我国政府预算公共化改革：一个必然之路径，本文主要内容关键词为：路径论文,预算论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代市场经济条件下，政府预算从本质上来说是政府受社会公众委托，为社会公众提供公共服务和公共产品的行为活动，其着眼点是谋求社会公共利益最大化，出发点和最终归宿是满足社会公共需要、增加社会公共福利，这就决定了公共性是政府预算的基本属性。我国选择经济市场化改革和建立完善社会主义市场经济体制以及与之相应的构建公共财政框架为目标的公共财政体制改革，客观地决定了我国政府预算改革的基本路径——公共化。
一、政府预算公共化改革的客观前提：经济市场化改革和社会主义市场经济体制的建立与完善
1978年，以党的十一届三中全会为标志，我国开启了经济市场化改革的新时期。这个过程，我国经济市场化改革经历了试验探索、明确目标和建设完善几个阶段。
1.市场化改革的局部试验和全面探索。十一届三中全会决定停止“以阶级斗争为纲”，作出把党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来，实施改革开放的战略决策，由此开启了我国市场化改革的试验与探索。这个阶段的市场化改革试验探索，首先是从农村开始，农村改革又是以家庭联产承包责任制为突破口。1983年，党中央下发文件肯定农村家庭联产承包责任制并且指出这是我国广大农民的伟大创举。1991年党的十三届八中全会决定把“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制”作为我国农村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。
实施农村家庭联产承包责任制改革，突破了传统旧体制，充分地调动了广大农民的生产积极性，极大地促进了农村生产力的解放和人们对市场机制、市场规律作用的认识，也打破了人们对计划与市场不相容的传统看法。在实践的推动下，党的十二大提出了“计划经济为主、市场调节为辅”的改革原则，党的十二届三中全会更是在通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出了社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。“有计划的商品经济”的提出，突破了我国长期以来固守的传统社会主义经济理论，提升了对商品和市场的认识。《决定》的通过标志着我国经济体制改革进入了一个以城市为中心的全面改革探索阶段。1987年，党的十三大进一步深化了对计划与市场的认识，明确指出社会主义有计划商品经济体制是计划与市场内在统一的体制，并对社会主义市场机制问题进行了新的概括和说明，提出了“国家调节市场，市场引导企业”的经济运行模式，要求围绕转变企业经营机制这个中心环节，分阶段地进行计划、投资、物资、财政、金融、外贸等方面体制的配套改革。
2.市场化改革目标的确立和社会主义市场经济体制框架的构建。1992年初邓小平南方讲话，对计划与市场的关系作了深刻的阐述，邓小平指出，计划和市场都是经济手段，不是社会主义和资本主义的本质区别，社会主义也有市场。邓小平南方讲话奠定了我国确立社会主义市场经济体制的改革目标，随后召开的党的十四大，明确提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。之后，我国经济市场化改革进入了一个新的历史时期：建立和完善社会主义市场经济体制。
1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，系统地提出了我国社会主义市场经济体制的基本框架，这是一个指导我国经济体制改革的纲领性文件。《决定》通过标志着我国经济体制改革进入了明确目标和整体性推进的新阶段。十五大就市场化改革进一步提出要加快国民经济市场化进程，继续发展各类市场，着重发展资本、劳动力、技术等生产要素市场，完善生产要素价格形成机制，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；十六大则进一步指出，要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系；推进资本市场的改革开放和稳定发展；发展产权、土地、劳动力和技术等市场；创造各类市场主体平等使用生产要素的环境。在十五大、十六大的指引下，我国经济市场化改革不断深化，市场体系建设得到较快发展，要素市场逐步形成，与市场化改革相配套的制度体系也开始逐步建立起来。
3.完善社会主义市场经济体制。2003年党的十六届三中全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，就完善社会主义市场经济体制提出了明确的目标和任务。2007年，党的十七大则进一步明确提出要在完善社会主义市场经济体制方面取得重大进展，要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系。要完善公共财政体系，深化预算制度改革，加大公共服务领域投入，完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力等。2012年，党的十八大进一步指出，要全面深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济体制；经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用；要健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设，要加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度等。2013年11月，党的十八届三中全会则进一步开创性地指出，要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用来深化经济体制改革，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
30多年的市场化改革，理论认识和实践改革的不断推进深入，带来了多种所有制经济和市场主体多元化的形成和不断发展，由此在客观上带来了财政收入支出不再局限于国有经济和生产建设领域，而是逐步转向多元化和公共化，即收入更多来自多种所有制经济和支出更多服务于公共领域，正如中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇(2008)所说的，“经济的市场化必然带来财税的公共化。”
二、政府预算公共化改革的内在推力：公共财政框架目标的确立和公共财政体制的构建。
经济市场化必然要求财政公共化。在经济市场化改革过程中，为适应和服务经济市场化改革需要，我国财政体制先后经历了放权让利背景下的“分灶吃饭”改革、分税制改革、构建公共财政框架和完善公共财政体制等几个阶段改革，凸显出了财政公共化改革的必然性和基本轨迹。
1.放权让利下的“分灶吃饭”财政体制改革。十一届三中全会后，我国开始了一场以打破权力过于集中、向地方向企业分权、以市场化为导向的全面的经济体制改革，而财政作为资源配置的枢纽，自然成了放权让利改革的突破口，分权化改革也就成为我国财政体制改革的逻辑起点。以市场化为导向的分权化改革决定了我国的财政模式也开始由过去的计划型模式转向市场型模式，政府财政制度也逐步由集权型走向分权型。在这场以市场化为导向的分权化改革过程中，我国的财政体制经历了四次的大调整，即1980-1984年的“划分收支、分级包干”的财政体制，1985-1987年的“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制，1988年的“财政大包干体制”和1994年的“分税制”财政体制改革。首先1980年2月，国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，提出要按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围，地方以收定支，自求平衡，包干使用，即“分灶吃饭”财政体制。之后，为适应新形势需要，根据党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》精神，1985年3月，国务院发出《关于实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的通知》，决定从1985年开始，中央与各省、市、自治区实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的财政预算体制。1988年7月，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，决定从1988年开始执行“财政大包干”。简言之，从十一届三中全会至1994年实行分税制改革之前所实施的以“分灶吃饭”为基本特征的财政体制改革，是我国在积极进行经济体制市场化改革探索、对国民经济进行重大调整背景下，在宏观经济领域所实行的一项重大变革，成为建立社会主义市场经济财政运行机制的起点。尽管“分灶吃饭”财政体制在收支范围的划分上没有走出“按行政隶属关系划分收支”的传统思路，但在中央与地方的财政关系处理上，为后来深化财政预算体制改革、规范中央与地方政府间财政关系奠定了基础。
2.走向制度创新的分税制财政体制改革。1992年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。为适应建立社会主义市场经济体制和发展社会主义市场经济要求，规范中央与地方政府之间的财政分配关系，增强中央调控能力，正确处理政府与企业关系，调动各方面积极性，1994年我国对财政体制进行了根本性变革，实行了“分税制”财政体制改革。1993年11月14日，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出了分税制财政体制改革。《决定》指出，近期财税改革的重点之一：把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。1993年12月15日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，并指出，“分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求”，并决定1994年1月1日起在全国正式实行分税制财政体制。分税制财政体制改革突破了传统“放权让利”改革思路，向构建与社会主义市场经济体制相适应的财政运行机制迈出了关键一步，是新中国成立以来我国财政预算体制的一次“规模最大、范围最广泛、内容最深刻”的变革，是对传统制度的创新。虽然，此次改革所构建的分税制财政预算体制还不是一个完全意义上的分税制方案，但毕竟是对过去“财政包干制”的彻底否定与创新。这种以“明确划分中央和地方的利益边界、规范政府间的财政分配关系为主旨”的分税制改革，在克服过去财政包干制弊端方面取得了实质性进展，为财政体制公共化改革奠定了基础。
3.确立公共财政基本框架目标和建立公共财政体制。1998年12月我国召开了全国财政工作会议，时任财政部部长项怀诚在会上正式提出构建“公共财政”基本框架目标。项怀诚部长明确提出，要力争在本届政府任期内建立起与社会主义市场经济基本适应的、相对规范的包括政府公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算在内的预算管理体系。同时，时任主管财经工作的国务院副总理李岚清在会上强调：“要积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架。”而且还具体提出了公共财政四项原则，如其中第一条：把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的管好，不该管的不要管。2000年10月，中央通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中明确提出，将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标。2003年10月，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出进一步健全和完善公共财政体制的战略目标，对公共财政建设提出新的更高的要求，明确提出各级政府财政支出责任，要求进一步完善转移支付制度，深化部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线改革，要求改革预算编制制度，完善预算编制执行制衡机制，建立预算绩效评价体系，加强各级人大对本级政府预算的审查和监督。2007年党的十七大进一步强调，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。2012年党的十八大则再次强调，要“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。”2013年11月，党的十八届三中全会再次深刻地指出，要深化财税体制改革，必须通过完善立法，明确事权，改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，建立现代财政制度，发挥财税体制在优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障作用。
概括地说，提出构建和完善公共财政体制，建立现代财政制度是我国适应社会主义市场经济体制和转变政府职能、改革财政支出管理和强化财政宏观调控能力的客观需要。构建公共财政就是要求财政收支要以满足社会公共需要为基本出发点，调整和优化财政支出结构。政府预算作为公共财政制度的基本载体，财政收支公共化必然要通过预算安排来体现和反映，财政政策公共化也必然要通过预算政策来体现和反映，所以，构建公共财政客观上必然要求政府预算公共化改革，要求政府建立规范的公共预算管理体系。
三、政府预算公共化改革之实践：已起航的公共化之程
围绕市场经济发展和构建公共财政框架目标要求，我国在实践中展开了对政府预算的公共化改革，如在政府预算收支、预算管理机制、预算监督等方面都进行了深刻变革，这些改革实践强化了政府预算约束，促进了预算走向公共化。
1.政府预算收支的公共化改革。(1)预算收入方面，预算收入主体日益多元化，税收收入逐步成为财政收入主体。改革开放初期我国的财政收入几乎来自国有经济部门，如1978年，我国财政收入的86.8%是来自国企上缴的利润和税收以及集体企业的缴款。随着市场化改革的不断推进和非公有制经济的发展，我国税收收入来源呈现出多元化和公共化，如2007年我国税收结构的变化，当年来自国企的税收占19.2%，来自集体企业的税收占1.6%，来自股份制企业的税收占37.8%，来自私营企业的税收占9.6%，来自外商投资企业税收占20%，来自居民个人的占11.8%，合计占79.2%，这突出体现出了预算收入的公共化趋势。(2)预算支出方面，投向民生等公共服务领域的支出越来越多，用于生产建设领域的支出越来越少。计划经济时期，预算支出用于民生领域的支出所占比重很低，主要是用于生产建设领域，包括用于竞争性、营利性领域以及用于国有经济单位居民的非公共性支出。随着改革开放深入，市场经济体制的建立和公共财政建设的推进，预算支出逐步呈现出公共化趋向，逐步从一般性竞争领域转向以满足社会公共需要和与民生密切相关的项目。如全国财政性教育经费支出1995年为1412亿元，2009年则增加到12231亿元，年均增长16.7%，占GDP的比重1995年为2.3%，2009年为3.6%，2012年更是达到了4%，达到了21994亿元；医疗卫生支出1995年为387亿元，2009年增加到了4816亿元，年均增长19.7%，占GDP的比重从1995年的0.63%提高到了2009年的1.3%；社会保障和就业支出则从1999年的1197亿元增加到2009年的7607亿元，年均增长20.3%，占全国财政支出比重从9.1%提高到10%。此外，农林水事务、住房保障、节能环保、国防、公共安全等方面的公共支出也得到比较大的提高。
2.政府预算管理机制的公共化改革：推动了政府预算公共化进程。(1)政府预算编制方面。1999年河北省率先进行了部门预算改革试点，2000年中央开始试行部门预算改革，之后从中央到地方逐步推广和全面实行部门预算改革。部门预算改革，就是要求预算编制必须以预算部门及其所属单位为基本单元，把部门所有收支汇总到一个账中，实行一个部门一本预算。实行部门预算改革效果是明显的，它增强了部门预算完整性和统一性，使预算内容更加全面，预算信息更加丰富，预算管理更加规范，为人大更好地审查监督预算提供了条件。此外，改革了预算编制方法，包括提早预算编制时间，实行零基预算，采取综合预算、定额预算和项目预算，以及配套实施了收支分类改革，细化预算支出分类，试行绩效预算。(2)预算执行方面。1998年开始试点政府采购制度改革，2002年开始出台了《政府采购法》和相关配套法规；2001年开始，实施国库集中收付制度改革，国库集中收付制度改革，就是通过建立国库单一账户体系，把预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理，规范收支程序；2001年底，国务院办公厅转发了《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》。在此文件的指导下，2002年开始，财政部进一步加大和深化了“收支两条线”管理工作。2002年，国家信息化领导小组还全面启动金财工程建设，将“金财工程”列为国家电子政务主要业务系统之一。(3)预算监督方面。一是人大不断加大预算审查监督力度，包括加强预算法制化建设、细化预算审查和加强对预算执行的监督。如1999年12月，全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，要求预算编制要细化和提前。在2004-2006年的预算审查报告中，全国人大财经委连续提出要把土地出让收入纳入预算管理，2008年提出要在2011年实现将非税收入纳入预算管理，2009年把关系民生、社会发展等重点支出编列到“款”，还有全国人大常委会预工委建立了月度预算执行分析制度。二是预算审计监督更加公开，强化对预算执行情况的审计，加大预算审计结果的公开力度。2000年开始，审计署在自己的网站公布部分重点审计结果，2003年以来，审计署对预算执行中一些政府部门的违规行为进行公开曝光，兴起了“审计风暴”。加强审计公开，促进社会公众了解和监督政府预算，规范了政府理财行为。另外，政府预算透明度也不断增强，尤其是《政府信息公开条例》实施后，比较明显地改善了预算透明度，如回应公民预算查询申请，定期化公布财政收支法规政策和数据，及时向社会公布政府年度预算信息，逐步公开部门预算、“三公经费”等。
上述改革实践，强化了政府预算约束，规范了政府资金使用行为和使用方向，提高了政府资金使用效益，增强了政府资金透明度，极大地促进了政府预算公共化进程。
政府预算公共化改革或者说政府预算走向公共化是我国经济市场化改革、建立完善社会主义市场经济体制和构建公共财政框架的必然结果。经过30多年的改革开放，特别是最近10多年的改革发展，我国政府预算公共化取得了明显进展，不论是在政府预算收支公共化方面还是在促进政府预算公共化的管理运行机制方面，都取得了明显成效。当然，目前政府预算公共化改革还存在许多不足，离真正意义上的预算公共化还有很漫长的道路，如预算支出结构仍然不合理，公共服务支出仍然不足，预算决策民主化、编制科学化、执行规范化仍然不够，预算监督力度仍然比较弱，预算的公开性和透明度仍然比较低。这些问题有赖于随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和公共财政体制改革的不断深化而不断解决，最终形成一个与社会主义市场经济体制相适应的现代政府公共预算制度。
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