构建档案开放的系统体系，本文主要内容关键词为：体系论文,档案论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信息开放的程度日益成为社会开放程度的一个显著标志。档案信息作为信息家族的重要成员一定要与时代要求一致。传统的档案开放一般是指档案馆的开放档案；目前，在档案部门档案服务机制创新实践中的产物——现行文件服务中心——又将开放的触角伸向现行文件；不久前笔者又读到一篇关于机关档案室开放的新论①。由此，笔者渐渐萌发出了一个构建档案开放系统体系的想法。这种体系为：档案馆——现行文件服务中心——机关档案室这一系统的全方位的开放体系。依据我国开放档案的时间、机关档案室移交进馆时间，笔者由以下示意图开始论述档案开放体系的构建。
一、档案馆的开放档案——满足“历史的”研究利用需求
我国开放档案的思想和理论发端于20世纪80年代制订的“开放历史档案的决定”；以及最终形成于1987年通过的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）——以法律条文的形式加以规范和确认。1990年11月19日，国家档案局又公布了《中华人民共和国档案法实施办法》，对开放档案的原则作了具体的规定。依《档案法》第十九条之规定，“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。”换言之，《档案法》赋予了我国公民利用档案馆的开放档案的权利。
（一）档案馆开放档案的现状
保存档案的目的就是为了利用。按照允许利用范围的大小，档案可分为3种：开放的档案、限制利用的档案和保密的档案②。
1.档案馆开放的档案。依《档案法》第十九条之规定，开放的档案分为3个层次：第一，开放期等于30年，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放”；第二，开放期小于30年，“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年”，《档案法实施办法》进一步规定：这几类档案可以随时向社会开放；第三，开放期大于30年，“涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年”。
2.档案馆限制利用的档案。这类档案虽不向公众开放，但可以在有限范围内为一定的目的提供利用。按照《档案法》之规定，开放期一般为自形成之日起满30年。为此，限制利用的档案可分为两类：第一、没有到开放期的未开放的档案。市、县级档案馆保存了如图一所示的形成期满10年至30年期间的20年未开放的档案；省级以上档案馆保存了如图二所示的形成期满20年至30年期间的10年未开放的档案。《档案法》第二十条明确规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案……”。第二、超过开放期而未开放的档案。《档案法实施办法》第二十条对此作了具体的规定：到了开放期但“涉及到国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的，以及其他到期不宜开放的档案，其向社会开放的起始时间可以延长到档案形成之日起满50年，满50年开放仍有可能对国家重大利益造成损害的，可以继续延期开放。”也就是说，超过开放期而未开放的限制利用的档案也有一个开放期：大于等于50年。
（图一：市、县级档案馆）
（图二：省级以上档案馆）
3.保密的档案。这类档案是指在一定时期内仅供特定范围内的档案利用者利用的档案。保密是有一定时限的，依据1990年9月19日国家保密局发布的《国家秘密保密期限的规定》第三条规定：“国家秘密的保密期限，除有特殊规定外，绝密事项不超过30年，机密级事项不超过20年，秘密级事项不超过10年”。保密期满便可以降密、解密。对于自形成之日起满30年的涉密档案是否应开放呢？国家档案局、国家保密局1991年9月27日发布的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（以下简称“暂行规定”）第二条规定：如果原档案形成机关、单位认为仍属国家秘密的，应当自该档案形成届满30年之日前的6个月，以文书形式通知同级档案行政管理机关和国家档案馆延长保密期限。对于建国前后形成满30年的已经解密的档案和未定密的其他档案，原则上应该开放利用。但是有“安全例外”和“一般例外”。该《暂行规定》第七条列举了20款“例外”。“例外”也就是指应当控制和限制使用的范围。这种“例外”概括起来有4类：(1)与国家安全和社会秩序有关的档案，如涉及领土、边界文件，外交机密、军事文件等；(2)受法律保护的秘密档案，如与商业秘密、工业秘密、科技秘密有关的著作权、发明权、专利权以及产权和债权等；(3)与公民隐私有关的档案，如与公民隐私权、名誉权有关的文件；(4)私有档案，如机关、单位及个人移交、捐赠、寄存档案时明确提出不能开放的档案。
（二）档案馆开放档案的局限
1.档案馆开放的档案信息在时间上老化、滞后。一般自形成之日起满30年为开放期，也就是说开放的是30年前形成的档案信息。即使有开放期少于30年的，比如，“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年”，《档案法实施办法》还规定：这一类档案可以随时向社会开放。但是，这类档案就算进馆即开放，其开放期，市、县级档案也在形成之日起10年后；省级以上档案在形成之日起20年后。由此看出，档案馆开放的信息相对老化、滞后。《档案法实施办法》第二条称：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，系指具有现实查考使用价值和对历史、科学技术、艺术、教育等有研究价值的档案。”（着重号为笔者所加。）档案馆开放的档案仅仅满足了档案利用者对“历史的”研究利用需求；而对于其“现实的”工作查考利用需求则是档案馆无能为力的。而“现实的”工作查考利用需求恰恰是目前利用人数最多、利用范围最广且利用最为迫切的需求。
2.档案馆开放的档案信息在空间上断层、脱节。(1)按照我国现行档案接收的规定，按照开放期30年算，市、县级档案10年移交进馆后，要在市、县级档案馆保存20年后才能开放；省级以上档案20年移交进馆后，却只在省级以上档案馆保存10年就可以开放。因此，这种将市、县级和省级以上档案馆的开放期“一刀切”地定为30年，不利于市、县级档案馆的开放档案工作。(2)市、县级档案10年入馆；省级以上档案20年入馆，尽管档案馆可以面向社会、公民服务，这10年、20年对市、县级和省级以上档案馆来说是一个收藏空白。一方面由于档案馆接收档案在时间上的滞后性；另一方面，由于机关、团体、社会组织的档案室基本上是为本机关服务，而不面向社会。这就造成档案利用者利用档案时面临这样的窘境：机关档案室不予接待利用；档案馆又是“无米之炊”——档案馆分别要到10年、20年后才能接收进馆。档案现实利用需求与档案馆、档案室在档案交接空间上的相对脱节，严重地挫伤了档案利用者利用档案的热情，影响档案馆、档案室藏档案价值及功能的发挥。为了更好地满足档案利用者的现实查考需求，也为了对这段档案馆收藏空白期间公民利用档案权利的有效保护，必须对档案馆与档案室的功能与作用进行必要的整合。
为了解决上述矛盾，现行文件服务中心应运而生。
二、现行文件服务中心的现行文件开放——“历史的”与“现实的”查考利用需求的结合
在我国现行的档案集中统一管理体制下，档案的第一价值的实现是在档案室集中管理阶段；第二价值的实现，主要是在档案馆集中管理阶段。目前，在市、县级机关档案室10年内，省级以上机关档案室20年内的主要的利用者是档案形成机关。再深入地分析一下，在市、县级机关档案室10年内，省级以上机关档案室20年内，对于档案形成机关以外的档案利用者的利用档案权利，我国现行的档案理论、档案法律法规还没有给予有效的尊重与关注。换言之，对于档案形成机关以外的档案利用者利用机关档案的权利，要等到档案的第一价值转化为档案的第二价值——机关、单位的档案移交进馆后——才能实现。从时间上说，档案形成机关以外的档案利用者利用机关档案的权利，市、县级要等10年以上，省级以上要等20年以上。这就造成，在档案室集中管理阶段，档案的价值未能得以充分地发挥——在档案室集中管理阶段，档案形成机关以外的档案利用者，有利用机关档案的需求却没有利用机关档案的权利；等到第一价值转化为第二价值后——在档案馆集中管理阶段，档案形成机关以外的档案利用者，有利用机关档案的权利却不一定有利用机关档案的需求。一方面是，档案的第一价值的实现对象主要仅囿于档案形成机关，档案形成机关以外的档案利用者利用机关档案的需求得不到有效满足；一方面是，“入世”后，WTO规则要求对所有档案利用者的利用档案信息权利的维护与尊重。现行文件服务中心满足了不仅仅是档案形成机关而且包括档案形成机关以外的所有档案利用者的利用机关档案文件的需求。
现行文件服务中心成立于档案馆，具有档案馆实现档案价值的基本职能——实现档案的第二价值；不同于档案室却有档案室实现档案价值的基本职能——实现档案的第一价值。它扩大了档案馆的实现档案价值的职能——实现档案的第一价值；延伸了档案室实现档案的第一价值的范围——满足了档案形成机关以外的档案利用者对档案形成机关保存的档案的利用需求。现行文件服务中心的现行文件开放满足了档案利用者的“现实的”查考利用需求，弥补了档案馆开放档案理论的某些实际缺陷，是对开放档案理论与实践的一个重大发展。
现行文件服务中心的文件开放，虽然有诸多的优越性，但是，其局限性也非常明显。
1.现行文件服务中心虽然是新生事物，但其法律地位尚未界定，也就是说，其法律地位尚需理论论证和实践的检验，因而，影响它在实践中的进一步发展。
2.制约现行文件服务中心在实践中发展的正是有很多理论问题需要解决。
(1)“文件”与“档案”概念的界定。从实践上看，现行文件服务中心开放的多是现行文件和半现行文件，而不是“档案”。按照档案馆接收进馆的规定，这些现行文件和半现行文件没有到接收进馆的时间，因而，它还处于“文件”阶段。现行文件服务中心的文件开放利用虽然是对档案馆开放档案利用功能的延伸和前移，毕竟它是以牺牲机关档案室的部分功能为代价的。一旦现行文件服务中心保存的现行文件和半现行文件到了进档案馆的时间，也就意味着机关档案室保存的档案到了移交进馆的时间。由此，档案馆将面临着对来自现行文件服务中心和机关档案室两方面档案的鉴定、整理等工作，这势必加重档案馆人力、物力和财务的负担。对我国档案工作实行的统一领导、分级管理的原则也是一大挑战。为了解决这一矛盾，我们必须对现行文件服务中心开放的现行文件和半现行文件等是“文件”还是“资料”进行界定。
(2)“文件”与“资料”概念的界定。为了避免档案馆接收进馆档案时的重复鉴定，机关档案室与现行文件服务中心应实行两条线运行。机关档案室与档案馆在移交与接收进馆档案时仍按传统的程序和流程运行。而现行文件服务中心里开放的无论是现行文件抑或是半现行文件均定性为“资料”。现行文件服务中心的宗旨和目的就是为公众提供所需的现行文件信息服务；它只有利用职能，没有保管收藏职能。当这些现行文件、半现行文件生命终结时，是纸质文件可销毁；是电子文件可以删除。为此，必须保证现行文件服务中心在收集文件时或各机关、职能部门向现行文件服务中心报送文件时，在源头上就将收集或者报送的文件定性为“资料”，办法是：当现行文件服务中心收集现行文件的同时就在文件上加盖“资料”章；当各机关、职能部门向现行文件服务中心报送文件的同时加盖“重份”、“复件”章。如此，既可避免档案进馆鉴定时的重复劳动，又可保证可能是原始的档案文件不至于流失。这种两条线运行的流程简而言之即为：各机关、职能部门——现行文件服务中心之间文件运动流程为：制发、运转、进中心开放利用、销毁；机关档案室——档案馆之间文件、档案的运动流程为：制发、运转、归档、移交进馆、永久保存。
现行文件服务中心，成立于档案馆，但是，充其量也不过是拓展和延伸了档案馆的利用功能——满足档案利用者的档案馆所不具备的“现实的”利用需求，它弥补了档案馆信息资源老化、滞后这一历史缺陷，最终达到“文档一体”、“文档互补”的目的，使档案馆更好地为社会、公众服务。不过，现行文件服务中心这种“现实的”需求的满足程度是不完整的、零星的、不全面的，因而，要全面、完整、准确地满足档案利用者的“现实的”利用需求，我们还要将目光转向——机关档案室的档案开放。
三、机关档案室的档案开放——满足“现实的”查考利用需求
现行文件服务中心的开放、毕竟只是档案馆、档案室开放利用的中间环节——只能是对档案馆开放利用的补充，是对机关档案室的“现实的”利用需求的部分满足。真正能满足档案利用者“现实的”查考利用需求的是：机关档案室的档案开放。
1.机关档案室档案开放的法律依据
《档案法》第二十条明确规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用……有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”
《档案法实施办法》第二十二条明确规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织内的档案机构所保存的尚未向档案馆移交的档案，主要供本单位利用，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民如需要利用，必须经过档案保存单位的批准。”依据该实施办法本条款之规定，机关档案室所藏档案的开放利用范围主要为本单位服务。但是也有“例外”：机关档案室以外的档案利用者——其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民有权利用机关档案室形成的档案，不过，这种权利要“必须经过档案保存单位的批准”。法律在谨慎地同意机关档案室以外的档案利用者有权利用机关档案室保存的档案的同时，法律不是将权利直接授予档案利用者，而是将决定权授予给了机关档案的保存单位。这是机关档案室档案开放的法律缺陷。
2.机关档案室档案开放的理论依据
传统档案价值论对机关档案室室藏档案价值形态的阐述是：档案对机关的作用，可称为第一价值；对社会的作用，可称为第二价值。第一价值的实现，主要是在档案室集中管理阶段；第二价值的实现，主要是在档案馆集中管理阶段。也正是囿于这种理论依据，制约了机关档案室的开放服务。这一理论的缺陷至少有：
(1)对档案室和档案馆的档案价值形态的定性过于简单化。将档案价值划分为第一价值和第二价值两种形态的依据标准是两种价值主体——满足机关与社会两方面的利用需求。第一价值和第二价值在时间上存在着消长关系——随着时间的推移，第一价值逐渐丧失；第二价值渐渐显现。问题出在，他过于简单地将第一价值的作用局限于档案室；第二价值局限于档案馆。实际上，第一价值和第二价值同时存在和作用于档案室是完全可能的③。因为，机关形成的档案按照职能可以分为两个部分：在履行职能活动中形成的档案材料；机关内在为完成职能活动的保障服务中形成的档案材料④。可以说，在为完成职能活动的保障服务中形成的档案材料，其主要作用对象是档案形成机关；而在机关职能活动中形成的档案材料，则具有对形成机关的作用和对社会的作用的双重性。从上述分析可知，在职能活动中形成的档案材料不仅具有第一价值——对形成机关的作用；而且具有第二价值——对社会的作用。既然是职能机关，它代表的是该机关来履行其特定的职能，而在履行这种特定职能活动中形成的档案材料的作用对象就不仅限于本机关，同时具有对国家和社会的作用。
(2)另外，根据《档案馆工作通则》第二条的规定：“档案馆……是永久保管档案的基地，……”；而第六条规定：档案馆接收档案的范围：“本级各机关、团体及其所属单位具有永久保存价值的档案，省辖市（州、盟）和县级档案馆同时接收长期保存的档案；……”也就是说省级以下机关永久和长期保存的档案可以同时移交进档案馆；省级以上机关只移交永久保存的档案进档案馆，其长期保存的档案不必向档案馆移交。换句话说，省级以上机关档案室是其长期保存的档案的“永久”收藏基地。这部分长期保存的档案的第一价值和第二价值被长期固化在机关档案室。倘若不实行机关档案室的开放服务，这部分长期保存的档案的第二价值——对社会的价值和作用将永远不能发挥；公民对这部分档案的利用权利将永远得不到保护。
3.机关档案室档案开放的实践需要
随着我国加入WTO后对政务信息透明度的更高要求和公民民主权利意识的逐渐提高，政务信息公开和公民依法享受公共信息权利的观念已日益深入人心。维护公众对公共信息的知情权，确保公众以恰当、便捷的方式获取公共信息，保证信息渠道的畅通，是政府应尽的义务。为了适应这种需要和机关档案室的可持续发展，机关档案室的开放服务实践已经如火如荼：在实际工作中，有的机关档案室的对外开放服务是对内服务的两倍多⑤。现行文件服务中心的探索与实践也从另一方面促进了机关档案室的开放服务。
四、结论
综上所述，我国开放的档案还是局部的、不完整、不系统的；档案的系统开放还存在很多限制与障碍或称之为开放的“壁垒”。就档案馆而言，我国《档案法》保障了公民利用形成期满30年的档案的权利，即使这部分开放的档案也有限制利用的部分，如到期仍不能开放的档案。档案馆未到开放期的档案：市、县级档案馆如图一所示的形成期满10年至30年期间的20年；省级以上的档案馆如图二所示的形成期满20年至30年期间的10年。这部分档案是限制利用的——不对所有公民开放。另外，档案馆还有一部分收藏空白：市、县级档案馆如图一所示的形成期满10年的档案；省级以上档案馆如图二所示的形成期满20年的档案。正是这部分收藏空白导致了档案馆纷纷成立现行文件服务中心，以此来满足档案利用者对这部分档案的部分利用需求（因也属于限制利用的范畴，故称之为“部分”利用需求）。档案馆收藏空白的部分正是保存在机关档案室。就机关档案室而言，档案利用主要面向本单位，不面向社会开放。也就是说机关档案室保存的档案是限制利用的档案，《档案法》没有赋予所有公民都能利用这部分档案的权利。
按照开放档案应遵循的首要原则：“开放档案的范围应最大化，档案保密的范围应该最小化”。为了全方位的、系统的开放档案，笔者建议：不设置30年的开放期；而是档案从形成之日起就对社会、公民开放。当然这种全方位的、系统的开放档案也有“安全例外”与“一般例外”。“安全例外”与“一般例外”要求我们处理好“开放与保密的关系”。为此，开放档案应遵循第二条原则：按照《档案法》第二十二条规定，开放档案“不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益”。为此，必须正确处理好档案利用权与所有权、隐私权、公布权之间的关系。如果开放损害了国家、个人的利益，则有违开放的目的；而相反保密和限制利用则能维护国家和个人的利益。
开放档案是适应时代和我国加入WTO后透明度原则要求的必然趋势，是保证公民依法享有档案信息权利的必然要求，是档案事业可持续发展的需要。一言以蔽之，开放档案的最终目标是——由“开放档案”最终实现“档案开放”：档案形成之日便是开放之时；同时在开放之时要制定“安全例外”与“一般例外”。“安全例外”除了《中华人民共和国保密法》等相关法律法规规定的“安全例外”如保密期限等之外，档案部门还可以根据档案工作实际制定自己的“安全例外”。“一般例外”主要是指科技档案的专利技术等；出版档案的著作权；私人移交、捐赠、寄存档案的隐私权等等。这些档案除了《专利法》的专利期限保护，《著作权法》的著作权保护外，档案部门还可以根据档案工作实际制定自己的“一般例外”条款。总之，这一切均要对我国现行的开放档案的法律法规进行不断的完善、充实和发展。
档案开放原则，是指国家一切公民都有权利用国家档案馆的档案文件⑥。若能如上文所述，档案开放原则的定义将发展为：国家一切公民都有权利利用国家档案部门（包括档案馆与档案室）保存的档案文件。
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