“民族自治地方”的两层涵义，本文主要内容关键词为：民族自治论文,涵义论文,两层论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D911.8 文献标识码：A 文章编号：1002－6959(2013)01－0001－07
一、问题的提出
“民族自治地方”是民族区域自治制度的基础性概念之一。“民族自治地方”这一概念在仅有138个条文的现行《中华人民共和国宪法》中，出现了18次；在仅有74个条文的《民族区域自治法》中，出现了62次；在仅有35个条文的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》中，则出现了72次。显然，离开了“民族区域自治地方”便无所谓民族区域自治制度。“民族自治地方”虽然是个法律概念，多次出现在新中国历部宪法和涉及民族区域自治的其他法律性文件中，但是，这个法律概念却并非想象中的明确和清晰。比如在一般的理解中，“新疆维吾尔自治区”是一个“民族自治地方”，但是作为“新疆维吾尔自治区”辖区范围的“乌鲁木齐市”却又不是“民族自治地方”；又如，“云南省红河哈尼族彝族自治州”是一个“民族自治地方”，但是作为其辖区范围的“蒙自县”、“个旧市”、“建水县”等地方又不是“民族自治地方”；再比如，“云南石林彝族自治县”是一个“民族自治地方”，但是作为该自治县辖区范围的“乡”或者“镇”却又不是“民族自治地方”。那么，到底什么是“民族自治地方”？显然，明确“民族自治地方”的内涵和外延，确定“民族自治地方”的范围，不仅是正确理解涉及“民族自治地方”相关法律、法规条款的需要，也是关系到能否设立“自治机关”、享受“国家”特殊照顾和优惠的“自治权”的重大问题。
二、作为法律术语的“民族自治地方”之历史沿革
为了廓清现行体制下“民族自治地方”这一法律术语的含义，有必要考察新中国成立以来相关法律性文件的规定。
1.1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法的规定。1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1952年颁布的《民族区域自治实施纲要》并没有出现“民族自治地方”这一术语。1954年宪法明确规定了“民族自治地方”这一概念。按照该宪法第四条第四款的规定，“民族自治地方”指的是“实行区域自治”的“各少数民族聚居的地方”。该宪法还明确规定了三个层级的“民族自治地方”，即“自治区”、“自治州”和“自治县”，其中，“自治区”是与“省”平行的行政建制，“自治县”是与“县”平行的行政建制。之所以改变《共同纲领》和《民族区域自治实施纲要》关于“民族自治区”的规定，正是由于根据上述两个法律性文件建立了“许多相对于乡、镇、村行政级别的民族自治区，这些民族自治地方赖以建立的少数民族聚居区规模都很小。实践证明，这些民族自治地方由于规模小、行政级别低，实际上无法履行法律规定的自治权利。”[1]换句话说，1954年宪法之所以将“民族自治地方”限定为自治区、自治州和自治县三个层级，是从成立“民族自治地方”的角度考虑的——换言之，如果少数民族聚居的地方在规模上达到“省”级规模，便建立“自治区”这一层级的民族自治地方；如果少数民族聚居的地方在规模上超过“县”级规模，便建立“自治州”这一层级的民族自治地方；如果少数民族聚居的地方在规模上达到“县”级规模，便建立“自治县”这一层级的民族自治地方；如果少数民族聚居的地方在规模上没有达到“县”级规模，便不能建立民族自治地方。因此，1954年宪法关于“自治区”、“自治州”和“自治县”三个层次的“民族自治地方”的规定，主要从行政建制的角度出发的思考。
2.现行宪法和《民族区域自治法》的规定。现行宪法(1982年宪法)继承了1954年宪法关于“民族自治地方”的立宪思路，同样从行政建制角度将“民族自治地方”限定为“自治区”、“自治州”和“自治县”三级(第三十条第三款)；同样有大量的条文揭示了从辖区范围的角度，“自治区”和“自治州”这一“民族自治地方”可以包括“县”、“市”、“乡”、“民族乡”、“镇”等从行政建制角度上看不属于“民族自治地方”的地方，“自治县”这一“民族自治地方”可以包括“乡”、“民族乡”、“镇”等从行政建制角度上看不属于“民族自治地方”的地方(第三十条一、二款)。而1982年宪法关于民族自治地方自治机关“自治权”的规定(第一百一十五条、第一百一十七—一百二十条等)，则是侧重于从辖区范围角度理解“民族自治地方”的。
1984年《民族区域自治法》(2001年修正)是实施现行宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，因此，在“民族自治地方”概念的理解上，与现行宪法保持了一致：一方面，从行政建制的角度上，同样规定了“民族自治地方分为自治区、自治州、自治县”(第二条第二款)三个层级；并且与现行宪法第四条第三款相呼应，还规定了设立“民族自治地方”(即“自治区”、“自治州”或者“自治县”)的具体要求(第十二条第一、二款)。值得注意的是，从行政建制的角度看，《民族区域自治法》同样规定了“民族自治地方依据本地方的实际情况，可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇”(第十二条第三款)。这一规定与现行宪法第三十条关于行政区域划分的规定相呼应，它表明：“自治区”和“自治州”中也可以设立“市”、“县”、“乡”、“镇”、“民族乡”等行政建制，“自治县”中也可以设立“乡”、“镇”、“民族乡”等行政建制。由此看来，《民族区域自治法》所谓的“民族自治地方”，首先是从行政建制角度上确定的术语，以解决“民族自治地方”的设立问题。在此前提下，“民族自治地方”的概念与一定层级的政权机关密切相关，即：行政建制意义上的“民族自治地方”是为了设立“自治机关”、“行使自治权”的需要而出现的概念。如此一来，《民族区域自治法》第十二条第三款关于“民族自治地方”所包括的“一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇”虽然在行政辖区意义上属于“民族自治地方”的组成部分，但是它们当然不是行政建制意义上的“民族自治地方”，因为它们不能设立“自治机关”、“行使自治权”。
另一方面从行政辖区范围的角度看，《民族区域自治法》第十二条第三款的规定与现行宪法第三十条第一、二款的规定，则又强调了“民族自治地方”所包括的“一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇”(“市”、“县”、“乡”、“镇”、“民族乡”)自然属于“民族自治地方”的组成部分。这种行政辖区意义上的“民族自治地方”判断的标准显然应当以高层次的“民族自治地方”为标准。换言之，在一个“自治区”行政辖区内，所有地方，不管是其他少数民族聚居地方设立的低层级的“民族自治地方”(“自治州”、“自治县”)或者“民族乡”，还是汉族为主聚居的城镇(“市”、“县”、“乡”、“镇”等)，均属于“自治区”这一“民族自治地方”；与之相同，在一个“自治州”行政辖区范围内，所有地方，同样均属于“自治州”这一“民族自治地方”；在一个“自治县”行政范围内，所有地方，同样均属于“自治县”这一“民族自治地方”。这种行政辖区意义的“民族自治地方”概念，在《民族区域自治法》关于“民族自治地方”区域划分和区域界限的规定中，以及自治机关的职责和“自治权”、“民族自治地方内的民族关系”、上级国家机关的帮助等规定中得到大量印证。
三、“民族自治地方”在理论与实践中存在的问题
1.关于“民族自治地方”的两种理解。现行宪法和《民族区域自治法》同时从行政建制与行政辖区两个角度来界定“民族自治地方”概念的规定本身存在着内在张力，在理论和实践中不可避免地产生怎样理解这一概念的模糊甚至矛盾之处。
从理论界看，一方面，一些论著从行政建制意义上使用“民族自治地方”这一概念，比如有的认为，“民族自治地方是根据我国宪法规定，在少数民族聚居地区建立起来的构成一级国家行政单位的自治单位。”[2]与之一致，有人在提及“民族自治地方”的“人大”、“政府”时，将其限制于“自治区”、“自治州”和“自治县”的人大和人民政府，并不包括其下属(特别是乡镇)的相应政权机关；[3]在提及“民族自治地方”的立法权限时，将其定位为“民族自治地方”自治机关的立法权限，而不是包括“民族自治地方”内享有立法权的其他国家机关的立法权限(比如自治区首府的地方性法规和地方政府规章制定权)。[4]有的甚至认为，民族自治地方是“我国政权的有机组成部分”。[5]这种观点，实质上是从行政建制角度理解“民族自治地方”的概念，将“民族自治地方”等同于“民族自治地方”的政权机关(尤其是自治机关)。另一方面，一些论著又从行政辖区意义上使用“民族自治地方”的概念，比如在涉及“民族自治地方”“经济和社会发展”的相关数据时，均从行政辖区意义上理解“民族自治地方”；[6]涉及“民族自治地方”相关“自治权”的落实时，同样均从行政辖区意义上使用“民族自治地方”这一概念。此外，还有一些论著混用了行政建制意义和行政辖区意义两种“民族自治地方”概念。比如有的说，“作为关系另一极的民族自治地方是中华人民共和国领土不可分离的一部分，是受中央政府和上一级国家机关领导的一级地方政权，不是脱离国家的独立或半独立的行政区域。”[7]这种说法，实际上是同时从行政建制和行政辖区角度理解“民族自治地方”导致的含混的表述：“作为关系另一极的民族自治地方是中华人民共和国领土不可分离的一部分”显然是从行政辖区角度的表述；而“……民族自治地方……是受中央政府和上一级国家机关领导的一级地方政权”则从行政建制角度，将“民族自治地方”等同于“民族自治地方的政权(机关)”；而“……民族自治地方……不是脱离国家的独立或半独立的行政区域”的表述又回归到行政辖区意义上。又如，有人同时在行政建制和行政辖区的角度对“民族自治地方”进行表述。
理论界的这种混乱表述，同样体现在实务界。一方面，官方注重从行政辖区意义上使用“民族自治地方”这一概念，比如《中国的民族区域自治》白皮书指出：“截至2003年底，中国共建立了155个民族自治地方，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。……民族自治地方的面积占全国国土总面积的64％左右。”[8]按照这一理解，“民族自治地方”的面积应当是上述所有“自治区”、“自治州”、“自治县”面积的总和扣减高层级“民族自治地方”所辖的低层级“民族自治地方”面积后的数额(即扣除自治区所辖有的自治州和自治县的面积，以及自治州所辖有的自治县的面积)。根据国家民委官方网站提供的155个民族自治地方基本情况(截至2003年底)的数据统计，我国“民族自治地方”的面积是6174124平方公里，占全国国土面积(约9600000平方公里)64.3％。[9]可见，上述官方提供的数据，均是从行政辖区意义上使用“民族自治地方”这一法律术语的。事实上，官方从行政辖区意义上理解“民族自治地方”，并不是孤立的现象，比如，国家民委经济司在介绍“民族自治地方”的“教育”、“广播电视”、“文化艺术”、“新闻出版”、“卫生事业”等取得的成绩便是在这一意义上使用“民族自治地方”的概念；[10]有时甚至直接指明了行政建制意义的“民族自治地方”所辖的“市”的情况，比如国家民委经济司统计处在一份统计资料中说，“随着经济发展，民族自治地方的居民生活水平也有较大提高。……其中内蒙古自治区的额尔古纳市人均收入6746元。”[11]
然而，另一方面，一些地方政府或政府部门却又从行政建制意义上使用“民族自治地方”这一法律术语。比如2008年3月25日新疆民委(宗教局)办公室印发的《关于填报2007年少数民族和民族自治地方国民经济和社会发展统计报表的通知》指出，该通知是“根据国家民委、国家统计局《关于填报2007年少数民族和民族自治地方国民经济和社会发展统计报表的通知》(民委发［2008］39号)精神”印发给各地州的，并明确“《民族自治地方统计报表制度》各项指标的统计范围为自治州、自治县二级的全面资料”。[12]换句话说，如果从行政辖区意义上使用“民族自治地方”的话，由于新疆维吾尔自治区本身是一个“民族自治地方”，国家民委、国家统计局要求统计“民族自治地方”相关数据，那么对于新疆而言应该是自治区的所有数据，而不是仅限于次级“民族自治地方”(自治州和自治县)的相关数据。再比如，广西民委官方网站上有“民族自治地方”一栏，罗列了6个地级市的12个自治县为“民族自治地方”，[13]其他8个地级市以及7个县级市、56个县、34个市辖区(含6个设有自治县的地级市所辖的其他县级市、县和市辖区)[14]都排除在“民族自治地方”的范围之外，显然是从行政建制意义上来理解“民族自治地方”这一术语。由此可见，至少在广西民委看来，它所理解的“民族自治地方”并不是作为“自治区”的整个广西，而是“自治区”这一高层级“民族自治地方”之下设置的次级“民族自治地方”自治县(在广西没有设置“自治州”)。
2.关于“民族自治地方”行政辖区内的次级行政建制是否享受“民族自治地方”待遇的问题。从行政建制与行政辖区两个角度界定“民族自治地方”概念不仅是如何正确理解“民族自治地方”的认识问题，它事实上还是涉及哪些地方能够享受现行法律性文件所确定的“自治权”等获得国家特殊政策和优惠待遇的实践问题。比如，前述广西民委官方网站公布的“自治地方”名单上，除了12个自治县外，在名单上还赫然标注“享受自治待遇”字样的三个县(分别是桂林市的资源县、百色市的西林县和凌云县)。这表明：从行政建制上看，在广西壮族自治区，享受“民族自治地方”待遇的共有15个行政县(其中12个为“自治县”、3个为非自治县)；除此之外的14个地级市(含享受“民族自治地方”待遇的15个行政县所隶属的地级市)、7个县级市、34个市辖区和53个县均不能享受“民族自治地方”的待遇。由此便带来一个理论的困境：享受“民族自治地方”待遇的15个行政县所辖的“乡”、“镇”、“民族乡”从行政建制上看，当然不是“民族自治地方”，但是从行政辖区上看，自然属于这些“民族自治地方”或者“享受民族自治地方待遇”的地方的组成部分，因此其居民当然应当“享受民族自治地方待遇”；可是，上述广西壮族自治区的14个地级市、7个县级市、34个市辖区以及除了享受“民族自治地方”待遇的15个行政县之外的其他县，从行政建制上看，同样不是“民族自治地方”，但是从行政辖区上看，它们也自然属于“广西壮族自治区”这一“民族自治地方”的组成部分。为什么前者应当享受“民族自治地方”的待遇，而后者不能享受“民族自治地方”的待遇呢？这是因为：一方面，广西壮族自治区民族事务委员会是在行政建制意义上理解12个自治县这一“民族自治地方”概念的(加上3个特殊照顾的非自治县)；另一方面，在对上述这12个自治县(以及“享受民族自治地方待遇”的另3个县)，则是从行政辖区意义上来理解“民族自治地方”概念的。换句话说，广西民委在理解“民族自治地方”概念上，本身就摇摆于行政建制意义的“民族自治地方”概念和行政辖区意义的“民族自治地方”概念之间而不自知——至少在处理上述这个问题上是这样。
3.关于“民族自治地方”行政建制上设立的次级“民族自治地方”与不再设立次级“民族自治地方”不同少数民族之间、少数民族与汉族之间待遇比较。正是由于存在行政建制意义和行政辖区意义两个存在内在张力的“民族自治地方”概念，导致我国在“民族自治地方”之下又辖有(建有)次级“民族自治地方”在实践中同样存在的疑问。
按照《民族区域自治法》第12条的规定，已经为实行区域自治的少数民族建立了高层级的“民族自治地方”，在其辖区之内不得再建立该少数民族的次级“民族自治地方”。比如云南西双版纳傣族自治州内所辖的三个县、市(景洪市、勐海县、勐腊县)均是傣族聚居的地方，但是根据上述法律规定，便不得再设立傣族自治县，这是从行政建制角度来确立“民族自治地方”的思路：既然自治州这一层级的“民族自治地方”可以通过设立“自治机关”来代表傣族行使“自治权”，那么似乎便没有必要在低层级(县级)设立“民族自治地方”。不过，值得思考的是，如果不在傣族聚居的县级规模的地方设立傣族自治县，那么如何区别傣族县级聚居区和汉族县级聚居区？换句话说，傣族聚居于县级规模的地方，由于存在高层级的“民族自治地方”(比如云南西双版纳傣族自治州)，便不得设立傣族自治县，那么聚居的傣族是否还存在县级的区域自治？如果不存在，这与聚居于县级规模地方的其他少数民族设立自治县相比，是否不公平？如果在上述情况下，聚居的傣族还存在县级的区域自治的话，那么应当如何体现这种县级的民族区域自治？实际上，如果比较高层级“民族自治地方”下设有其他少数民族的低层级“民族自治地方”，比如云南红河哈尼族彝族自治州，那么，这种疑问便更为明显：首先，从行政建制上看，红河州是哈尼族、彝族实行民族区域自治的一级“民族自治地方”，它所辖的市、县便不能再设立哈尼族或者彝族的自治县，但是根据《民族区域自治法》第十二条第二款，如果其他少数民族聚居的规模达到县级规模，则可以设立其他少数民族的自治县，例如红河州下设的屏边苗族自治县。按照《民族区域自治法》，自治县设立“自治机关”、使实行区域自治的少数民族(苗族)能够行使法定的“自治权”；而由于存在更高层级的“民族自治地方”(哈尼族、彝族自治州)，不能在县级设立哈尼族、彝族自治县，哈尼族、彝族便不存在设立县级“自治机关”、行使“自治权”的状况，便不存在享受县级的“优惠政策”。比如，按照《民族区域自治法》第十七条第一款的规定，“自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任”，这样一来，屏边苗族自治县的县长自然应当由苗族公民担任，而红河州所辖的其他县、市，由于不存在哈尼族、彝族自治县的建制，这些县、市的县长、市长是否由哈尼族、彝族的公民担任便没有法律上的强制要求。在实践上，由于没有法律上的强制要求，便允许其他民族公民担任县长，比如隶属于西双版纳傣族自治州的勐海县，虽然也是傣族聚居的地方，但是现任县长便不是傣族公民。[15]
四、“民族自治地方”术语含混的根源及其解决的思路
1.“民族自治地方”术语含混的根源。仔细阅读《民族区域自治法》条文，可以发现两个相互冲突的观念：一是从单个“民族自治地方”(某个具体的自治区、或者自治州、或者自治县)看，“民族自治地方”在外延(范围)涵括了该级(自治区、自治州或者自治县)的辖区范围；二是从某个具备行政隶属关系的复杂民族自治地方(比如自治区辖有自治州、自治县，或者自治州辖有自治县)看，“民族自治地方”在外延(范围)上，却是排除了辖区范围内一部分“汉族”为主的聚居区。如果按照第一种观念理解“民族自治地方”，那就意味着“民族自治地方”享受“国家”特殊帮助和照顾的优惠权应当惠及该“民族自治地方”(自治区、自治州、自治县)的所有辖区居民；如果按照第二种观念理解“民族自治地方”，则“民族自治地方”享受“国家”特殊帮助和照顾的优惠权可以区别对待：对于被排除在外的辖区居民可以不享受这种优惠权。然而，如果从政权体制看，按照现行宪法和法律，由于乡镇一级不属于“民族区域自治地方”，即使是就某一具体自治县(这样的“民族自治地方”)而言，按照第二种观念理解的“民族区域自治地方”同样存在逻辑上的矛盾：由于自治县下辖的行政单位是乡镇，换言之，自治县的辖区范围主要是由若干乡镇组成的，如果乡镇不是“民族自治地方”，那么自治县这个“民族自治地方”的内涵便可能被抽空掉。
由此看来，这种同时从行政辖区与行政建制角度的奇特结合，是导致实践中出现“民族自治地方”概念混淆的根源。
2.澄清“民族自治地方”概念的思路。在现行《宪法》和《民族区域自治法》没有修改的前提下，试图澄清“民族自治地方”的概念，不得不在行政建制意义上的“民族自治地方”概念和行政辖区意义上的“民族自治地方”概念之间进行协调。首先，从行政建制意义上看，现行《宪法》和《民族区域自治法》将规模最小的民族自治地方确定为县级规模，是从建立“民族自治地方”条件的角度进行的考虑；这种考虑不应当排斥行政辖区意义上的“民族自治地方”概念，否则便容易导致行政建制意义的“民族自治地方”概念成为判断某一具体自治县所辖乡、镇、民族乡不是“民族自治地方”的理由。如此一来，“自治县”这一“民族自治地方”便会被等同于自治县这一级的政权机关——正如学术界有人所理解的那样，[16]从而被架空掉，因为自治县的辖区范围同样是由若干乡镇辖区范围组成的；与之同理，自治州这一“民族自治地方”应当涵括所有的辖区范围内的所有市、县、自治县，否则“自治州”这一“民族自治地方”便会被等同于自治州这一级的政权机关，从而被架空掉，因为自治州的辖区范围同样是由若干市(县级市)、县、自治县辖区范围组成的；自治州是一个“民族自治地方”，按照《民族区域自治法》的规定，可以包括一部分汉族或者其他少数民族的聚居区，只是从建立该“自治州”这一级别的“民族自治地方”的条件上讲的，并不能理解为其所辖的市、县不是“民族自治地方”，否则势必出现逻辑上的困境——这就意味着：当自治州建立后，该自治州范围内下一层级行政建制(市、县、自治县、乡、民族乡、镇)所管辖的区域自然属于“民族自治地方”范围。
按照这样的思路澄清“民族自治地方”的概念，在实践中便可以解决上文提及的一些问题或者难题：首先，从治理的层面上看，应当侧重于行政辖区意义上的“民族自治地方”概念，因为这涉及法律、法规(含自治法规)、规章、政策的落实，涉及“民族自治地方”自治权的行使。其次，关于“民族自治地方”行政辖区内的次级一般行政建制是否享受“民族自治地方”待遇的问题，可以采取这种思路，即从高层级“民族自治地方”行政辖区角度来确定哪些范围的行政建制可以享受“民族自治地方”的待遇。从行政建制与行政辖区的协调上，这就意味着：(1)行政建制意义的最高层级的“民族自治地方”(自治区)——例如内蒙古自治区，享受国家(中央)关于“民族自治地方”的相关待遇，这一待遇应当惠及其所属的行政辖区范围的设区的市、县级市、市辖区、县和自治县、乡、民族乡、镇等次级行政建制；(2)行政建制意义的中间层级的“民族自治地方”(自治州)——例如云南省红河哈尼族彝族自治州，享受国家(中央)和云南省关于“民族自治地方”的相关待遇，这一待遇同样应当惠及其所属的行政辖区范围的县级市、县和自治县、乡、民族乡、镇等次级行政建制；(3)行政建制意义的低层级“民族自治地方”(自治县)——比如云南石林彝族自治县这一县级的“民族自治地方”，享受国家(中央)、云南省、昆明市关于“民族自治地方”的相关待遇，这一待遇同样应当惠及其所属的乡、镇、民族乡等次级行政建制。具体到上文提到的广西壮族自治区面临实践困难的例子，如果说广西壮族自治区作为省级“民族自治地方”根据现行法律性文件的规定，享受的“民族自治地方”待遇自然及于其行政辖区范围内；而广西壮族自治区内部的13个自治县(以及根据法定程序、结合实际另行增加的2个县)，所享受的不同于其他地级市、县级市、市辖区、县的特殊待遇，应当是广西壮族自治区在不违背国家法律和政策前提下，自己决定给予或者分配的待遇。最后，对于行政建制上，“民族自治地方”之下又设有次级“民族自治地方”的情形，或者由于存在高层级的“民族自治地方”而无法建立次级相同的少数民族聚居的“民族自治地方”的情形，高层级的“民族自治地方”“自治机关”应当在法律实践上侧重协调和保障低层级行政建制中各民族(族群)的合法权益。
收稿日期：2012－12－28