwood）和皮特兹（B.G.Peters）研究政策的动态变化，认为为了理解政策的变动追踪与政策变化连动的组织变化是非常必要的。在这样的考虑之下，组织的变化不是单纯的组织结构和构成的变更，而是把组织和外部社会的界面变化作为焦点，即专注于在实际中将政策传达给社会的第一线（现场）组织运用什么手段和资源进行活动，以此考察变化，预知政策如何变化。他们将这样传达政策的结构和手段系统称为政策动态系统。[4]
三、政策实施研究的意义
（一）有助于追求多种研究的综合。像前面论列的那样，政策实施研究开辟了各种研究。哈哥罗夫认为政策实施研究至少应该有三个团体存在。首先是捕捉政策实施过程的政治学家团体，然后是为政策分析者提供情报进行研究的与政策研究有联系的研究生院团体以及与行政机关合作以特定程序的执行状况进行调查研究的团体。第一个团体的研究是学术性的，后两个研究团体关心实用性。这三个团体并不是完全独立的，并不能判断具体的研究属于哪个团体。从各种各样的领域，以各种各样的目的进行研究，并不是限于政策实施的特点，而是政策研究的一般倾向。在此需要指出的是政策实施研究不仅是从政策研究中引出的，而且和其他方面的政策研究比较，特别注意组织研究。或者说得更贴切一点，实施的研究实际上是政策研究的一种，对组织研究采取主动的态度是非常重要的也是很自然的事情。而且，在行政研究中，已将政策研究与组织研究综合为一个课题。之所以如此，是因为，一方面行政担负政策的立案和实施的职责与影响政策的各种政治现象密不可分；另一方面通过严密的组织实施活动，建立独特的组织理论是非常重要的，换句话说，如果正确、详细地描述行政，来自上述二个方面的理论是不可或缺的，这也是政策实施研究提供给我们的启示。
（二）有助于从政策的关联出发分析行政。政策实施未必以行政研究为目的。倒不如说是前述的政策研究的一环，是政治学的研究。不管研究的目的和关心集中在哪里，政策实施过程扮演主要角色的是行政组织，这几乎是没有什么争议的。而且，政策实施研究从行政研究的视点看去，具有很深的涵义。现在的行政研究并没有规约怎样设定研究对象，而上世纪初发展起来的美国行政学，由威尔逊和古德诺（F.Goodnow）实现了政党政治和行政的分离。在所谓政治行政二元论之下，建立了新的行政机构的基础，对行政机构如何编制和如何管理的研究也得到了飞速发展。那个时代，行政学研究积极地从行政组织的研究入手，深究组织编制的原理，行政研究与组织研究实际是一体化的。但是，把行政事项限定为行政组织的一般职务和权限以及组织的管理，轻视乃至忽视了行政组织承担了什么样的政策以及作为行政组织对象的公众及事物具有什么样的规模和特性。这样的行政研究，因为具有忽视行政实态的一面，招致了各种各样的批判。此时，政治行政融合论登场了。政治行政融合论以来的行政研究，强调政治和行政的连续性和一体性的同时，并没有对政治统治过程中的像行政实务这样的行政过程进行很好地描述，而且行政管理的理论研究也没有更好的进展。如果把行政理解为统治过程中科层组织的集团作业，在统治过程这一典型的政治过程中，解明以科层组织为中心的行政学问题当属行政学研究的重心。为了理解行政，将行政研究与组织研究一体化的尝试是非常必要的。行政组织和外部的政治现实相联系的是表明统治方针和内容的政策，也就是说行政与政策形成、实施的政治过程密切相关。如果从行政学意义上进行统治过程中的行政组织的剖析，首当其冲的课题是政策研究与组织研究如何很好地结合在一起。
（三）有助于由政策层面去探究行政的本质。自从行政学政治学融合论兴起以来，行政学研究和政治学研究几乎没有什么区别。关于政策制定过程的研究和政党、政治家以及利益集团的研究一样，行政官僚也被仔细分析，所以，此种研究既是政治学的，也是行政学的。其研究对象的政治过程，政治过程中的行政过程是极其政治的。也可以说没有必要区别是政治学的还是行政学的。现代国家的行政适应社会的各种需求直接或间接地制定各种政策，行政学研究对象的行政过程和行政现象的本质的一个侧面体现为实施政策，在社会上产生政策的具体效果。在欧洲产生的上行理论注重研究政策实施中和政策课题关联的行为人的网络结构，并以其作为政治过程来理解政策实施过程。因而，没有对政策实施进行政策的形成、决定和实施的阶段性理解，是政治行政融合论的一种体现。另一方面，持下行理论的美国政策实施研究，将政策实施过程与政策制定的过程进行定式性的区分，认为理解行政本质的一个侧面，下行理论是非常有用的。这样一来，下行理论的理解方式确有政治与行政二元论之嫌。但其实不然，这是因为：（1）持下行理论的研究者并非认为行政活动、政策实施过程不包含政治要素。政策实施研究中的政策是在管理过程中经过交涉、谈判、妥协的最终产物。如果不是这样的政策，就不能有自动的、不失时机的政策实施，这是政策实施研究的出发点。原来的政治行政二元论中的“政治”是指19世纪末美国的政党政治，排斥政党政治对行政活动的介入是当时立论的主要目的，行政世界与政治世界无关系是其他的不同说法；（2）不管有没有关于政治行政二元论的指责，政策制定和政策实施的区分是为了研究方便，而不是主张政策制定是政治，政策实施是行政。在今天，对法规和首长决定的政策进行行政准备和计划是众所周知的事实，政策形成和政策决定与行政无关的论调已荡然无存。事实上，和政策制定最不直接相关的大多数公务人员与政策实施相关，他们在与政策制定完全不同的环境和价值体系中活动。因此，如果不理解和政策制定相区别的政策实施过程，就不能让人相信对行政的本质有很好的理解；（3）政策制定是政治表象的舞台，吸引了许多人，除了当权者和一部分组织化特殊利益集团之外，一般的公众一般难以插手。但是，另一方面，不管喜欢不喜欢，政策实施现实又是挟裹着一般公从的。正是在这样的意义上，上行理论特别注意公众卷入的现实，对公众的反应过于关注，容易忽视已经制定出的公共政策。而要理解政策实施过程中的公众网络，使用下行理论对政策制定和政策实施进行区分，就会更容易一些。从而，我们也可以得出这样的结论：如果要纯粹的下行理论成立，政策实施过程必须完全被决定的政策构造化。但是，这样的要求往往是脱离现实的。