发达国家体育社团发展的法律环境、运行监督机制及启示_英国法律论文

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       修回日期：2015-01-03

       中图分类号 G80-05 文献标志码 A 文章编号 1000-5498(2015)02-0040-06

       自1978年我国开始经济体制改革以来，政府总揽全局的局面被打破，出现了政府与社会的权力分化。20世纪90年代末针对建立“小政府、大社会”的发展目标提出了“转变政府职能，实现政社分开”的要求，党的十六大报告也强调了建立有利于中国社会发展的社团组织体系的重要性。近日，在国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中再次强调“转变政府职能，将适合由体育社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由体育社会组织承担”。然而，我国长期深受传统管理体制影响，非营利组织较一些发达国家起步时间晚，自身力量薄弱，无法承担起填补政府部门在社会公益事业等领域空缺的重担[1-2]。

       在1998年的《社会团体登记管理条例》中，明确将我国的社团与外国的非营利组织对等起来，我国的社团属于非营利组织的范畴。近年来随着非营利组织的概念在国际中通用，各国在对体育社团的研究中也多用“体育非营利组织”一词。实则受举国体制的影响，我国体育社团与行政主管部门之间的关系是“一套人马、两块牌子”，社团由政府组建，政府与社团组织之间有着千丝万缕的联系，政府与社团组织很难脱离关系，使得社团的功能未得到充分的发挥[3]。本文通过文献资料法，对德国、日本、英国3个发达国家体育社团的发展历程、法律环境及运行监督机制进行分析，揭示体育非营利组织发展的普遍规律，为我国体育社团的良性发展提供借鉴。

       1 核心概念的界定

       1.1 社团组织相关概念的界定 我国对于社团组织领域的研究起步较国外发达国家晚。从现有的文献资料看，王颖[4]从社团的互益性特征出发认为，“社团就是具有某些共同特征的人相聚而成的互益组织”。岳颂东[5]从社团的公益特征出发认为，“社团是以从事社会公益活动为目的、按照法定程序组织起来的社会组织”。苗大培[6]指出：“非营利组织、志愿者组织部门、民间组织这些名词在本质上无实质性的区别。”西方非营利组织的发展有着很长的历史，美国约翰霍布金斯大学塞拉蒙教授[7]认为，凡是满足组织性、民间性、非营利性、自治性、公共性的组织都是非营利组织。在《非营利组织管理》中，将非营利组织定义为“以服务公众为使命，经营结构排除私人利益的获得，在法律上享有特殊地位，经营上享有免除政府税收的优待，但接受法律管辖的非营利性或慈善机构”[8]。基于以上文献，本文将社团定义为：按照法律程序组织开展以公益活动或事件为目的的社会组织和机构。

       1.2 体育社团组织相关概念的界定 卢元镇[9]是对于体育社团研究较早的学者，他将体育社团定义为“以体育运动为主要活动内容的社会组织”。认为组织成员、组织目标、会员行为规范、组织内部权利结构、物质基础、外部环境6个方面是构成体育社团的重要条件。许仲槐[10]在《体育社团实体化初论》中，从体育社团组织与官办体育组织的区别视角出发，认为“体育社团是由社会成员志愿组织起来以参与同一体育活动为主要内容的宽松社会群体”。2001年国家体育总局人事司下发的《全国性体育社会团体管理暂行办法》将全国性体育协会、联谊会、基金会等非营利性社会组织归为体育社团组织。我国体育非营利组织第1次出现于陈琳翻译的日本《特定非营利活动促进法》(NPO)文献中，他认为“体育非营利组织是从事与体育有关的、从事非营利性活动的法人”。苗大培指出，西方发达国家的非营利性体育组织多为志趣相同的人们志愿组织起来的体育俱乐部，将体育非营利组织与体育俱乐部联系在一起。综上所述，本文所指的体育社团概念包括非营利性的所有体育组织、团体及俱乐部。

       2 发达国家体育社团发展的法律环境与运行监督机制

       2.1 德国

       2.1.1 体育社团的发展概况 德国是世界上非营利组织数量最多的国家之一，非营利组织人口比例为1∶75。2011年德国非营利组织中注册协会有580298家，私人基金会18000多家，注册合作社9000家，另外还有数十万家未进行登记[11]。在德国，由大量志趣相同的人们志愿组织起来的体育非营利组织——大众体育俱乐部深受欢迎。早在19世纪初德国就出现了以体操练习为主要内容的体育俱乐部，此时的体育俱乐部多数被称为“体操与体育俱乐部”。20世纪初期，体育俱乐部的项目不断丰富，出现了足球、乒乓球、网球俱乐部等。由于受到二战和纳粹统治的影响，德国体育俱乐部在1930-1950年发展速度缓慢。在1950年以后的40年里，由于西德体育联合会(DBS)实施“全民健身计划”，以支持体育俱乐部为突破口，恢复体育活动设施，使得体育俱乐部的数量剧增。进入21世纪，随着东西德的统一，德国体育俱乐部数量开始突飞猛进。

       2010年德国共有91148个体育俱乐部，会员2764万人，占德国总人口的33.78％[12]。2012年的统计资料显示，目前德国共有91080个体育协会，35.43％的德国男性与22.67％的女性是体育协会的会员[13]，这些体育协会在德国大众体育发展中功不可没(图1)。

      

       图1 德国体育俱乐部组织结构[14]

       Figure 1. The Structure of Sports Clubs in Germany

       2.1.2 法律环境 德国体育管理体制由官方体育管理和体育自治两大部分构成。官方体育管理主要涉及国际体育交往、精英体育的国际影响两方面，通过地方自治发展大众体育，政府只对体育的政策、措施提出建议，并资助与国家体育事业紧密相关的活动。

       德国宪法给予体育组织高度的自治权，允许体育组织独立承担行政任务和法律责任，政府不得干涉体育组织。德国体育组织是完全独立于政府的自治性组织，对于体育俱乐部和体育协会的自治性也有相关规定。此外，德国《民法俱乐部法》明确规定了非营利性俱乐部作为法人必须具备的条件和俱乐部法人资格取消的条件，根据规定，当会员人数达到7名时，俱乐部便允许成立，注册后的俱乐部可获得称号。此外，德国还采取一系列与税收相关的法令对注册后的非营利组织进行管理。联邦政府、地方政府要征收包括联邦税、州税、地方税、共享税、教会税等32个税种。有关税收的法律法规有《德国税收通则》《所得税收》《公司税收》《增值税收》等[15]，然而对于那些仅以公益为目的的非营利组织免除所得税。

       2.1.3 运行机制 会员代表大会是德国体育社团的最高权力机构，体育社团的重大事件由全体会员民主决策。理事会制是德国体育社团的主要组织形式，由会员大会选举产生的理事会负责具体执行会员代表大会做出的决策及管理日常事务。不同规模的体育社团内部设置不同，规模稍大的体育社团设置青少年部，由理事会成员担任主任。独立自主、自负盈亏是联邦德国体育社团的显著特点。德国非营利性体育俱乐部享有充分的自主权，实行自我运作、自我管理的运行模式。俱乐部的民主管理主要体现在以下两方面：一是集体决定俱乐部发展目标；二是俱乐部中的每个会员都有投票权。俱乐部采取独立运作的模式，经济来源主要为会员缴纳的会费，会费的金额和收取方式根据俱乐部的项目和规模的不同而决定。一些俱乐部还通过餐馆、酒吧等配套设施的建设获取营业收入，同时也有少部分资金来自社会的捐款、国家财政补贴和贷款。在德国，政府支持体育俱乐部的活动，体育俱乐部成员可以在学生放学后无偿使用学校的体育设施以减少日常开销[14]。

       2.1.4 监督机制 政府通过对非营利组织进行追罚和奖励实现监管，对于非营利组织的内部事务不进行干预，只对非营利组织的财务情况和项目执行情况进行监督与检查。由司法部门负责处罚违反法律的非营利组织，对于贡献突出的非营利组织给予物质或者精神上的奖励[16]。对于大众体育俱乐部的评估和监督形成一系列完整的体系，如各大城市设有地方委员会、理事会负责监督和评估体育俱乐部的运营，对于体育俱乐部中的违法行为或地方政府的有关部门可以对其进行调查，捐献者和成员个人也可以对体育俱乐部进行监督以维护自身利益。

       2.2 日本

       2.2.1 体育社团的发展概况 日本明治维新之后，开始全面向西方社会学习。1896年在颁布的《民法典》中对于公益法人的设立、管理、解散、处罚等事项进行专门讲解，为非营利组织的出现创造了合法的环境。这一时期的非营利组织自上而下建立，对于政府有着很强的依赖性，民间参与力量薄弱，加之军国主义的盛行，非营利组织成为统治国家的机器，非营利组织发展缓慢。二战后日本非营利组织迎来了其发展的黄金时期。1946年日本宪法保障了日本公民的结社自由，非营利组织的数量、种类增加，法律环境得到了前所未有的改善。日本议会于1998年出台《特定非营利活动促进法》，简化了非营利组织的审批程序，为非营利组织获得法人资格的认证提供便利。2002年修改后的《非营利组织法》使得非营利组织的登记继续简化，并且增加了活动领域[17]。日本政府积极扶植体育俱乐部的发展，1999年就有371678个社区体育俱乐部，其中利用公共体育设施开展的俱乐部数量为357176个，利用非公共体育设施开展的俱乐部数量为14502个[6]。在政府的支持下，日本体育俱乐部迅速发展。

       2.2.2 法律环境 日本关于非营利组织的法律最早出现于1896年明治时期颁布的《民法》。《民法》对于公益法人的成立有着明确的规定，必须得到主管部门的许可，公益法人才能登记注册，但也允许未获得合法身份的民间组织存在。1998年日本颁布的《特定非营利活动促进法》在第2条明确提出了“特定非营利法人”的概念，即凡是以从事特定非营利活动为主要目的，符合各项条件规定并且依法设立的法人组织。该概念的提出简化了非营利组织的登记程序，增强了非营利组织的独立性，2002年修改后的《特定非营利活动促进法》用认证制代替了先前的许可制从而消除了法人成立上的行政障碍，使众多的市民组织更容易获取法人资格。

       此外，日本文部科学省于2000年制定的《体育振兴基本计划》明确提出，至2010年全国各市区町村至少建立一个综合型区域体育俱乐部。日本政府高度重视体育俱乐部的发展，在财政上给予高度支持，在2001年底的财政预算中有14.75亿元用于扶植俱乐部的发展，其中用于扶植“综合型区域体育俱乐部”的拨款达6.11亿日元，扶植“广域体育俱乐部”的拨款达5.11亿日元，在巨大的财政政策支持下日本社区体育俱乐部快速发展。2006年颁布《一般社团法人和一般财团法人法》《公益社团法人和公益财团法人认定法》和《相关上述法律实施的整备法》3部法律，规定非营利法人的成立无须政府部门的批准，但是对于公益认定的法人给予税收优惠。

       2.2.3 运行机制 日本对于大众体育的管理采取中央、都道府县、市区町村三级管理模式。文部省体育局作为最高的政府体育管理部门，主要负责制订与发展体育相关的方针政策和组织全国性的体育活动，文部省的具体工作交给日本体协执行，都道府县体协和市区町村体协及众多民间体育社会团体负责组织大众体育活动(图2)。

      

       图2 日本体育社团组织结构[18]

       Figure 2. The Structure of Sports Associations in Japan

       日本的体育俱乐部是开展大众体育活动的主要场所，其形态多种多样，包括单项型体育俱乐部、复合型体育俱乐部、综合型体育俱乐部和一些形态不明的体育俱乐部。体育俱乐部的会员人数从20～300人不等。体育俱乐部既有适合小学生、大学生参与的俱乐部，又有企业组织的大众体育俱乐部。日本的体育俱乐部成员由成人或青少年组成，青少年会员的会费低于成人。社区体育俱乐部30％的收入来自于会费，其余资金来源于政府的财政和企业的捐献[19]。

       此外，日本的社会体育指导员在组织社区体育活动中发挥着重要的作用，他们主要从事经营、管理、组织社区体育比赛等志愿性活动。日本政府出台《体育功劳奖制度》《社会优秀团体表彰制度》《体育劳工表彰制度》等，对社区体育指导员进行奖励。大众体育俱乐部可利用学校、公共、民间体育设施进行活动。为了提高学校体育设施的使用率，1991年日本颁布的《中小学校设施整备指南》规定“公立学校的体育设施每晚5点后和假日必须对公众开放”。学校设施开放管理委员会负责在体育设施对外开放时对体育活动进行管理，委员会的成员由中小学所在地区周围的居民组成，其工作以志愿服务为主，有时也雇佣其他人员，区行政部门给予学校经济补偿。

       2.2.4 监督机制 日本非营利组织受到日本政府部门(非营利组织的主管机关)的监督。1998年日本颁布的《特定非营利活动促进法》规定非营利组织每年须向主管机关提交事业报告书、董事名簿以及章程等，如果连续3年不提交则被取消认证资格。该法还规定，主管机关认为非营利组织法人有违反法令的行为时，可以要求其就业务或财产状况进行报告，或派职员前往该法人的办事处对其业务、财产状况或账簿文件等进行现场检查。对财团法人的监督则更加严格，监督工作由总务省负责，其他各省也可以就相关活动的准则向财团法人提出来。法人团体每年提交“公益法人概括调查”，并被收录到《公益法人年度白皮书》中。此外，主管机关3年内还会对法人团体业务运营、收支、预算与决算情况等进行一次现场检查。日本政府重视引入社会监督机制，公开非营利组织信息，民众可以进行为期2个月的公开查阅，非营利组织受到关注的同时，也不得不规范自身的行为，以符合法律的规定[20]。

       2.3 英国

       2.3.1 体育社团的发展概况 在1908年第4届奥运会期间，英国非营利组织的参与，解决了筹备时间短、专业人才缺乏等问题。1935年英国最早、最大的体育非营利组织——运动与娱乐联盟(CCPR)成立，时至今日依旧为政府发展体育给予帮助与支持。二战后，体育非营利组织致力于增强青少年体质，为投入战争做准备。冷战期间，英国体育非营利组织在培养尖端体育人才方面扮演着重要的角色。目前英国的体育非营利组织已相当发达，在参与现代体育活动、培养体育人才、推动社区体育发展等方面发挥着重要作用。2009年英国首相布朗提出19岁以下年轻人需要做50h的志愿工作[21]。随着志愿者人数的增加，英国的体育非营利组织规模、数量也不断增加，从而快速发展和壮大。目前英国主要的体育非营利组织有运动委员会(Sport Council)、英国运动部(UK Sport)、玩耍联盟(NPFA)以及地方性体育非营利组织(图3)。

      

       图3 英国体育社团组织结构[22]

       Figure 3. The Structure of Sports Associations in the United Kingdom

       2.3.2 法律环境 1601年英国颁布了《慈善法》，该法对于公益慈善组织等相关概念进行了明确的规定，确定了政府鼓励与支持民间慈善事业的法定框架。该法的颁布为英国民间慈善组织的发展奠定了良好的法律基础。英国于1993年在原有《慈善法》的基础上颁布了新的《慈善法》，修订后的法律扩大了慈善事业的范围，将体育俱乐部列为公益慈善事业。现行的英国《慈善法》规定，以推进教育、宗教、医疗卫生和扶贫济困的慈善组织，须在政府部门登记经批准后方可开展活动，对于非营利性慈善组织的成立管理上也相对比较宽松。该法除了对于慈善组织的注册规定外，还对于慈善组织的管理结构以及财务制度等进行了明确的规定。

       在英国法律政策的正确引导下，公益慈善组织迅速成长，英国政府还出台了税收政策保障非营利组织的发展。英国政府对于“以慈善为唯一目的”的非营利组织给予税收的优惠政策。在所得税方面，1999年颁布的《收入和公司税法》第505条规定，慈善组织享有所得税豁免。在增值税方面，对于一些特定产品英国适用增值税零税率，如果非营利组织提供的产品和服务每年超过6万英镑，按17.5％的税率缴纳增值税。与此同时，英国政府为了发挥非营利组织作为多元主体的地位，于1998年与非营利组织签订《英国政府和志愿及社会部门关系的协议》，明确政府与非营利组织之间的分工，相互合作管理社会事务。

       2.3.3 运行机制 英国的体育事务由奥委会和体育理事会负责，虽然政府设有中央体育理事会咨询委员、文化、媒介与体育部等部门，但是这些政府部门未真正管理体育事务。体育非营利组织享有高度的自治权利，社区体育俱乐部是英国体育非营利组织的重要组成部分。截至1995年，英国共有社区体育俱乐部15万个，会员达65万名，每个俱乐部平均拥有会员43名[23]。英国体育俱乐部设立名誉会长和副会长，但是俱乐部的实质负责人为会员选举产生体育俱乐部主席和各部门负责人。俱乐部的会费包括年会费、月会费、听课费、设施使用费，但是这些会费金额较少，因此英国社区体育俱乐部在资金方面依赖于行政补助和赞助。英国的体育俱乐部多为自发形成、自主管理的综合型体育俱乐部，政府对其进行税收优惠和资金补助。1995年英国政府用于非营利组织在内的社团补助资金达27亿英镑，为此英国政府放宽政策，允许酒精类饮品在社区体育俱乐部销售以解决运营资金不足的问题。英国社区体育俱乐部的体育设施一部分为俱乐部自建，另一部分为学校和公共体育设施。

       2.3.4 监督机制 16世纪英国通过建立大法官制对慈善组织进行监督。到17世纪初实行监督专员制度，与原有的大法官制共同对慈善组织进行监督。1860年成立慈善委员会负责监督管理，慈善委员会作为一个独立的部门要在法律框架内实现公共利益运作，及时监督慈善组织的失职行为。体育非营利组织每年要向慈善委员会上交书面报告，同时针对体育非营利组织的财务情况有着一系列严密的监督体系。审计法、会计法对其有明确规定，监督盈余分配、支出比例、行政开支比重、账目公开等，形成了对体育非营利组织完整的监督制度，以保障其合法、合理运作。除了来自慈善委员会的监督外，英国公民只要交纳少量费用，就可对体育非营利组织的财务报告进行查阅和监督。

       3 发达国家体育社团发展的共性及对我国的启示

       3.1 体育社团发展共性 (1)法律体系完善。对于体育社团的注册、登记、注销、处罚都有明确的法律规定。例如：德国《民法俱乐部法》对于非营利性俱乐部法人的注册条件以及法人资格取消有着明确的规定。日本《民法典》专章讲解了公益法人的设立、管理、解散、处罚等事项。2006年英国修改后的《慈善法案》对于包括慈善组织的注册和命名、慈善委员会的设立、内部治理和自律机制在内的内容进行了详细的说明。

       (2)组织机构稳定。体育社团形成了稳定的组织运行机构，其在推动大众体育发展、繁荣体育人口、促进竞技体育发展等方面发挥着巨大作用，成为国家发展体育事业的重要中间力量。例如：德国形成了以德国奥林匹克体育联合会为最高领导机构，包括州、地方、城市不同层次的专项协会和体育联合会的体育社团治理模式。日本形成了以文部省体育局为最高体育管理机构，从中央到都道府县再到市区町村三级体育管理模式。英国文化、媒体与体育部负责体育管理工作，体育理事会、英国奥委会负责具体体育事务，体育社团保持高度的自治。发达国家的体育社团充分发挥着满足社会多元化需求、增加体育人口等方面的作用。

       (3)独立、自主经营管理。体育社团采用民主管理、独立自主经营的模式。政府提供财政政策支持和良好的法律环境，体育社团的发展满足了人们日益增长的多样化体育需求，具有很强的生存和发展能力。德国共征收32个税种，但非营利组织如果仅以公益性为目的可免除所得税。日本《团体税法实施条例》规定，对于公益团体免除所得税，对于一些从事特定活动的非营利组织所缴纳的税费较营利性组织少10.5％。英国对于以慈善为唯一目的并且获得认证资格的非营利组织可以在所得税和增值税方面享受税收的优惠[24]。

       3.2 启示

       3.2.1 政府出台促进体育社团发展的法律与政策 制定和完善体育非营利组织相关法律环境是体育非营利组织向前发展并走向成熟的重要标志，同时也是体育非营利组织生存和发展的根本保障。德国、日本、英国等纷纷出台相关政策保障非营利组织的地位和享有的权利。政府的政策导向在促进体育非营利组织的发展中也起着重要的作用，合理的政策可以调动各方的积极性，较好地配置资源。德国、日本、英国等出台税收、经济投入、场地设施、志愿者服务等优惠政策，而目前我国关于体育社团的正式法律缺失。应借鉴国际经验从我国的实际情况出发，逐步制订和形成系统配套的、不同层次的法律法规体系，并出台优惠政策，以此保障我国体育社团的法律地位和应享有的权利，充分发挥体育社团的作用。

       3.2.2 政府与体育社团形成良性的互动合作关系 德国、日本、英国等国家政府与非营利组织之间形成了良好的合作关系。体育非营利组织在资金上有着独立性，日常的维护和运行通常由会费和活动参与费支持。在管理上具有民主性和自治性，体育非营利组织都是独立的民办团体，不依附于任何组织。组织机构内部实行民主管理，每个成员都有投票的权利，任何人不得占为己有，政府给予体育非营利组织扶植和资助，非营利组织通过提供各种社会服务，实现政府所期望的公共目标。在我国体育社团存在着“半官办”的性质，体育社团在很大程度上依赖于政府，缺少独立性；因此，我国体育非营利组织可以借鉴国外经验与政府建立良好的合作关系，共同满足人们的体育需求。

       3.2.3 多元化的监督机制保障体育社团合理、合法运营 非营利组织接受了社会的捐赠和以税收优惠等形式获得公共资金，前提是遵守非营利性宗旨的承诺，因而有责任向社会交代。每个对组织关心和有疑问的个体都可以对其进行检查和监督，一旦发现问题，组织则应受到严格的处罚。德国、日本、英国等建立了严密的监督体系检查体育非营利组织的运行，但是我国对于体育社团的监督评估工作才刚刚起步，重登记、轻监督评估。民政、业务主管、财政、审计部门作为体育社团主要的监督评估机构对于体育社团进行管理监督，但是对于未注册的体育社团被置于监督的范围之外[25]。我国可以借鉴国外体育社团发展经验，设置促进中介组织健康发展的监督和执法机构。

       3.2.4 积极倡导志愿精神并培育与发展体育社团志愿者 志愿性原则是其体育社团的一个主要特征，发达国家的体育社团包括董事会在内的所有组织成员多数由志愿者组成。例如，德国多数理事会成员没有报酬，只担任名誉职务，他们的存在极大地推动了体育社团的发展。发达国家数目众多的志愿者每周从事固定时间的工作，不论职业、专业，可以是退休的中老年人也可以是中小学生，多数志愿者不领取或只领取少量报酬，志愿者组织的发展为体育非营利组织的发展节省了大量的开支。在对我国全国性体育社团志愿者的调查中发现，79个全国性体育社团未招募志愿者，志愿者人数在20人以上的全国性体育社团仅有1个，由此反映出我国体育社团在人力资源管理方面存在着问题。应积极倡导志愿精神并培育与发展志愿者，有效地调动志愿者资源，这不仅可节省体育非营利组织的开支，还可以增强组织的使命感，实现志愿者个人的自我价值。

       4 结束语

       发达国家的体育非营利组织随着市场经济的确立与发展不断完善和成熟，但是我国受传统体育管理体制的影响，与发达国家体育社团的发展水平存在差距。发达国家体育社团经历了漫长的发展历程，其在法律环境、运行机制、监督机制等方面形成了完整的体系。我国体育社团的发展应充分借鉴发达国家的经验。通过建立良好的法律环境并给予体育社团政策支持，与政府建立良好的合作关系，充分发挥社会各多元主体的监督功能，积极倡导志愿精神并培育与发展志愿者，不断促进我国体育社团健康、快速地成长。

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