公众参与政府环境信息发布问责初探，本文主要内容关键词为：信息发布论文,公众参与论文,环境论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文“政府的环境信息公开”中的“政府”，采广义的界定，系指所有涉及环境信息公开工作的行政部门，其中主要包括政府的环保部门以及政府自身。
一、问题的提出
近年来，随着专门法规的颁布和实施，我国政府的环境信息公开工作取得了一定成绩。然而，公众依法申请政府的环境信息公开仍存在诸多困难。究其原因，无不与我国问责机制所存在的缺陷密切相关。作为一切环境行政管理工作和公众参与环境建设的基础环节，政府的环境信息发布制约着整个环境管理和公众参与活动。公众想要参与环境建设和环境监督，获悉完善的环境信息是首要的。由于考评机制和责任追究机制是决定政府行为的方向标，公众的话语权一旦有效地介入政府，将有效地制约体制内的种种乱象。从全球范围来看，环境事务作为唯一关涉所有国家利益群体的“共同的威胁”和“共同的利益”，没有人从思想上反对和排斥公众的参与。我们在反思当前内部问责制度的同时，探索社会公众参与问责的运行模式，既符合国情，也顺应世界潮流。如何全面看待当前我国的内部问责机制，怎样构建公众参与政府环境信息公开的外部问责模式，将是本文探讨的关键。
二、现有政府环境信息发布问责制度的不足
我国1996年颁发的《行政处罚法》正式确立行政公开原则。而后，1999年的《行政复议法》、2003年的《行政许可法》也将行政公开列为原则之一。2007年的《政府信息公开条例》全面贯彻行政信息公开原则，旨在建立一个透明和公开的政府。截至当前，与政府环境信息公开相关的法律文件主要有：《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境影响评价法》、《环境保护行政主管部门政务公开管理办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《档案法》、《保守国家秘密法》、《行政复议法》、《监察法》、《水法》、《固体废物污染环境防治法》、《节约能源法》、《政府信息公开办法(试行)》和《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》(以下简称规定)等。其中，《条例》是专门规范政府信息公开的行政法规，《办法》是环境领域政府信息发布的部门规章，《规定》则是我国首部关于环境问责的专门规章。
遗憾的是，《规定》中没有专门条文规定政府信息公开的义务及对不履行行为的处罚办法。仅其中第二条和第三条可作为模糊适用的依据。根据第二条规定，国家行政机关及其工作人员、企业中由国家行政机关任命的人员有环境保护违法违纪行为，应当给予处分的，适用本规定。法律、行政法规对环境保护违法违纪行为的处分作出规定的，依照其规定。第三条规定，有环境保护违法违纪行为的国家行政机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及对有环境保护违法违纪行为的国家行政机关工作人员(以下统称直接责任人员)，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法给予行政处分。企业有环境保护违法违纪行为的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员中由国家行政机关任命的人员，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法给予纪律处分。这两条规定应当包括上述人员环境信息公开的违法行为。
根据西方的宪政实践及当前公共管理的基本理论，完整意义上的政府问责制度是政府绩效评估与人事评估的统一，监督制度与权利救济制度的统一。公众参与环境信息公开问责是指，为了预防和惩戒环境信息公开机关的信息公开违法行为，除了政府、司法机关、人大等国家机关等传统问责主体之外，公众通过参与环境信息公开主体的工作评价，依法履行独立的环境信息监察职能，以及通过提起行政诉讼、举报等方式，监督和追究政府责任。根据相关法律规定，政府环境信息公开问责的监督方式有考核、评议、上级行政机关对下级机关的监督、分级受理举报、司法监督等多种。承担责任的方式有行政处分、行政处罚、责令改正、警告、罚款等；构成犯罪的，追究刑事责任。公民、企业等权利救济方式则有向上级举报、申请行政复议、提出行政赔偿、申诉、检举、对行政处罚的陈述、申辩权、提出赔偿权、提起诉讼权等。由上可以看出，我国当前的政府环境信息公开的问责模式是内部的，是国家机关之间的监督与制约，缺乏公众的直接参与，也即缺乏“权利”对“权力”的制衡的。
就考核评估机制而言，我国长期实行的是内部考核评估——下级只对上级负责，不对人民负责。一旦涉及利益群体自身的问题，各级环保部门在信息公开上往往报喜不报忧、掩盖问题、美化信息。究其根源，在于缺乏对政府及其主要领导者的公众参与问责。
从权利救济来看，《条例》和《办法》规定的举报制度和行政诉讼制度没能发挥应有的作用。实践中，对当事人的举报，有关部门往往不做回复，或迟迟才予答复。也就是说，通过举报和行政诉讼方式督促有关部门公开环境信息，困难重重。这一现象主要与当前执政机制中政府主要领导者真正受到有效约束的责任机制有关。举报表面上是公众参与，其实不过是内部机关发现问题的渠道而已，社会力量的浅层介入不可能根本上约束政府的行为。
行政复议和行政监察同样属于传统的行政内部问责模式，两者都带有滞后性和个别救济性。因此，环境信息发布往往侵害公众的环境权益，违法方式通常是不公开、假公开或不及时全面公开等。作为类似于“抽象”行政行为的环境信息公开，无法通过个案的干预来达到全面的救济和预防目的。
由此，从性质上来看，我国的政府环境信息发布是作用有限的“内部”问责模式。执政因素和体制机制的矛盾极大地影响了环境信息公开工作的展开。政府问责的民主化诉求与社会参与意识和能力的抬升极不匹配。应当清醒地看到，我国行政法治发展的初级阶段决定了当前行政公开问责的现状。因此，务实的态度是逐渐顺应行政参与民主化的诉求，理性而稳妥地创设适合转型阶段的制度模型。就目前而言，我国宜内外两种问责机制结合起来使用，并逐渐过渡到外部模式，而这一外部模式也应该主要由公众参与考评制度、环境信息领域的独立监察专员制度和公民或环保组织提起的环境信息公开行政诉讼构成。
三、公众参与政府环境信息发布问责的具体路径
1.公众参与考评
环保考核是我国环保行政管理体制中的一项行政机制，主要内容是对政府履行环保职责的情况进行考察、核实、评价，并以考核评价的结果作为领导班子和领导干部管理、任用、奖惩的依据。环境信息公开工作也不例外。《办法》对各种考核的界定十分概括，仅在第二十四条规定环保部门应当建立健全政府环境信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府环境信息公开工作进行考核、评议。当前的环境事务考评监督机制一方面坚持了党政的直接干预，全面管理；另一方面仍然是下级对上级负责，对主要党政一把手负责。尽管当前我国的党政干部考核体系(一个《意见》，三个《办法》)涉及了民主测评的考核机制，但在实践中，很难找出一个地区有详细的民主测评等考核公开制度和详细办法，所谓民主考核、民主参评仍然是内部监督。在建构和完善公众参评环境信息公开上，宜着重考察以下方面问题：
第一，明确基本原则。就现阶段来看，基本原则应当包括但不限于以下几点：一是坚持以人为本，全面落实公众参与问责的各项制度；二是坚持科学的评估方式和程序化的评估过程；三是坚持评估过程的公正性、透明性和信息流畅性和实效性。
第二，公众参与评估的目标是环保行政管理部门要接受群众监督，以达到信息发布之科学、及时、全面，进而提升确保部门的服务质量。
第三，构建层次清晰、门类齐全、科学规范的指标体系，完善的公众参评程序保障和救济渠道，将环境信息公开测评结果作为对政府及领导者进行考核的重要依据。
第四，协调和理顺政府效绩评估、领导干部考核评估和公务员效绩考评的关系。
第五，建立长效、规范化的评估机制。
根据上述要求，我国的政府环境信息公开的效绩评估主体应为公众和相关政府部门，监督机构是被评估单位的上级行政部门和公众。此外，评价等级可以分为差、较差、一般、较好和很好五个等级，并以此作为部门考核的重要依据。此外，在相关网站显著位置标明环境信息公开的主要负责领导和直接责任人，公开具体的环境信息，公开主要领导者和直接责任人的主要义务和法律责任，并将这些人员的工作表现作为评价内容。
2.民众监察专员制度
独立民众监察专员的产生源于瑞典的行政监察专员制度，系指由宪法规定的、独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。监察专员(ombudsman，传统的英语用复数表示：ombudsmen)在一些组织和内部或外部的选民(委托人)之间扮演可信赖的中间人角色，不仅代表而且很大程度上代表最广泛的选民的利益。实践中，监察专员有时会由组织任命，有时由选民选举产生。监察专员可以调查选民针对组织的申诉和试图解决这些问题，最初通常是通过建议(有约束力的或者没有约束力的)或调解进行解决等等。有些国家，监察专员的职能可能会和议会选举产生的监察专员职能类似，或者重叠。它类似于美国的the Government Accountability Office of the United States(政府问责办公室)，可以是政治上的监察专员，也可以是长期的行政调查委员会；还类似于United Nations Development Programme(UNEP，联合国开发署)的Information Disclosure Oversight Panel(信息披露监督专门小组)，该小组的任务是监督信息披露政策的执行情况，并审议和审查有关信息披露的上诉。我国的政府信息公开民众监察专员的制度建构，不妨从以下几点着手：
第一，民众监察专员的角色定位。监察专员由民众构成。建立专门的民众监察专员组织，由人民代表大会产生，对人大负责，独立于其他任何国家机关，不受任何人大之外的机关制约。
第二，组织人员。民众代表的选任，采用公民自荐和人大推举的方式，由民众直接选举产生，组成民众监察委员会，直接对同级人大负责，受人大监督，从程序上保障人大推举的公开公正与透明。而对于自荐人员，不宜对其资格条件限制过多。
第三，监察的权力界限范围。在环境信息发布方面，立法应赋予专员以下权力：督促权、监督权、调查权和提出建议权、批评改正权、请求司法协助权，受理人民群众的批评、建议、举报的权力等。范围上，主要监督信息发布的不及时、不全面、不准确、不发布，主体不合法，对象不合法，内容和发布方式的缺陷等。
第四，程序要求。公民请求的监督机制的启动，一般经过举报，控告—审查—立案—决定启动或者不启动监察权力等环节。监察专员主动依职权启动程序的，需明确监督的范围、权力启动的理由和行使方式，特别是权力公正运行的保障机制。同时，必须公开执法监督的决策、执法监督过程以及执法监督结果和说明理由，明确利益群体的异议方式和救济途径。
3.环境信息公开行政诉讼
目前，最关键的现实问题在于：政府部门不公开应当主动公开的公众最为关心的环境信息，那么，从司法角度来看，该行为是否侵犯公众的权益？如果侵犯，法院是否支持相关诉讼？囿于研究阶段所限和实践需要使然，笔者只探讨法定公开的情形。
第一，诉讼原告主体问题。2011年8月13日起施行的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条明确指出：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。第九条进一步指明：被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。从司法实践来看，中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环保局不履行环境信息公开法定职责案于2012年1月10日在贵州清镇环保法庭公开审理，贵州清镇环保法庭当庭宣判原告胜诉。
由此可知，只要环境信息应主动公开而不公开，就侵犯了相对人的知情权，相对人就可以提起诉讼。实践中的困难依然主要来自地方党委和政府等方面的压力。
第二，原告主体理论适用实践中应注意的问题。《办法》第二十六条规定，公民、法人和其他组织认为环保部门不依法履行政府环境信息公开义务的，可以向上级环保部门举报。收到举报信息的环保部门应当督促下级环保部门依法履行政府环境信息公开义务。公民、法人和其他组织认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。针对实践中可能出现的问题，应通过完备的制度设计解决：当事人提起的内容相同的法定公开事项请求之诉，立法可以规定合并诉讼；为了保证结果的公正，行政监察专员的全程介入有助于化解这一难题；与其他制度的衔接上，可以考虑做出如下规定：环境知情权是每一个公民和组织享有的权利，属于依法公开的事项，政府应当依法公开；没有法定理由不公开的，任何公民、法人和其他组织都可以要求政府及相关部门公开。政府及相关部门在收到申请后15日内未履行相关职责的，当事人可以申请复议，也可以直接向人民法院提起诉讼。当事人可以向人民检察院提出监督申请，人民检察院审查认为当事人的请求符合法律规定的，应当在15日内发出检察建议书督促政府及相关部门履行职责。
四、结语
当前，我国最重要的法制问题都在政府治理方面，改革的重点和难点在于增加决策和执行过程中的公开性和透明度。囿于研究阶段所限，本文仅就制度设计提出了初步的模型，很多细节及一系列关键问题尚未解决，比如：参评指标体系分哪几部分，各部分包括哪些层次？怎样让环境信息监察专员既要有“尊严”地执法，又要保证其自身绝对地安全？诉讼机制中的被告和第三人的问题，证据问题司法审查等。尽管如此，公民通过亲身参与政府的环境信息公开问责，将有助于打破政府的利益链条，促进环境信息公开的有效性、科学性和真实性。我国公民有这样的愿望参与环境治理，那么，政府也必须有这样的忧患意识和转变思维的自觉，唯此，我国的环境信息公开工作才会朝向好的方向发展。
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