中国国有商业银行财务重组的模式比较及政策约束,本文主要内容关键词为:中国论文,国有商业银行论文,财务论文,模式论文,政策论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
国有商业银行一直是中国金融体系的主体。自1997年亚洲金融危机爆发以来,中国政府审时度势,渐进制定并推出了一系列针对国有商业银行的改革措施。这一方面是为了化解前期由于国有商业银行净资产收益率逐年下降,且资产质量整体滑坡导致的潜在系统性金融冲击,维护金融稳定;另一方面是为了完善或提升国有商业银行的运行效率,迎接改革尤其是开放的多重挑战,在短短10余年间,完成了中国银行、建设银行、工商银行、农业银行的财务重组、股份制改造、公司治理改革和上市等诸多改革,初步实现了向“资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业”的重要转变。在中国启动国有商业银行改革之际,鉴于其承担了维持渐进制度转轨的巨额负担的同时,自身经营效率也不尽理想。[1][2]中国政府面临的首要难题是,如何通过财务重组来消化国有商业银行体系长期由于不良资产累积和资本金补充机制缺失导致的巨额资金缺口。这意味着中国必须有一个相应的经济主体站出来承担来自国有商业银行体系的资产减值损失并提供新的资(本)金。饶有意味的是,始于1998年的国有商业银行财务重组的损失承担或资(本)金的提供主体前后并不一致,而是呈现阶段性的变化。这不仅为了解中国国有商业银行改革的历史进程提供了一个新的视角,而且在一定程度上也有助于我们理解中国国有商业银行进行金融体制改革的未来走势。
二、中国国有商业银行财务重组:模式变迁视角下的历史考察
国有商业银行财务重组的实质是在政府相关部门主导下,对其长期形成的资产负债表内巨额不良资产损失完成转移的同时,获得新的资(本)金补充。回顾1998年以来的数次财务重组,我们可以发现,鉴于财务重组事关政府、银行、企业乃至居民等不同经济主体之间资源的重新配置,加之国有商业银行所处的内外部环境变化以及政府主导思想的改变等因素的多重影响,不同时期的国有商业银行财务重组表现出较为明显的模式差异,其最大的变化在于损失承担主体与资(本)金来源在财政部、中国人民银行以及国有商业银行自身三者之间的阶段性转换。
(一)1998-2002年间的国有商业银行财务重组
亚洲金融危机爆发后的首次国有商业银行财务重组,是由财政部出面,通过账户调整,进而借助国有商业银行和中国人民银行的资金支持完成的。
此次财务重组计划的第一步是按国际标准(《巴塞尔协议Ⅰ》)补充与其资产规模相适应的资本金。按当时资产规模匡算,为达到4%的核心资本充足率,四行大约需要2 700亿元人民币(大致相当于当年国债的总发行规模,外汇储备的25%或GDP的4%)。在中央财政面临较为严峻的收支压力下,这笔资金很难依靠财政自身解决,只能借助(拥有近7万亿元存款)国有商业银行。于是,在1998年,当人民银行将存款准备金率从13%下调至8%,进而释放出2 700亿元人民币存款的同时,财政部向四行定向发行了2 700亿元特别国债(年息票率7.2%),所筹资金以贷款的方式提供给四行(贷款利率7.2%),使其资本充足率按1996年规模达到4%的水平。
重组的第二步是借鉴美国RTC的“好银行/坏银行”模式处置不良资产。不良资产处置过程形式上由财政部主导——1999年财政部独资创设华融、东方、信达和长城四家AMC(每家AMC资本金100亿元人民币),但实际处置环节中,AMC以100%名义账面价值收购四大国有商业银行近1.4万亿元资产(其中9 800亿元为不良资产)的资金,主要来源于中国人民银行和国有商业银行,财政部扮演的角色并不突出(见图1)。
图1 AMC的资金来源和运用:1999~2000年
资料来源:各行招股说明书和年报及公开报道。
借助图1可以发现,这一时期财务重组的账面调整意义大于实质意义,或者说国有商业银行尽管在账面上成功地完成了资本金的补充和不良资产剥离,但并未从国家财政获得实质性的资金支持(即便是AMC设立的400亿元资本金也来源于面向AMC的债券发行,只有账面调整性质);此次重组使持有8 580亿元的10年期AMC债券的国有商业银行直接暴露在AMC的经营风险之中,进而AMC成为了影响国有商业银行改革的重要因素。
(二)2003-2004年间的国有商业银行财务重组:中国银行和建设银行模式
2003年末,中国政府专门成立了一家国有金融投资公司(中央汇金投资有限责任公司)代表国务院行使出资人权利并首次动用外汇储备向中国银行和中国建设银行注资450亿美元(约3 800亿元人民币),国有商业银行新一轮财务重组拉开了帷幕。
注资依然是财务重组的第一步。但与1998年相比,2003年末建设银行和中国银行的注资无论是形式还是内容上都表现出了显著差异:首先,注资之前两家银行动用现存资源(包括准备金、拨备前利润和原有资本金)转移至一个坏账储备账户,用于不良资产的核销,其最为关键的一点是1998年财政部向两行注入的930亿元资本金得以注销(与此同时,财政部却仍需承担向两家银行发行的特种债券的本息支付);其次,人民银行全资拥有的汇金公司向两家银行分别注资225亿美元,充当重组后的资本金。这一举措不仅意味着此次重组不再是类似之前单纯的账面数据调整,而有了来自政府的真实资金注入,且更为特殊的一点是在重组之后,财政部不再拥有这两家银行的股权,而改由人民银行(通过汇金)取得主导性股权。2004年8月,中国银行采取由汇金公司独家发起(100%股权)的方式改造成中国银行股份有限公司;9月,建设银行则通过分立重组的方式设立中国建银投资有限责任公司和中国建设银行股份有限公司(其中汇金拥有85%股权)。
在获得注资的同时,2004年中国银行和建设银行通过人民银行组织的拍卖再次进行了不良资产剥离:6~9月间,中国银行分三次出售了2 720.2亿元不良资产,而建设银行则在以账面价值50%且无追索权的方式向信达AMC出售1 289亿元不良贷款的同时,核销了569亿元不良贷款。值得注意的是,与2000年按100%名义账面价值转移的方式不同,此次不良资产剥离采取了拍卖方式,致使两行获得的对价要远低于资产初始账面值。以中国银行为例,2 720.2亿元不良资产剥离后,中国银行仅获得人民银行发行的不可转让的734.3亿元5年期专项票据和181亿元3年期专项票据,相当一部分不良资产或被冲抵或以零价格无追索权方式转移给东方AMC。
从损失承担和资本注入主体的角度看,考虑到在这一时期的财务重组中财政部的作用颇为消极(甚至失去了两家银行的原有权益),而人民银行(通过汇金)起了极为重要的作用,主导着重组整个进程。遗憾的是,尽管有汇金的资金注入,但为避免重组可能引发的流动性过度扩张,人民银行在不良资产剥离这一环节中仍采取了类似1998年财政部特种国债的账面处理方式,同样形成了资金缺口。此外,AMC作为承担不良资产处置的主体,在整个重组过程中也没有获得任何新的财政注资,进而中国银行和建设银行仍面临着来自AMC资产处置质量的巨大不确定性。
(三)2005~2010年间的国有商业银行财务重组:工商银行和农业银行模式
与中国银行和建设银行相比,工商银行和农业银行财务重组过程中财政部取代中国人民银行再次发挥了主导性的角色,不仅1998年通过特种国债的财政注资得到了保留,且财政部票据取代了央行票据成为两家银行不良资产剥离的主要对价(见图2)。[3]
图2 工商银行和农业银行不良资产重组操作流程:2005年和2008年
资料来源:工商银行和农业银行招股说明书。
1.中国工商银行
2005年4月,随着汇金150亿美元的外汇储备注入,工商银行新一轮财务重组启动,财政部保留了其原有的1 240亿元人民币资本金。2005年5月,工商银行新一轮不良资产剥离启动——工商银行向华融AMC按100%面值转移了1 760亿元损失类不良贷款和700亿元其他减值资产(未扣除减值损失准备),获得的对价为2 460亿元由财政部出具的5年期票据。这一不良资产组合所有权属于财政部,但被转移到一个“共管基金账户”,专用于该行应收财政部款项的支付,存续期为5年。2005年6月,在财政部和中国人民银行的支持下,工商银行再次向4家AMC通过拍卖方式剥离面值为4 590亿元人民币的不良资产,并获得人民银行发行的4 305亿元5年期专项票据的对价。
在完成注资及不良资产剥离后,2005年10月整体改制成立的中国工商银行股份有限公司中,财政部和汇金分别获得50%的股权。
2.中国农业银行
由于历史原因,农业银行的政策性负担相对较为沉重,其财务重组也是四行中最晚启动的。在2008年10月汇金向农业银行注资约190亿美元之后,2008年11月,经财政部批准,农业银行以2007年12月31日为基准日,按账面原值剥离了不良资产8 156.95亿元(其中可疑类贷款2 173.23亿元、损失类贷款5 494.45亿元、非信贷资产489.27亿元),财政部以无追索权方式购买该等不良资产。至于该等不良资产的支付对价则由两部分构成。在以2007年12月31日中国人民银行对农业银行1 506.02亿元再贷款进行等额置换的同时,其余6 650.93亿元则借助财政部票据,作为农业银行应收财政部的款项,自2008年1月1日起按3.3%的年利率对应收财政部款项余额计息。与工商银行类似,为了确保收到来自财政部6 650.93亿元票据的本息,农业银行和财政部同样设置了一个“共管基金账户”,但存续期限明显延长(15年)。
2009年1月,农业银行整体改制为股份有限公司,注册资本为人民币2 600亿元,财政部与汇金公司作为发起人,分别拥有50%的股份。
3.工商银行和农业银行财务重组的模式特征分析
与中国银行和建设银行相比,工商银行和农业银行的财务重组尽管形式上乍看颇为相似——四家银行均在获得通过汇金的外汇储备注资的同时,向外部机构剥离了巨额不良资产。但如果从不良资产剥离的损失承担与资金注入视角着眼,两个阶段的最大差异是在工商银行和农业银行的重组中由于没有人民银行的深度介入,而财政部再次直接充当了不良资产损失及资金注入者的角色。这种变化尽管有助于缓解之前对AMC债权相伴生的不确定性,在一定程度上强化了市场信心,但对于银行而言,不良资产剥离却重新体现出账面调整的意味。以农业银行为例,近80%不良资产(6 651亿元)在剥离之后并没有消失,而是转变为了没有实际资金支持的财政部票据。且更为现实的约束是,这一票据本息的支付主要以“共管基金账户”的名义来自银行自身,只不过支付延展到未来15年中。
两类重组模式的另一重大差异体现在股权结构安排上。与之前汇金(在人民银行控制下)获得建设银行和中国银行绝对主导性股权不同,工商银行和农业银行采取了保留财政部初始投资、与汇金“五五开”的股权安排。此外,值得注意的一点是,2007年9月,财政部通过发行特别国债从中国人民银行购买中央汇金公司的全部股权,并将上述股权作为对中国投资有限责任公司(“中投公司”)出资的一部分,注入中投公司。这意味着中国人民银行不再主导汇金公司。这在客观上重新确认并强化了政府对国有控股商业银行的控制。
三、中国国有商业银行财务重组的政策约束效应:一个基于现实的反思
现实地看,国有商业银行在不同时期财务重组的模式选择及其差异有着极为深远的后续性影响。某种意义上说,鉴于历次财务重组的不良资产剥离损失并未由政府进而银行完全消化,因此,无论是对中国政府还是完成了股份制改制,甚至上市的国有商业银行而言,还必须在相当一个时期内承担消化原有财务重组导致的损失所带来的潜在冲击。
(一)财务重组后国有商业银行相关应收款项的现状分析
为了理解这一点,可以首先看一下2007~2010年间相关年报显示的与财务重组相关的应收款项及债券投资的数据及其相对(总资产与资本的)比例(见表1和表2)。
借助表1和表2,可以发现时至今日,四大国有商业银行仍拥有高达7 000多亿元的AMC债券、5 000多亿元的财政部票据等应收款项,其财务重组并未在实质意义上得以完成(即未获得全额财政注资,进而实质剥离原有巨额不良资产)。之所以有这一判断,是因为国有商业银行拥有的相当规模重组类资产,不仅性质颇为模糊,而且到目前为止并没有明确、坚实的资金支持。
第一,鉴于四家AMC在过去10余年间的不良资产处置状况,国有商业银行目前在账面上拥有的7 000余亿元AMC债券本息支付显然无法依靠AMC自身来解决,唯有依靠中央财政支持才能确保。而一旦未来由中央财政提供资金来结清国有商业银行和AMC之间的这一债权债务关系,其某种意义上可视为国有商业银行一次新的财务重组。
之所以会出现这种状况,是因为尽管在1999年AMC设立之初中国政府有较为明确的存续期安排,期望在10年时间内解决其承接的不良资产处置(1999年AMC面向四大银行发行的债券期限均为10年,2009年到期)。但现实的情况是,一方面由于AMC在资本金极为有限的情况下,10余年间承担了来自国有商业银行及其其他二级银行、信托公司、证券公司乃至财务公司等多类机构的巨额不良资产。2000-2005年间AMC为购买名义价值约3万亿元的不良资产所承担的债务性资金(含AMC债券和央行贷款)就高达2.11万亿元(见图1和图3),如果加上后续的不良资产购买,AMC的债务总规模超过2.7万亿元。另一方面,AMC不良资产处置的实际效果并不尽如人意。根据公开的相关信息,当2006年末第一轮问题贷款的80%处置结束时,资产回收率只有20%左右(近1.16万亿元不良资产只回收了2 300亿元),几乎无法支付前期债券和贷款融资的利息,即便2004-2005年通过拍卖获得的第二轮不良资产处置回收率较之前有很大的提升(如35%),加上第一轮剩余不良资产的部分回收(按10%),所有的处置收益再减去AMC承担的债务利息以及自身的运营成本(约10%),AMC资产组合的损失接近80%,约1.5万亿元。[3]两相对照,鉴于在最初的重组方案设计中,AMC债务的本金支付应完全来自不良资产处置的款项,因此单靠AMC自身根本无力保证四大银行持有的7 000余亿元AMC债券的本息偿还。
图3 AMC的资金来源和运用:2004-2005年
资料来源:各行招股说明书和年报。
第二,针对工商银行曾持有但现已结清,而农业银行账面上现存的财政部票据而言,鉴于其并未经全国人大审议并纳入国家预算,因此尽管在形式上是财政部的债务,其自身性质并不清晰,再加上该票据本息偿还的设计主要依靠“共管基金账户”银行自身在未来的税收、红利以及不良资产处置来实现。考虑到剥离不良资产的质量以及财政部减持股份的约束,这一设计从根本上是建立在工商银行和农业银行在未来5年或者15年具备强劲盈利能力的基础上的。但问题是,当存在金融约束,特别是较为严格的国内外金融机构准入限制以及利率不完全市场化的背景下,在相当一个时期可以维系中国国有商业银行极高的资产收益率,进而缓解这一制度对财政的压力(如表2所示的那样,工商银行账面2 460亿元票据就在2006~2010年5年间顺利结清),当金融自由化的压力不断增强的今天,农业银行能否在长达12年的时间里继续维持当前这种盈利及股利分配格局就存在较大不确定性。
第三,对于四大国有商业银行而言,虽然在其当前账面上对人民银行的重组类债权规模并不大,但考虑到中国人民银行为支持AMC收购不良资产的巨额贷款,人民银行的资产负债状况近年来的变化也非常值得关注。历史地看,1997年以来出于维持金融稳定的考虑,中国人民银行在历次国内外金融动荡和金融机构改革中都提供了巨额的资金支持:除国有商业银行改革之外,如果1997-2005年关闭信托公司、城市和农村合作信用社,2002-2005年的证券公司破产与整顿等等都考虑在内,1997-2005年间人民银行至少提供了2.5万亿元人民币的资金支持。这实际上成为在外汇占款之外,促使人民银行资产负债表在短期内迅速膨胀的重要因素之一。但问题是,根据中国人民银行的年报,2007年年底其外汇资产为124 820亿元人民币,总资产达169 139.8亿元人民币,而资本金仅219.6亿元人民币,杠杆率已超过800倍,到2011年年底杠杆率已经超过1 278倍。这种状况显然会使人民银行在相当一个时期对国有商业银行的资金支持产生一定的制约。
(二)国有商业银行财务重组的政策约束效应:一个现实考察
在我们看来,尚未实质完成的国有商业银行财务重组所伴随的巨额资金补充缺口,在诸如利率市场化、分红与再融资、AMC功能定位等中国金融改革和发展的很多方面,成为政府当局制定政策时必须考虑的约束因素之一。
1.利率市场化
众所周知,尽管近年来随着中国金融改革的不断深化,国有商业银行与股份制商业银行、其他金融机构之间的竞争日益凸显,银行业市场竞争度显著提高,但总体上看,四大国有商业银行在资产总额、存款业务、贷款业务等方面的市场垄断地位并未发生根本性的改变。2004年底,四家国有商业银行占据了全银行业市场58.2%的存款和59.1%的贷款,2007年底这两个市场集中度指标变为48.7%和52.4%,到2010年底仍均保持在40%以上。
在中国银行业务相对较为传统、存贷利差仍构成银行利润主要贡献的背景下,市场存贷利率水平的高低值就成为影响商业银行利润高低的主要因素之一。历史地看,1999年以来,中国政府扩大了存贷利差,存贷款一年期基准利率的利差大致维持在300~350个基点的水平。考虑到近年来,中国利率政策在允许银行贷款利率向上浮动,原则上不设上限的同时,对存款利率严格规定上限,因此银行实际的存贷款利差应大于上述基准利差。相对欧美发达国家激烈竞争形成的几十个基点的存贷利差水平,中国当前极高的利差在某种程度上相当于对存款人征税给银行业补贴。而这对于占据全社会存贷款业务垄断地位的国有商业银行而言,一方面成为其获取高额利润、消化巨额历史坏账的重要途径,极大地缓解了中央财政的资金压力;另一方面,强化了其对传统业务及盈利模式的政策性依赖,不仅导致各家国有商业银行一直具有“做大”的内在强烈冲动,且无助于其业务转型。特有的机构网点以及规模优势等因素的存在,在一定程度上也进一步强化了其对中间业务的控制力和影响力。
从中国目前的情况看,只要国有商业银行财务重组实质性推进所需的巨大资金缺口(无论是历次财务重组形成的历史资金缺口还是始于2008年新一轮信贷扩张导致的、弥补潜在坏账(诸如地方政府融资平台的未来资金缺口)依旧存在,国有商业银行凭借其极为庞大的存贷款业务规模就必然被政府作为获得经济剩余、维持经济改革与转型进而稳定金融的最为重要的工具之一。在这样一种现实的约束下,中国的利率市场化尽管已经走过了15年的进程,但对于中央政府而言,整个进程中最为关键也可能影响最大的一步,即放开存款利率管制,引入充分的市场竞争,形成市场化的存贷利差就面临着在“效率和稳定”之间极为艰难的政策抉择。如果在较短的时期内完全放开存款利率,尽管可以迫使银行转变经营理念,在改进资源配置效率的同时避免广大存款人承担的补贴,更好地促进以扩内需为内核的经济增长模式转型,但以国有商业银行为主体的商业银行体系就不得不接受市场的激烈竞争。其原有的业务盈利模式可能无法维系,进而无从保证获得巨额利润。国家一直以来拥有的为控制风险、维持金融稳定所需的重要途径就可能丧失,而在经济日益市场化的今天,可行的替代资源补充途径却并不容易寻找。
2.国有商业银行的“高比例现金分红+巨额再融资”现象
自国有商业银行启动股改以来,与其经营业绩有了极大提升相伴随的一个现象是国有商业银行普遍采取了高利润分红的政策(见表3)。
说明:(1)所有分红均为税前现金股利;(2)中国银行于2005年向注册股东支付13.75亿现金股利;(3)工商银行于2005年向注册股东支付35.37亿现金股利,2006年年中向注册股东支付185.93亿现金股利;(4)农业银行2010年年中向注册股东支付现金股利320.77亿。
资料来源:各行年报。
从表3列示的相关数据来看,从2007年开始,建设银行、中国银行和工商银行三家国有商业银行均维持了接近40%~55%的分红比例,把经营所获利润的近一半以现金的形式返还给了股东。有意思的是,如果我们对比一下2004-2008年间这三家银行通过IPO筹集的资金规模(422亿美元)和通过现金股利返还给股东的资金规模(420亿美元),可以发现两者几乎相当。
与国有商业银行巨额现金分红行为相对照,更让人惊讶的一个现象是在2010年前后,鉴于核心资本充足率出现了较为显著的下降,3家国有商业银行均在这一年度提出了规模极为庞大的再融资计划,而农业银行也计划采取“A+H”上市融资(见表4)。
借助表4可以发现,在经历了始于2008年,为应对全球金融危机而实施的大规模经济刺激所进行的巨额信贷投放之后,2009年3家已上市国有商业银行的核心资本充足率较IPO之后已出现了较为明显的下降,银行具有极为强烈的资本金补充需求。如果不把农业银行的IPO考虑在内,上市仅4~5年的3家银行1年的再融资需求就达到了2 870亿元人民币。尽管留存收益应该是银行最为重要的资本金补充机制,而再融资的成本则要高昂得多,但就是在这样的情况下,3家国有商业银行依旧维持了近50%比例的现金分红政策。这究竟是为什么?
在笔者看来,这一行为较为关键的决定因素是政府必须要借助银行分红来消化之前财务重组存在的资金缺口,使财政部能够动员足够的银行内部资源来确保原有重组方案的顺利实施。这一点对于在财政部主导下完成重组的工商银行和农业银行而言,显得尤为迫切。以工商银行为例,财政部为了在5年内消化重组方案产生的2 460亿元财政部票据,确保获得相应规模的支付对价来结清债权债务完成重组,必须在确保工商银行有足够利润的前提下,主要依靠所得税和现金分红来实现。而从现实情况看,尽管每年可以获得相当规模的所得税(2006~2010年集团所得税总和为1 758亿元),但仍存在一个较大的缺口,必须要求银行保持较高的分红比例,确保财政部可以获得剩余的资金支持(按工商银行2006~2010年的分红政策,现金分红总规模高达约2 480亿元人民币,而财政部拥有35%的股权,对应的现金分红约868亿元)。
尽管为了确保财务重组的完成,国有商业银行当前这种高分红政策有其不得已存在的原因,但客观地说,“高分红+巨额再融资”并存的格局,一方面说明即便在上市4~5年之后,国有商业银行仍未能完全摆脱之前的制度性约束,其很多行为并非以市场化为导向,进而成为制约国有商业银行商业化改革的重要约束之一;另一方面,在中国资本市场信心处于较为脆弱且银行业利润占整个上市公司利润总额极高比例的当前,来自以国有商业银行为代表的金融机构的频繁巨额再融资活动已经成为制约市场正常运行的重要因素之一。
3.AMC的功能定位及转型
尽管AMC是国有商业银行财务重组的直接产物,且政府最初关于其功能定位的设想也仅仅是一个过渡期的产物,终将随着国有银行不良资产处置活动的结束而消失。但制度变迁的路径依赖特性使得AMC一旦被创设出来之后,其存留就不仅仅是其自身的问题了。相反,在2009年国务院批复延长AMC债券期限10年之后,最近一个时期AMC成为了中国探索金融业务综合化经营的试点机构。事实上,目前除长城外,信达、东方、华融3家AMC已转型成为金融控股公司,广泛涉足证券、保险、信托等多个金融业务领域(见表5)。
AMC的功能定位在时隔10年后之所以会出现这样的转变,笔者认为大致有以下几个原因:
首先,制度变迁的路径依赖特征决定了中国金融机构不良资产处置的制度设计一旦选定了某种路径,其未来的演进就会呈现出前后连贯、相互依赖的特点。这种既定的制度会在以后的发展中得到自我增强。因此,从当前中国金融机构体系中的功能定位来看,AMC业已被视为各类机构转移不良资产、摆脱历史包袱最为便捷的制度设计,在中国金融改革仍处于深化阶段,多类金融机构面临潜在巨额不良资产剥离动机的今天,其存续显然是一种必然。
此外,即便不考虑未来的需求,但就AMC当前所处的资产负债状况而言,一旦选择关闭就意味着中央财政必须一次性地提供数以万亿元人民币计的资金来解决历次财务重组的历史欠账。而这一资金规模决定了这种做法在现实中无法采纳,国家必须通过延长存续期限的方式来避免重大冲击,期待在未来通过经济规模的不断增长消化这一问题。
其次,从中国现有的情况看,始于2007年夏的金融危机在很大程度上动摇了中国决策层对美国式金融模式的信心,进而对之前10余年间以美国模式为蓝本的众多金融改革措施(包括不良资产剥离;长期坚持的“分业经营、分业管理”等)的现实性和有效性产生了质疑。而在有些人看来,以德国为代表的欧洲大陆全能银行模式似乎更适合中国并且也更具有现实性,进而加快了中国金融机构综合化试点的步伐。在当前中国银行组织目标模式尚处于争论的背景下,包括国有商业银行、股份制银行乃至转型中的AMC在内的各类金融机构都带有极强的扩张动机,尝试尽可能地多获得业务牌照,扩展业务范围。
最后,对于AMC而言,其转型更为现实的一个背景是在过去10余年的不良资产处置过程中,不仅承担了来自各类银行的不良资产,而且还承担了一批处于破产状况的证券公司、租赁公司、财务公司、保险公司以及商品期货公司的债务。尽管在之前中国人民银行主导的这些金融机构重组过程中,初衷是通过债务重组把债权转变为股权进而试图通过向第三方(含境外机构和公司)的股权出售来进行处置。但实际运营的情况却是在大量债权并没有完成原定的重组,仍然停留在AMC的账面的同时,这些破产机构也没有被清算关闭。简单地通过机构更名,在保留雇员及其他资产的情况下,这些原本业已陷入破产的金融机构就转变成了AMC的子公司,而AMC就成为了具有金融控股性质的全新金融机构。
尽管AMC在2009年的存续并不意外,但一个极为现实的问题是,对于注册资本仅以百亿元人民币计、国有独资的AMC而言,一旦转变为具有盈利性质的经营性金融机构,鉴于其控制的名义资产账面价值已经极为庞大(作为不良资产,其实际价值显然远低于账面价值),将导致其在极高的杠杆上开展业务。对于金融机构而言,杠杆率过高一方面极有可能引发管理层的道德风险行为,过多地涉足风险过高的金融业务,进而在财政增加弥补缺口压力的同时,危及市场对国有商业银行资本充足率的信心;另一方面也会内生出一个如何消化其自身不良资产,降低杠杆率的要求。而如何成功实现这一点,将在极大地考验未来中国政府决策层能力的同时,也成为影响中国金融体制改革进一步推进的重大因素之一。
1997年的亚洲金融危机是中国国有商业银行改革的一个转折点,之前的国有商业银行改革基本上着眼于其内部结构与组织体系的调整,且围绕着政府对银行施加更加有效地控制,从而服务于宏观经济的转型和增长。[4]作为中国金融体制改革的重中之重,1997年以来以财务重组为起点的中国国有商业银行改革在经历了艰难的探索和努力之后,客观地说,取得了相当大的成就。4家国有商业银行目前不仅成为全球商业银行体系中重要一极,而且成功地经受了此次全球金融危机的冲击。但问题是,当重新审视财务重组这一国有商业银行改革的起点时,我们可以发现国有商业银行并未从政府获得足额的资金支持,潜在的巨额资金缺口意味着相关的改革仍未实质完成。在笔者看来,由于历次财务重组的资金缺口没有得到有效补充,而且始于2009年信贷规模迅猛扩张,更使得相当规模国有商业银行的新增贷款质量堪忧,极有可能导致新的潜在财务重组资金缺口。加之潜在的由AMC等金融机构转型所引发的市场担忧,所以在未来一个时期,中国国有商业银行面临的潜在财务重组压力问题依旧是中国金融改革进程中最为关注的焦点之一。因此,对于中国政府而言,重新审视1997年以来国有商业银行财务重组诸多措施的利弊得失,审时度势,前瞻性地思考并制定新时期国有金融机构财务重组的政策思路将显得极为必要。值得指出的是,在全球化与市场化程度日益提升的今天,无论选择何种重组模式,有一点将显得更为迫切,就是必须强化市场约束,形成一种可信的政府承诺,避免陷入周而复始的国有金融机构“财务重组陷阱”。
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