摘要：改革开放40周年以来，深圳飞速发展的背后已显现众多“隐患”和发展“瓶颈”。无论城市的基础设施和功能定位是否符合，在可开发建设用地有限的深圳，都无法保持持续的健康发展，因此部分地区需要改造。城市更新的目的，是透过不同的市区重建方式提升城市形象，带动周边开发建设，以改善居民的居住环境和生活水平。
关键词：深圳市；城市更新；环境改善；
1深圳市城市更新制度背景
1992年，深圳完成了原特区土地的国有化。然而，由于这个城市的快速发展，深圳很快就陷入了没有土地的状况。然后，深圳市在2004年前后以完全城市规划的形式完成了城市土地的国有化，深圳成为全国第一个没有农村的城市。深圳土地国有化后，深圳市土地基本分为国有土地（包括转移保留地和未保留地），林地和原有农村集体土地三类。其中，林地公园作为生态保护区得到了保护。因此，这里的开发和建设是不允许的。原来的农村集体土地也陷入了一个非常尴尬的境地，那就是政府难以做好，只能做到效率低下的开发利用。深圳市虽然完成了城市土地的国有化，但仍面临着非常尴尬的境地。尽管原始集体土地是在城市规划中作为国有土地征用的，但大量土地并未遵守土地管理法的规定，由于补偿程序的影响，这部分地区的土地仍然由原集体及其股份公司的继承人控制。随着城市化进程的逐渐加快，这部分土地的价值将不断上涨，导致政府完善征地程序来收回土地越来越困难。同时又带来了另一个影响，即原来的村集体没有合法使用土地的法定程序，甚至多次非法建造土地，造成土地资源的低效利用。与此同时，许多前集体土地经历了多年的调整和发展并陷入困境。非常复杂的产权形势使政府和村集体陷入了双重失败的局面，深圳的可持续发展。
据此，深圳市结合自身的特殊情况，在实践中逐步确立了有深圳特色的城市更新制度。深圳开始城市更新工作开始于1994年，那时许多关内的工厂厂房迁往关外，使得这些区域需要进行更新升级。深圳在20年左右的时间城市更新的实践中，积累了大量的有益经验，在2007年，深圳市开始了城市更新的相关立法调研工作。2009年10月，《深圳市城市更新办法》颁布，意味着深圳市的城市更新进入了更加规范和成熟的阶段。同年12月，深圳市又颁布了《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行条例》，规定了各类地区和各类城市更新项目的保障房配建比例，其目的在于与深圳市保障性住房制度互相配合。接下来是2012年年初时深圳市政府以当年政府一号文颁布的《深圳市城市更新办法实施条例》，对原来的办法进行了更多的细化和补充，使得城市更新的工作更加易于操作。2012年8月，发布的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，从用地处置、地价处置、旧工业区升级改造、试点开展小地块更新、强化城市更新实施管理等方面规定了一系列暂行措施，对于应对城市更新的新情况和新问题有了及时的回应，推动了城市更新更加持续的进行。2017年《深圳市城市规划标准与准则》局部修订密度分区、容积率与配套标准。据此，在短短几年间，深圳市快速的构建起了城市更新的政策法规体系。近年来，深圳市城市更新工作快速推进，正是在这样构建起来的更新制度下进行的。
2深圳市城市更新制度总体解构
城市在持续发展之后，普遍会遇到一个所谓的“瓶颈”阶段，在这个阶段，不论是它的基础设施或者城市的功能，都没办法负担城市下阶段持续健康发展的需要，因此这个时候这个城市或者说这个城市的部分区域即有进行更新改造的必要。而城市更新的目的，在于通过城市更新的手段，使得城市中的不良地区得以改善，以提高居民的居住品质和水准。在深圳市城市更新制度的构建中，必须着力解决的问题是完成土地所有权的转变和城市化过程中土地增值收益的分配。但是在深圳市的原集体土地上，只有少数是经过处理的合法土地，绝大部分都是未经处置的非法土地，也可以说是法外土地，二者交织在一起，处理起来难度巨大。基于此，深圳市建立起来了一套土地增值收益公私共享机制，首先，城市更新地块必须贡献基础设施和公益用地，以他们自己处理的内部化的方式处理起来更加具有效率。政府在此要求原来的集体经济组织自行处理原来的所有的经济关系，而后完善原来的征地手续，并且以协议出让的方式进行土地出让，使得基地权属较为清晰，符合深府办[2016]38号文，优化计划管理，拓展城市更新范围的拆除范围内合法用地比例大于等于60%的标准。
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3关于深圳市城市更新的政策建议
3.1提高立法层级，完善配套政策法规体系
法律层级的高低反映了政府对更新工作的重视程度，《办法》属地方规章，法律效力较低。与此相比，城市更新却被深圳市赋予推动城市转型发展的重要使命。在城市用地规划中，深圳市政府“十三五”期间规划目标坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚持发展是第一要务，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以提高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线，扩大有效供给，满足有效需求，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，保持战略定力，坚持稳中求进，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础。在目前情况下，法律效力的提升有两种方式可借鉴，一是在总结《办法》的基础上出台《深圳市城市更新条例》；二是深圳方面向国务院提请把深圳作为全国城市更新试点城市，并在未来推动国家层面出台全国统一的《城市更新法》。
3.2以政府引导促进城市更新的多元利益平衡
现阶段的城市更新涉及多元利益主体，深圳错综复杂的土地权利关系以及近年来土地价值蹿升的趋势等，多种因素使城市更新受到很大关注。可以说，一个具体的城市更新项目可能就是多元利益博弈的舞台。在这种情况下，为平衡利益关系，为保障公共利益落实和城市整体发展目标，政府有必要以行政管理的手段干预和引导城市更新。政府计划特别是城市规划，是政府引导市场、界定利益分配的有效手段，是更新规划必须遵循的前置条件。首先，城市总体规划整合城市发展目标与发展需求，在此基础上对城市更新的长期目标、重点范围、功能分区等做出规定，从宏观的角度保证公共利益需求；其次，在近期建设计划和年度实施计划方面，可以对城市更新项目实施做出时序安排，同时设定更新项目捆绑改造责任。对于“三旧改造”历史遗留问题的项目，政府应给予政策优惠；对于更新主导方向与法定图则不符或已批容积率过低需要调容等难度较大的更新项目，在带动周边开发建设、提高土地利用效益的原则下，应通过配套设施的贡献，道路拓宽或环境政治等手段给予一定的支持。
4中国城市更新研究之动态
中国学者对“城市更新”研究内容的演化是同中国不同时期经济建设和城市发展的主题密切相关的。随着中国城市化进程的不断推进，城市更新也相应不断衍生出更广泛的内容。从旧城改造到城中村改造再到当前随着中国产业链升级而面对的产业转型，对城市更新的研究内容随着城市建设发展的需要而不断出现新的内容。同时伴随中国社会经济发展水平的不断进步，以及受到国外后现代、人文主义等思潮的影响，在城市更新中不断涌现出的社会公平公正、公众参与的弱势群体表达权等社会问题也日益成为学者们关注的重点，关注视角从单一的地理规划学者向更广泛的社会、经济、行政、法律层面扩散。伴随中国经济发展和产业升级，城市更新也赋予了新的内容，对英国、德国旧制造业中心的经济复兴为主要目的的城市更新运动的介绍增多，同时开始了对国内老工业地区综合更新的策略性思考的探索；由于快速城市化的推进，中国部分大城市中的城中村问题开始受到学者们的广泛关注，对城中村问题的形成机制、城中村改造模式的研究是这一时期的研究热点。同时不同学科背景的学者，对城中村改造进行了多视角的研究，包括对城中村利益相关者的博弈论分析，城中村改造的经济成本，改造对经济发展、社会结构变迁的影响，对住房供给的实证影响研究，对城中村改造中的有效融资模式等；在规划领域，伴随对公众参与、民主性的强调和倡导，对中国城市改造更新中的公众参与的现状分析和存在问题的讨论也是大部分文献中策略性建议所涉及的内容。
总结：深圳十几年的城市更新实践表明：法律保障、多方协商和市场动力是存量时代城市规划可持续发展的有力保障。深圳最有价值的探索是在城市更新过程中逐步形成的法规、政策、标准、体制机制体系，而且该体系不断地得到修正，具有很强的适应性。这种适应性不仅是对产业发展的适应，更是对社会发展、对市场经济的适应。所以说，城市更新规划是综合性的社会与空间规划。
参考文献：
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[4]王天应.城市更新改造基础数据调查模式研究及实践[J].工程勘察，2015（5）.
论文作者:代桂珍
论文发表刊物:《基层建设》2018年第25期
论文发表时间:2018/9/17
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