义务教育面临的挑战与对策——亚洲主要发展中国家农村地区普及义务教育比较研究，本文主要内容关键词为：义务教育论文,亚洲论文,发展中国家论文,对策论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
北京师范大学国际与比较教育研究所于1991年承担了全国教育科学“八五”国家重点课题“亚洲主要发展中国家农村地区普及义务教育的比较研究”。
我们课题组经过反复讨论和斟酌，确定了中国、印度、巴基斯坦、泰国和马来西亚为研究对象国。这些国家在人口、经济发展水平、文化传统、国体和社会制度，以及普及义务教育发展情况上各有特色，具有一定的代表性。
我们在研究中采用了实地调查与文献研究相结合、个案研究与宏观政策研究相结合、定量分析与定性分析相结合的方法。对中国，我们不限于法令和文献的研究，而把主要的精力和大量的时间用于个案的调查和数据的分析。我们在全国范围内选择了四个具有代表性的县——社会经济文化较发达的北京郊区通县、中等发展水平的山东省郯城县、较贫困的陕西省安塞县和特别贫困的少数民族聚居区四川省凉山彝族自治州昭觉县。在每一个县内我们又选择了一个较发达的乡镇和一个较贫困的乡作为个案，而在每个乡我们则选择一所初中、一所乡中心小学、一所完小和两三所初级小学作为样本。
本研究的目的主要有三个：其一，对五国普及义务教育的历史和现状作详尽的描述；其二，在详尽介绍的基础上分析各国普及义务教育政策的成功与不足之处；其三，在比较分析各国义务教育经验的基础上，找出在第三世界国家普及义务教育所必须遵循的共同规律，为加速我国实现普及义务教育的目标提供一些可供选择的方案。以下我们仅就研究的成果作一个简单的介绍。
一、义务教育面临的挑战与困难
（一）在义务教育的社会环境方面所面对的挑战与困难
这一挑战与困难主要表现在以下四个方面。第一，一些国家面临学龄人口急剧增长的挑战。
第二，贫困是发展中国家普及义务教育所普遍面对的主要障碍之一。对于相当多的家庭来说，儿童还有参加劳动维系家庭生存的价值，送子女入学不但要负担直接的教育费用，还要蒙受较大的经济损失，这就造成了许多家庭不愿送子女入学的状况。
第三，在发展中国家还存在着不利于义务教育普及的文化传统和认识。例如巴基斯坦的宗教文化和中国几千年封建传统观念中对妇女的歧视都使得女童要逾越特殊的困难才能入学，印度根深蒂固的对表列种姓和表列部落的歧视无疑置普及义务教育于困境之中。
第四，在发展中国家存在着处于教育和文化不利环境的人群，主要有农村贫困地区儿童、女童、残疾儿童、少数民族儿童、城市贫民区儿童、城市流动人口儿童和流浪儿童等。目前世界上仍有1.4亿到1.5亿学龄儿童未上小学，其中多数来自第三世界国家处于教育和文化不利环境的人群。
（二）在义务教育经费方面的挑战与困难
发展中国家在普及义务教育方面经常面对的一个重大困难就是经费的严重匮乏。在这五国中，有的教育经费不足国民生产总值的3%， 在政府预算中教育支出普遍低于总预算的20%，有的国家甚至低于总预算的10%。
在教育内部经费的分配上，这些国家对投资的重点有明显的不同，一些国家过于偏重高等教育，而使义务教育开支不足。例如，印度初等教育生均开支比亚洲国家平均开支低41%，而高等教育的生均开支却比亚洲国家平均开支高51%。
各国在义务教育内部经费分配上普遍存在着人员经费比例过高的问题，教育经费的增长基本上都被人员经费吃掉，致使用于改善办学物质条件的经费极为紧缺。
（三）在义务教育师资方面的挑战与困难
教师是影响义务教育普及程度和质量的决定性因素之一。在我们所研究的这几个国家中，除印度和巴基斯坦外，都已解决教师不足的问题。但是，必须指出的是，在这些国家的偏远农村地区和山区仍然存在着教师不足的问题。另一个问题是女教师比例过低，例如印度女教师的比例仅为27%。
相对教师数量问题而言，教师质量问题更为严重。在巴基斯坦为农村女童专设的学校中，教师往往由粗通文字的家庭妇女担当。教师质量不高一方面是由于师范院校质量参差不齐造成的；另一方面，也是更为重要的，是由于教师社会地位过低，待遇过差因而难以吸引优秀人才担任教师造成的。现在这些国家都在努力实现工业化和现代化，社会为有知识者提供高薪职业的机会大大增加，社会各业人才的竞争加剧，这不啻是对教师行业雪上加霜，如国家不采取果断措施，势必会使教师质量低的问题更为严重，从而阻碍义务教育的普及和质量的提高。
（四）在义务教育质量方面的挑战与困难
近二三十年发展中国家在义务教育的普及方面作了极大的努力，取得了很大的成绩，在我们所研究的国家中，马来西亚、泰国和中国已普及了初等义务教育，印度和巴基斯坦亦取得了很大的成绩。相比之下，义务教育的质量问题就更为突出了，其主要表现为，辍学率和留级率较高，义务教育从组织、内容到评价基本上仍以传统的应试教育为中心。
在这些国家中，主要有以下一些因素影响义务教育的质量。
第一，这些国家的贫困状况对义务教育质量有着重大的影响。例如，在印度9%的小学没有校舍，35%的学校只有一名教师。此外， 在这些国家中，都存在着大量的处于不利的文化和教育环境的儿童，其中许多人的父母均为文盲，这些儿童往往营养不良，买不起教科书和文具，在家中要从事大量的劳动。在各国的辍学生和留级生中他们是主体，并且受应试教育的打击也最为严重。
第二，学校教育的社会相关性很差。各国都受着传统教育观念的制约，把学生升入上一级学校人数的多少看成为教育是否有成效的主要标准，把为学生升入上一级学校作准备视作义务教育的唯一目标，从而忽视了学校教育的社会相关性。学校教育的社会相关性主要是指不仅使学生为继续学习作好准备，而且还要使学生学会生活所需要的能力（包括就业所需的能力），以及有效参与社会生活所需要的能力。
第三，在这些国家缺少合格的教师，教师由于社会地位的低下而士气倍受影响，教师由于缺少进修的机会，其教育思想和教学方法相当陈旧。这些与教师相关的问题严重阻碍着义务教育质量的提高。
（五）在义务教育管理方面的挑战与困难
它们主要表现在以下三方面，首先是如何强制实施义务教育法的问题。从世界各国的经验来看，义务教育法的实施，一般都经过号召实施和强迫实施两个阶段。我们所研究的几个国家，已经历了相当长的号召实施的阶段。在义务教育已有相当普及程度的基础上，应该开始向强迫实施过渡了，但是如何强迫实施，通过什么组织机构强迫实施，则仍是有待解决的问题。
其次是参与问题，各国都意识到下放管理权力和增加社会参与的重要性，并且都作了有益的尝试，但是，往往都是把下放管理和增加社会参与作为解决中央政府教育经费不足的权宜之计，并没有真正与教育决策的民主化和科学化联系起来。此外，在下放权力以后，中央政府应采取什么样的机制和政策给予贫困地区和处于不利教育环境的儿童以特殊支持仍是有待解决的问题。
第三是信息统计系统问题。在我们所研究的各国，或者缺少必要的信息统计网络，或者虽已初步建立了这样的网络，但因统计人员缺乏适当的训练而使统计失之准确。另外，更为严重的是，由于政治上的原因，统计数据往往被人为地扭曲了，这样就使义务教育决策失去了科学的依据。
二、可供选择的对策
各国义务教育所面临的挑战是严峻的，从现在起到本世纪末是各国实现普及义务教育目标的关键时期。面对所存在的问题和困难，提出解决问题的对策以供决策者参考，显然是十分必要的。
（一）增加义务教育经费
增加义务教育经费对于保证普及义务教育目标的实现，其重要性是不言自明的。可供决策者选择的增加义务教育经费的途径主要有三条。
1.增加公共教育经费。在我们所研究的这些国家中，除了马来西亚较高外，其他国家公共教育经费占国民生产总值的比例均低于4%， 有的甚至低于3%。就这些国家而言，首先应制定明确的时间表， 在确定的期限内达到4%这一目标，然后制定明确的国家政策， 规定公共教育经费的增长应与国民生产总值的增长同步。同时，还应以法律的形式规定教育支出应占各级政府财政支出最低限比例。从世界许多国家教育发展的经验来看，公共教育预算占中央政府总支出的比例应不低于15%。
2.提高义务教育经费占国家教育总支出比例。首先各级教育决策者和全体人民要达到一种共识，认识到对义务教育的投资与对其他教育阶段的投资相比，是个人和社会受益率最高的投资。同时，要采取具体措施提高非义务教育阶段教育支出的回收率，从而使提高义务教育经费在教育总支出中所占的比例成为可能。从这些国家的经验来看，可供选择的措施有：在非义务教育阶段收取合理范围的学费；在非义务教育阶段收取合理范围的学费；在非义务教育阶段鼓励私人和社会团体办学，鼓励开办诸如开放大学和电视大学等支出低而效益高的学校。
3.多种渠道筹集义务教育经费。在发展中国家，通过非政府的多种渠道集资办学还是一项崭新的事业，我们知之尚不多，但从中国近些年的经验来看，既有必要又有可能。但是，只有制定恰当的政策，才有可能使多种渠道集资步入正轨，持续发展下去，我们认为可供选择的政策有：首先，为了表明政府对义务教育的支持，拨出与集资等额的匹配款项用于义务教育。各级政府切不能因有了多种渠道筹集资金，而忽略了政府的义务，把普及义务教育的责任推到了百姓身上；其次，集资是一项自愿的事业，国家不能强迫只能鼓励，国家可以通过税收减免的立法来鼓励个人与企事业单位捐资兴学；第三，通过立法，保证所集资全部用于教育，特别要用于义务教育。
（二）确定义务教育经费分配的重点
各国普及义务教育的重点和难点，从地理位置上来看，在农村，特别是在偏远的内地农村和山区；从所涉及的人群来看，则主要是女童、贫困的农村儿童、少数民族儿童、城市贫民及流动人口儿童和残疾儿童；从学校的层次来看，则主要是初小。在重点和难点确定以后，就要在义务教育经费的分配上体现出重点，向重点和难点倾斜的经费首先要用在儿童身上。要采取一切措施避免把重点支持的经费用于教育行政机构或用来锦上添花支持重点学校。
（三）提高教师的社会地位和生活待遇
教师质量和数量对于义务教育普及的程度和质量的重要作用是众所周知的，但在我们所研究的多数国家中，政府和社会对于提高教师的社会地位和生活待遇却没有给予足够的重视，这不能不影响到教师的动机和教师队伍的补充及稳定，从而影响义务教育普及目标的实现。从各国的经验来看，提高教师的社会地位和生活待遇可供选择的措施主要有以下一些。
1.通过立法保障教师的社会地位和生活待遇，杜绝殴打，凌辱教师和拖欠教师工资等侵犯教师权益的行为发生。
2.将教师的工资提高到政府公务员、医务人员和工程技术人员等专业人员的水平。应当说，这主要是一种政策选择。根据许多国家的经验，在教师工资水平与人均国民收入之间并不存在着直接的相关。当然，提高办学效益，在一定程度上提高师生比例，可以成为节约教育经费增加教师工资的一项可供选择的措施。将韩国和泰国作一比较可给予我们启示，韩国和泰国小学生人均费用都相当高，但是原因却不同，泰国生师比例比韩国低一倍，而韩国教师工资却比泰国高一倍。没有证据表明，泰国由于生师比例低而教育质量高于韩国。事实上，许多研究表明，在一定范围内，生师比例与教育质量之间没有直接相关。
3.给教师以非金钱的鼓励对于稳定教师队伍和提高教师动机具有重要意义。从许多国家的经验来看，增加教师工作而不导致公务员和其他国家工作人员增资几乎是不可能的。因此，可供选择的措施是为教师提供住房、可靠的医疗保障、退休保险以及进修提高的机会等，也许这些福利较之工资对于教师具有更大的吸引力。
（四）加强义务教育的社会相关性
增强义务教育的社会相关性是提高义务教育质量，变应试教育为素质教育的关键。增强义务教育的社会相关性可供选择的措施有以下一些。
改革教学内容。在农村学校的课程设置和教学内容中，因地制宜地增加职业教育、家庭生活技能教育和人口教育等成分，建立实验基地和示范农场等，使教学内容多样化、地方化、贴近学生的生活，从而提高他们的学习动机。与此同时，要适当降低目前课程的难度，从而使增加职业教育等成分成为可能。
改革学校的评价方法。传统的学校教育以应试教育为中心，使儿童的差异在小学低年级就显示出来，并不断被强化。也就是说筛选过程实际上在儿童一入学就开始了，而在此过程中受危害最大的往往是来自处于文化和教育不利环境的儿童，这就从根本上违背了义务教育的原则。因此，学校的考试主要就是一种形式性的考试，考试的内容要以基本能力和知识为中心，同时上级教育行政部门对学校的评价也要有全面的指标。
教师参与地方社区活动。在可能的情况下鼓励教师参与地方社区的发展活动，这样一方面可以使社区人民认识教育的作用，从而积极送子女入学和积极支持办学，另一方面也可以使教师了解地方社区的需要，从而有的放矢地在学校教育中增加与地方经济发展活动相关的内容。
（五）提高义务教育效率，降低辍学率和留级率
教育低效的重要表现是“教育浪费”，在义务教育阶段主要是指重读和辍学。降低辍学率和重读率要采取综合的措施，家长、社区和地方政府以及教育行政部门和学校教师要作出共同的努力，要发展地方经济，严格执行义务教育法，同时学校要在课程设置及安排、教材和教学方法等方面进行综合改革。除此以外，根据各国的经验，还有两项可供选择的措施可能对降低辍学率和留级率产生重大影响。
1.开展学前教育，使儿童作好接受义务教育的准备。从我们所研究的各国的经验来看，儿童在受义务教育前是否作好了学习准备，对于义务教育的内部效益——学习质量和巩固率，有着至关重要的影响。因此，有必要建立适合本国国情的幼儿教育体系，这样的体系应该包括在儿童家庭中进行的利用现有资源和适应母亲实际情况的幼儿教育计划，从而使尽可能多的儿童接受必要的学前教育，为接受义务教育作好准备。
2.改革考试制度，建立自动升级制度。世界上许多研究表明，重读对于提高学生的实际学习成绩来说，作用是微乎其微的，而对学生的负面影响往往是巨大的，结果是使学生失去自尊，导致辍学，严重的可使学生终生成为失败者。从泰国和马来西亚的经验来看，在它们事实上取消了留级制，建立了自动升级制后，义务教育阶段的辍学率和重读率都降低了。
从教育投资的角度来看，对那些与学生实际成绩提高关系不大的措施（如重读）进行投资，无疑是对有限的教育资源的浪费。向诸如增加课程的相关性，改革教材，为潜在的辍学生和留级生提供有效的个别辅导等措施投资是更为有效的投资，因为这样的投资可以减少教育浪费，从长远来讲可以促进社会公正。
（六）提高义务教育的管理水平
发展中国家要在资源非常有限的前提下普及义务教育，就必须提高义务教育的整体效益，提高义务教育质量，减少教育浪费，而要做到这一点，就必须提高义务教育的管理水平。从我们对这几个国家的研究来看，提高义务教育管理水平可供选择的主要措施有以下一些。
1.下放决策和管理权力，充分调动地方办学和管理义务教育的积极性。要通过法令确定改变中央教育行政部门的职能，使其主要负责政策和法令的制定，以及通过宏观调控的手段重点支持普及义务教育的难点地区和人群。在学校内部管理体制中，则应加强中心小学的管理和示范作用，特别要防止把中心小学办成脱离地方实际的“重点小学”，同时，要使校长对学校的全面运作切实负起责任来。
2.在下放权力的同时，要在各级建立社会参与机制，从而使家长和社会各界真正把义务教育看作自己的事业，而支持义务教育的普及。
3.健全义务教育的质量控制系统。在我们研究的一些国家已建立了督导制度，但是督导人员短缺，缺乏训练，督导机构职权不明确，因此督导往往流于形式。基于此，当务之急是健全督导机构，培训督导人员，理顺督导机构隶属关系，明确督导机构职权。
4.健全信息统计系统。科学的决策建立在“胸中有数”的基础上，如果我们对目前的义务教育情况不甚了解，对将来人口和经济的发展没有科学的预测，那末在本世纪末实现普及义务教育的目标肯定就会付之东流。因此，必须完善和加强信息统计系统，特别是要加强相当于县这一级的信息统计机构。
5.加强管理人员的培训。在下放权力以后，管理人员（包括督导人员和统计人员）的培训就显得更为重要了。因此，要充分发挥师范院校的作用，培养和培训义务教育管理人员。
在20世纪即将结束之时，我们所研究的国家在实现本世纪末普及义务教育目标的道路上，还有相当艰苦的历程，还存在着各种限制的因素，但与此同时也有无限的机会。各国能否把握住机会，减少限制因素，主要取决于各国政府和人民的共同努力。许多研究表明，社会和经济环境类似的国家，政府的政策及工作优先顺序不同，在普及义务教育方面所取得的成绩就会很不同。因此，各国要实现既定的普及义务教育的目标，就要真正把普及义务教育置于国家发展的战略地位，不仅把义务教育看作国家和家长必须履行的义务，而且要把它看作所有儿童神圣不可侵犯的权利。
限制因素和机会总是并存的，各国只要有政治上的决心，具体政策上的保证，就有可能化限制因素为有利因素，把握机会，在本世纪末实现普及义务教育的目标。
普及义务教育是一项巨大的系统工程，本研究虽然触及了义务教育的方方面面，但是限于经费、人力和时间等因素，许多方面的研究还很不透彻，例如女童教育的普及、义务教育的师资和义务教育的质量等问题还有待进行深入的专题研究。我们已初步计划，在“九五”期间就义务教育的一些突出问题进行专题比较研究，以期为我国义务教育目标的实现作出新的努力。