试论政府的效益审计，本文主要内容关键词为：试论论文,效益论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对政府绩效审计和效益审计的一点认识
有关绩效审计和效益审计的概念，在我国学术界和实务界已经淡化了两者的区分，将两个概念混同使用，很多专家学者把效益审计定位为经济性、效率性和效果性审计（3E审计）。笔者非常认同个别专家的观点：二者的含义存在较大区别的。绩效审计含有业绩、管理、结果审计和效益、效能审计等多重内容，具有较强的综合性特征；效益审计更加强调投入与产出的关系，相当于绩效审计中的效率审计部分，因此，从理论上说，绩效审计边界大于效益审计。笔者在此引用1990年联合国公共行政和财政处发行的《发展中国家政府审计手册》，提出绩效审计定义为：对组织、项目、活动或职责的财务及业务实绩进行客观的审计。其中组织、职责和业务，笔者认为均突破效益审计的边界。
虽然上述2个概念的内涵和外延不尽一致，但在操作层面上，目前将两个概念混同使用本质上与国情相符。我国政府效益审计起步较晚，与西方国家相比，无论是硬环境还是软环境还存在较大差距，无法在短时期内一步达到涵盖绩效审计所有边界。我们只有立足国情，在科学发展观的引领下，逐年加大效益审计份量、拓展效益审计的领域、丰富效益审计的技术手段和完善效益审计评判体系，在总结实践的基础上，最终形成具有中国特色的政府绩效审计科学理论体系。
二、政府效益审计及其任务
政府效益审计是检查政府的经济活动，对其管理和运用其资源的经济性、效率性和效益性进行评价，以明确经济责任、提高经济效益的一种经济监督活动。
根据我国最高国家审计机关的要求，当前效益审计的任务重点应放在揭示决策失误和工程建设、公务消费等活动中的损失浪费问题；仍要与财政财务收支真实合法性审计、经济责任审计结合起来；在揭示查处损失浪费问题的同时，关注质量效益，关注节能降耗，关注环境保护，关注重大的资源生态破坏或毁损等问题；还包括信息安全、工程质量、资金效益、环境污染和生态保护，以及国家相关政策、措施的落实情况等。更多地采用专项审计调查方式的同时，选择最急需、最突出、最成熟的项目或资金探索开展绩效评估。促进政府职能履行，优化经济结构、提高效益、降低消耗、环境保护和经济增长方式的转变。
实践证明，开展政府效益审计是对公共经济的保驾护航，有利于节约使用各种资源、提高公共资金使用效益方面具有重要作用；探索开展政府绩效审计，有利于促进政府改善管理、转变职能；有利于改善各种社会主义经济方面关系，建立行为规范、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
三、政府效益审计目标
最高审计机关国际组织在1986年《总声明》中界定的绩效审计的目标有以下四个：首先是为公营部门改善一切资源管理奠定基础；其次是力求决策者、立法者和公众所利用的供应部门管理成果的信息质量得到提高；第三是促使公营部门管理人员采用一定程序对绩效审计提出报告；第四是确定较为适当的经济责任。
目前我国政府绩效审计的基本目标定位是：首先是对被审计单位是否经济、有效地执行有关政策进行独立审计检查；其次是对被审计单位和审计对象实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告，为决策机构提供相关的评价意见；第三是发现并分析审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题的迹象或绩效不佳的领域，提出审计建议，以帮助被审计单位进行整改；第四是政府机关职能履行情况和社会效益。
2007年全国审计机关涉及效益审计的工作量已占到全部审计工作量的四分之一左右，比上年同期提高十个百分点以上。审计署统一组织的30个项目中，涉及效益审计的项目占一半，包括南水北调工程等3个重大投资项目、救灾资金等7项专项资金、外国政府贷款项目等6个重点项目。预算执行、金融和企业审计在传统财务收支审计的基础上，也增加了效益审计的内容。同年全国共查出损失浪费问题金额271亿元，投资项目审计后核减工程款291亿元，比去年同期多核减161亿元。
四、政府效益审计的特点
政府效益审计与公共管理有着密切的联系，两者相互影响、相互促进。审计是实现公共管理目标的重要手段和工具，公共管理为审计提供了重要的政治、经济和社会环境，审计离不开公共管理大环境，并受其影响和制约，但审计反过来又可以影响公共管理。政府效益审计这一特性决定了其有别于其它审计类型的个性。政府效益审计最主要的特点，体现在以下几个方面：
1.审计范围和对象。
(1)政府效益审计内容的广泛性和变化性使政府效益审计涉及的范围、内容广泛而深远，着眼于管理部门的方针、发展战略、技术储备、计划、协调机制、控制制度、目标控制、预决算和决策过程等。在审计范围的选择上，很大程度取决于审计人员的知识结构和工作经验。
(2)政府效益审计对象具有连动性、间接性和效益的滞后性。政府效益审计存在针对事项和事件的情况，审计必需在多个部门中有主题地进行；政府投资项目大多数表现为间接经济效益，很难获取审计证据，特别是量化证据。同时，政府管理部门的管理业绩，有时需要一段时间后才能体现出来，效益的滞后性要求必须开展追踪审计。
2.审计标准和方法。
(1)衡量标准的针对性和灵活性。审计人员无法对审计标准做出精确的限制，同时政府投资项目多数为公共产品，而社会效益很难量化，间接性较强，具有不确定性。审计人员有必要与被审计对象充分沟通、协商以及可遵循专家意见。
(2)审计方法的多样性。效益审计沿用了一部分传统财务审计的方法，比如审阅法、核对法、函询法、观察法、盘点法、抽样法等，但也有自身独特的方法。效益审计更多地采用分析法、论证法、评价法、数据定量分析与调查等。效益审计的主要技术方法有：
①信息收集技术。主要有：实地观察，即对整个被审计单位的工作布局情况加以观察，了解经营、管理、控制的全过程，看其工作功能的发挥，并获得对组织的整体印象；对存货、设备状况进行实地观察，注意发现是否有多余积压、废弃等浪费现象；对于项目、工作现场进行实地观察，可以了解项目的运作过程。面谈，向有关人员分别提问并获得回答，采用口头询问同时做文字记录的方式；被询问者可以是被审计单位的高级主管、一般管理人员、当事人，也可以是有关外部人员包括某方面的专家等。座谈会，也可以把它理解为一种多元式的面谈，在召开座谈会之前，可以事先将有关调查表提交给被审计单位，以便他们有时间适当做些准备，并选择相关的人员参与座谈。调查问卷，当涉及的人员或单位很多、以致无法进行必要询问时，可以采用调查问卷的方式；关键的环节是设计一整套科学合理的表格，要求所有内容采用问答方式，这些问题应该非常明确，切忌模棱两可或带有某种诱导性。对于受益面比较广的资金支出，特别是具体到某一类公众个体的资金，比较适合这种方法。
②信息分析评价技术。主要有：比较分析法，比较就是将实际情况与一定的参照物或基准进行对比，基准可以是计划、预算、标准、设计、历史、同行业等。因素分析法，对事实进行分析找出成因。统计抽样法，统计抽样方法适用于总体比较庞大的审计事项，同样也需要计算机应用软件的辅助。量本利分析法，这是一项决策技术，原理是根据产量、成本与利润三者之间的关系，通过分析比较以选择最佳投资方案。这种方法适合于以赢利为目的企业，对其实际投资决策进行分析评价。净现值法，这也是一项决策技术，与前者不同的是它融入了货币时间价值的概念。其基本原理是将不同时期的收益与支出全部转换为同一个时点上的货币价值，两者进行比较得出结论。
3.审计程序和审计结果。政府审计程序通常包括制定审计项目计划、审计准备、审计实施和审计终结四个阶段，政府效益审计也不例外，只是政府效益审计这四个阶段工作要求更为细致和全面。
(1)效益审计准备阶段的关键工作是建立具体、明确的审计目标和效益标准或比较对象。为此，必须充分了解和掌握被审计单位或项目的基本情况及其效果目标及评价指标体系，比如相关法规、决策、协议、目标、内控制度和社会影响等。
(2)审计实施阶段后，根据已经确定的审计评价指标体系测算的需要组织对信息的收集和分析，这也是审计取证的过程。这项工作更需要开创性。
(3)审计实施完毕以后，审计机关和审计组应该依照国家审计准则的要求报告和传递审计结果。注意介绍相关的背景资料，说明该审计事项审计的注意点，并说明在评价绩效时有哪些特别的考虑，比如被审计单位受到了什么影响和限制等。评价绩效的标准和结论以及支持结论的依据，必须一一列出，不管是好的方面还是差的方面。对于经营管理活动中存在的问题，还要指出根本原因。
审计报告最好能借鉴美国和加拿大的绩效审计报告中反映被审计单位对审计报告的反馈意见，其中包括被审计单位管理层对审计结果、审计结论和审计建议的意见，计划采取的改进措施，以及审计机关对于被审计单位反馈意见的看法和对审计报告的修改说明。这样的审计报告更客观、更具说服力，所提供的信息也更加全面、完整，对审计机关和审计人员也提出了更高的要求，也是有效防范、规避审计风险的措施。
(4)后续审计阶段，由于很多项目效益和政策效应具有不确定性、滞后性和持续性，审计有必要加大跟踪力度，开展追踪审计。(5)审计结果的建设性，审计过程以指出存在问题、分析产生问题的原因、提出改进工作的建议为中心，来提高工作效率和效果。
五、当前我国政府效益审计面临的问题与困难
由于我国政府效益审计工作开展的时间不是很长，力度还不是很大，目前还存在着不少的问题，主要包括以下几个方面：第一，大多数审计部门仍以财务审计为主，效益审计的开展状况仍不够理想，表现为开展范围小，层次低。第二，公共管理知识缺乏。现有的审计队伍对公共管理知识一般只停留在浮浅认识，未经过系统学习和培训，因而很难对政府公共管理做出合理评价。第三，目前财务审计任务比较繁重，审计人员的知识结构和业务素质不能适应效益审计的要求。第四，效益审计较多集中在财务成果的分析上，对经济管理活动和政府职能履行本身所进行的审计评价缺乏深度。第五，没有较完整的效益审计法律法规体系和科学可行的效益审计评价标准。效益衡量指标与评价体系是审计人员对效益的高低优劣进行评价或判断的标准，社会效益很难用定量指标来衡量，而定性指标有时难以保证公平。
产生上述问题的原因很多，但总体来看主要包括如下几个方面：首先是公共管理体系的多样性、复杂性、不确定性，给绩效审计带来了困难。新公共管理要求政府更加灵活、更加高效，具有较强的应变能力和创造力，对公众的要求更具影响力，更多地使公众参与管理，逐步向服务导向、绩效导向、竞争导向的方向发展，由此对审计主体的要求无形产生一定的压力，审计主体也难很好地把握公共管理机制。其次是审计环境的影响。目前我国经济环境、法律环境正在不断地完善和发展，但有些还不够健全，一定程度上制约着效益审计的发展。
六、积极探索开展政府效益审计的一些想法
1.与传统审计相结合。不能把效益审计与传统审计完全割裂开来，要从传统的财政财务审计入手，选择有比较对象或有相对成熟的评价指标体系的事项进行探索突破，以揭露效益上存在的问题为主。
2.充分做好审前调查。通过审前调查收集资料和信息反馈，掌握与审计项目相关的自然和法律环境、经济因素，及时制定审计方案和探索突破的工作重点。
3.合理利用现有成熟的方法。采用调查表（问卷法）、座谈、实地考察和数据分析等方法，单一或综合地通过定性与定量科学分析、评价项目的社会效益、经济效益和履职情况。
4.合理选择指标与评价体系。效益审计指标内容应包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。对社会效益的评价可以根据不同内容而定。选择时有必要与审计对象充分沟通达成共识。
5.加强审计队伍建设。一方面，要进行培训、深造。重点要突出效益审计实务、技术和技能的培训，改善审计人员的知识结构，拓宽审计人员的思路和增强创新能力；另一方面要加强人员与经验交流。“走出去，请进来”，不定期地以“到大专院校、到兄弟城市、到基层单位蹲点”等方式取经与深造，实行异地交流和异地交叉审计，进一步提升业务水准。
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