利用外资中完善国有股权管理的政策与法律措施，本文主要内容关键词为：利用外资论文,股权论文,措施论文,政策论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国利用外资过程中，如何加强国有股权的管理，实为不可忽视的重要环节。近年来，外商通过并购国企、投资入股或增资扩股来实现控股的行为，均涉及到国有股权管理问题。针对现实中这些方面存在着的对国有经济的不利影响，政府有必要通过政策调整与法律手段加强外商投资企业中的国有股权管理，以有利于国有经济在经济发展中的主导作用。
一、外资并购国企
并购是合并与收购的简称，为企业产权交易的国际通行用语。前者指一公司将其他公司并入本公司，而使其失去法人资格；后者指一个企业通过购买其他企业的股权，而对其进行实际控制。实践中，合并与收购往往被通称为并购，或者通称为兼并。例如在我国，兼并是指“一个企业通过购买等有偿方式取得其他企业的产权，使其失去法人资格或虽然保留法人资格但改变投资主体的一种行为”（注：见我国财政部1996年8月20日发布的《企业兼并有关财务问题的暂行规定》第2条。）企业并购是世界经济发展过程中的经常现象，作为企业产权交易的一种方式，已在各国被广泛采用，并由本国并购扩大到跨国并购。80年代末，企业并购被广泛运用到国际投资领域，国际上形成企业跨国并购风潮。1992年起，这种并购也开始波及中国，并有进一步拓展的趋势。外资对国企的并购的主体范围既指外国资本直接并购国企，也包括在我国境内设立的外商投资企业对国企的并购。
近年来外国公司并购国有企业，主要是直接或者通过其控股的合资企业或子公司收购国有企业股权的方式进行，即通过控股式投资使原有国有企业“改制”为外商投资企业，其结果是使国企的组织机构、技术装备、产品结构和经营管理都得到调整与改造，但同时存在的国有股权管理失控问题也较严重，其突出表现有以下两点：
1.外商选择经济效益良好的行业骨干企业，尤其是生产性的国有企业作为并购对象加以控股，或者一揽子收购某一行业全部企业的控股权。
2.外商以控股为并购的基本条件，并对中方国有资产尽量压价收购。
以上问题的典型表现之一就是“中策现象”，即从92年—94年的两年内，中策投资公司先后投资33亿元，收购了近200 家国有企业的控股权，并建立了35家合资公司。（注：参见《经济研究参考资料》， 1995 年10月。）作为行业骨干的大中型国有企业，具有良好经济效益的中国橡胶轮胎企业、啤酒企业和医药企业均为中策公司的收购对象。其他外资收购的案件也时有发生。例如，新世界发展公司在武汉收购多家国企，均占50%的股权；南联实业公司则通过并购占有苏州江南食品公司和无锡中华食品公司等企业50%的股权；而粤海投资公司则收购的广州的麦芽厂、深圳啤酒厂、中山威力洗衣机厂等51%以上的股权。（注：参见《经济研究参考资料》，1995年10月。）
外资之所以要求控股并购，或将控股作为合资的基本条件，是因为按西方会计制度的规定、控股的合营企业被视为子公司，其全部资产可记入母公司在境外的总资产负债表中。凭此即可在海外股市筹资，并且通过上市的盈利将会超过其在国内购买国企时所注入的原始股本。此外按业已形成的国际惯例，控股公司对其子公司的资产、经营和效益具有支配权，但对其亏损或倒闭，除了其投入的财产风险外，并不承担其它任何责任。
外商并购国企中的压价收购，则是造成国有资产流失的一个重要原因。这个问题在无形资产与人才资源价值方面表现得尤为突出。目前，我国许多国企缺乏必要的知识产权意识，在会计帐册的无形资产栏目中往往只反映土地使用权的价值，而对企业所拥有的专利、商标、商誉等无形资产却未作任何记载。从外资并购国企的实践看，在大多数情况下，这些无形资产的价值并未计入企业的总资产价值中，从而导致这一部分国有资产流失。人才资源价值问题主要涉及原因有企业所拥有的技术人员，即技术含量高的劳动力价值问题。技术人才培养的相当一部分靠国家投入，所以其价值构成中应包含一部分国有资产价值。从外资并购国企的实践看，企业的总资产价值中却从未将这部分价值计入。这当然也属国有资产流失的范畴。
实践中还有国有资产被外方无偿占用的事例。某国企与加拿大一家公司合资，中外双方出资比例为4：6，但外方的控股比例并非以实投资本为依据，而是通过将中方存量资产60%约1.33亿元合并到外方公司，外方公司以这部分资产上市后融资1560万美元，将其中的1400万美元投入合资企业。因此外方并未实际投资，仅是变换了手法将中方存量资产上市发行所募集的资金投资入股，风险落在中方身上，权利由外方享有，且由外方掌握了合资企业的控股权。（注：参见《经济学文摘》，1997年4月，第31页。）
此外，外商收购我国上市公司的非上市股亦涉及到国有股权问题。实践中已出现这方面的事例，是一个值得注意的一个新动向。现举实践中的例子如下：
1995年8月9日，日本五十铃自动车株式会社和伊藤忠商社以一次性协议购买“北旅”4002万非上市法人股（占北旅总股本的25%），成为北旅最大股东；10日之后，美国福特汽车公司与“赣江铃”达成协议，以4000万美元购买赣江铃新发B股的80%， 占该股票发行完后江铃公司总股本的20%，成为赣江铃的第二大股本。此案首开外资通过B 股市场收购我国上市公司的先例，表明外资参股我国上市公司，并通过大量增持B股或H股达到控股地位是完全可能的。为此，国务院先后于1994年和1995年发布了两个文件，规定暂停并购式外商投资的审批，从而使风波暂平。（注：参见林秀芹论文“跨国并购法律问题研究”。）但在1996年1月25日，“四川广华”正式公布将其3500万股国有股以每股以2.1元的价值转让给美国的凌龙公司，受到证监会的处罚。 更值得注意的是，1996年3月， 法国圣戈斑工业集团在香港收购了福耀玻璃两家发起法人股东——香港三益发展有限公司和香港鸿侨海外发展有限公司，从而间接持有福耀42.166%的股份，成为福耀第一大股东，此后该集团派代表担任福耀董事会副董事长。法国圣戈斑收购我国上市公司原始外资法人股，从而间接控股福耀，表明了外商控股我国上市公司的新动向。（注：见《中国证券报》，96年9月5日第一版。）
二、外商投资入股
目前，因外商投资入股行为而造成国有资产股权失控问题也较为普遍，主要表现为以下两方面：
1.在合资项目中，外方股权大于中方股权，中方以企业净资产出资，但外商资金迟迟不到位，实际仅以少量资金达到控股目的。
2.外商虽并不具备对中方企业控股的实力，却通过其设备折价投资时虚报高价，或者通过压低中方资产折股比例来达到控股目的。
外商资金不到位，以少量资金控股问题在实践中是较为严重的。例如山东省某公司与香港某公司于1993年合资成立中港合资企业，按合同规定，中方以企业净资产出资，股比为40%；港方以现汇和设备投资，股比为60%。但在执行中，港方并未投入现金，而仅是将一批进口木材折价入股，所折股款为3983.6万元，高于实际价值1595.75万元。 港方在资金不到位的情况下，持有了公司的控股权。合资三年来，港方通过非法占有控股权操纵企业的购销和决策环节，仅在已查明的几项交易中即非法掠取利润5000余万元，而中方则不但未分回利润，且承担了大量亏损。（注：参见《经济学文摘》，1997年4月，第30页。） 又如：河北某集团公司与香港公司合资也反映也这种情况，港商并不具备对我方企业控股的实力，只能通过压低我方资产折股比例等手段达到目的，企图不成便放弃履约，致使协议资金分文未投，资金到位率等于零。（注：参见《经济学文摘》，1997年4月，第30页。）目前， 外资项目平均出资率不足比例在全国均为30%。外商通过设备等实物投资达到控股或盈利目的更是实践中较为普遍存在的严重问题。近年来，外商向中国投资的方式已从以现金为主转向以设备作价为主。根据商检部门对外商作价投资的设备鉴定，绝大多数外商都虚报价值。江苏、天津、福建3 省市商检部门， 从1991年11月到1992年底，共鉴定155批外商作价投资的设备， 发现全部虚报价值，比实际多报了28.8%。
目前，大部分合资企业的外资都是以设备作为投资，且投资比例极高，一般都达外资法规定的最低比例25%左右；加之国企信息不通，不了解国际市场行情以及其他各方面的原因，往往听凭外商随意报价。泰州某中韩合资企业的注册资金为1000万美元，其中韩国方合营者出资比例高达80%，但全部以设备形式到资，但经商检部门鉴定的实际价值至多为650万美元。苏州一家中日合资企业，日方以114台毛绒织造设备，作价87.2万美元出资。设备到货后，中方发现所有设备均为二手设备，且存在严重质量问题。在事实面前，日方不得不将设备降为41.2万美元，并相应调低出资比例。
目前，外商在价格上损害中方利益的行为主要有以下几种情形：一是质次价高，以残次伪劣商品冒兖正品出售。二是低价高报。进口的设备是全新时，价格却比国际市场同类设备价格高出许多。三是价比不合理。虽设备全新且技术也先进，但是设备的报价与商品的实际价值相差甚远。
1996年，江苏省商检部门鉴定外商投资项目3300个，外商总报价20.43亿美元，鉴定价为17.75亿美元，降低报价2.68亿美元，（注：参见《新华日报》98年2月12日。）即为外商报价与鉴定价的差额， 折合人民币高达22.24亿元。 通过商检的降值部分依法通过必要的补救措施而得到解决，但鉴定覆盖面不到50%，实际上漏检问题仍然存在。
三、外商增资扩股
实践中出现的另一种趋向是合营企业中的外方要求增加注册资本，调整股权比例，从而导致中方股权比例下降，达到外方控股目的。这种情况的背景具有以下特点：
1.外方要求增资扩股前，合资企业的中方股权比例一般高于外方，中方通常是大中型国营企业，在当初出资已竭尽全力，现在已无力再追加投资。
2.合资外方是有实力的外国大型公司或集团，当初占小股只是不愿冒险投资，待到企业产品已占领国内市场，并开始盈利或发展前景看好时，外方才开始提出追加投资。
3.实力雄厚的外方每年要求董事会讨论追加投资，由于中方无力追加，其结果是外方股权比例愈来愈大，中方比例越来越小，使得行业中的盈利企业日渐被外方所控股。
现实中的外方增资扩股主要指合资企业外方为增加企业注册资本以扩大本方股权比例而实施的行为。通常是外方单独将从企业所获利润再投资于企业从而扩大本方股权比例，中美NJ化学工业有限公司增资扩股案例便属此类。该公司于1992年由中、美、台三方投资创办（注册资本500万美元），股权比例为中、美、台分占40%、35%、25%， 一年后年终可分配利润700万元人民币，三方接股权比例分红后， 外方要求以利润再投资用于扩大再生产，中方对此十分为难，如要保持原有股权比例亦须将分得利润再投资，但中方必须将利润偿付合资前所欠债务，显然近期内无力再投资，此事后经省、市政府出面协调方告平息。（注：参见《国际经济合作》97年第8期。） 实践中还有外方另行单独增资扩大本方股权比例。曾有某跨国公司投资1000万美元与我国沿海一企业成立合资企业，各占50%股权，为争取高市场占有率企业投入大量广告促销费用，结果虽市场占有率连年上升但却经营亏损，第三年末企业资本总额降为期初投资的一半左右，双方股本金均降为500万美元。 为了企业的持续发展， 外方要求追加投资而中方却无力筹资， 外方于是顺利增资500万美元使股权比例升为2／3，中方降为1／3， 而该企业从第五年起便大量盈利，中方虽利益受损却无计可施。（注：参见《国际经济合作》97年第8期。）还有一种情况， 外方通过收购中方股权扩大本方股权比例。这种情况中，股权所有者发生转移，确切地应称为增资转股。在上海汉高化学品有限公司与天津汉高洗涤剂有限公司分别发生的增资转股事件中，前者由于合资企业初创时期市场开拓费用投入过大并且外籍管理人员花费过高致使企业一直亏损，中方却不得不支付高额的为合资而从银行贷款的利息，经谈判，中方将本方所有的35%股权作价转让给外方使之股权比例升为80%；后者由于中外双方经营理念差异悬殊严重影响企业正常运作，经谈判，中方两次出售股权取得近2000万美元现金而自身股权比例降为20%，外方则通过收购使股权比例升至80%，达到了控股经营的目的。（注：参见《中国外资》，97年第8期。）
上述情况表明，利用外资中的国有股权管理急待加强与完善。我国目前的基本经济制度是以社会主义公有制为主体、多种所有制共同发展。但公有制经济不仅包括国有经济与集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成份和集体成份，而国营企业作为中外合资经营企业的中方合营者，正是这种混合经济中的国有成份。现在，中央在政策上又进一步明确了公有制在国民经济中的主体地位，主要体现之一就是：国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。对此，十五大报告明确指出，国有经济起主导作用，主要体现在控制力上，对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位。这正是国有股权管理中应遵循的原则，而政府在利用外资的国有股权管理中，则应起关键性的引导作用。因为政府应当是引导经济社会发展方向，实现社会职能的主导力量。在现代市场经济中，政府对经济生活的干预有加强的趋势。对利用外资中的国有股权管理的政府行为可表现为宏观与微观两方面。宏观上，国有股权的管理是在政府宏观经济政策和政府立法原则指导下实施的；微观上，则为行政执法和行政管理等政府行为的直接介入。
笔者认为，完善外资引进中的国有股权管理的政策与法律应包括采取以下几方面的措施：
（一）关于外资并购国企
对于外资并购国企应具体分析其利弊，正视其正负效应，既不能完全放任，也不应一概禁止。应看到外资并购具有资金到位及时、合资条件宽松、中方仍可经营管理这些具有积极因素的特点，又应趋利避害、采用切实可行的管理方法，促进外商直接投资的健康发展。
1.根据产业政策要求，确定禁止与限制外商并购控股的行业或范围，产业政策即为国家宏观调控的政策法规。严格执行国家颁布的《外商投资产业指导目录》的规定，鼓励外资投向有利于国民经济发展，尤其是新业产业及扩大出口的部门。对关系到国计民生的主导产业、基础产业、高新技术产业、基础设施等公用事业以及第三产业中的金融、保险、医疗、商业批发领域的大中型国有企业，外商不得控股，而应以国有经济占主导地位。对某一行业中市场份额占据较大的骨干企业，也应限制外商并购控股。
2.进一步规范审批制度，凡外资并购国企，应一律经过审批手续，从而完善审批制度、规范审批程序、强化审批责任。凡以国有资产投资的中方投资者股权变更的，必须首先获得中方投资者主管部门对该投资者股权变更签署的意见，然后提交审批机关。
3.对外商并购中的国有资产评估要予以规范与监管，防止外商压价收购中方资产，尤其要重视对国有企业的商标、信誉、土地使用权、经济业绩等无形资产的评估，严格执行对外经贸部颁发的《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》。凡以国有资产投资的中方投资者股权变更时，必须经过有关国有资产评估机构对需变更的股权进行价值评估，并经国有资产管理部门确认，经确认的评估结果应作为变更股权的作价依据。
（二）关于外商投资入股
重要的措施在于规范外商投资行为，保护国有股权及投资各方的合法权益。
1.严格执行国家工商局颁布的《中外合营企业合营各方出资的若干规定》，以此作为对外商出资监督管理的法律依据。
2.加强对外商出资情况检查，实行年度出资检验及违法查处的监管措施，合营各方应按规定期限出资，未经主管部门和审批机关批准，不得延长出资期限。
3.凡以国有企业资产与外方合资的，需提交国有资产管理部门确认的中方资产评估报告。
4.凡以设备或其他实物投资的，必须在合同中明确设备及实物的真实价格，并由公证机构对其进行认定。对外商的设备投资，应严格按照国家商检局颁布的《外商投资财产鉴定办法》，由商检部门严格依法鉴定，并可通过地方立法进一步加强该规定的法律约束力，以规范外商的投资行为。
（三）关于外商增资扩股
对于实践中出现的合营企业外方投资者要求增加企业注册资本，并导致变更各方投资者股权，尤其是由外方控股的情况，也应由政府主管部门，通过参照执行《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》，对此加以监督与管理并明确以下原则：
1.投资者的股权变更应遵守中国有关法律，并经过审批机关批准，如仅通过合营企业董事会同意，但未经审批机关批准的股权变更无效。
2.合营企业因增加注册资本而使投资者股权发生变化并且导致其投资总额已超过原审批机关的审批权限的，则应报上级审批机关审批。
3.需由国有资产占控股或主导地位的产业，股权变更不得导致外国投资者占控股或主导地位。
4.对仅增加外方股权比例而相应降低中方股权比例的规模与幅度应有所限制。
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