中国土地制度改革对城乡发展的影响研究
何 丹1，吴九兴2
1. 安徽商贸职业技术学院，安徽 芜湖，241002；2. 安徽师范大学 地理与旅游学院，安徽 芜湖，241002
摘要： 无论是土地权利始终分配与土地权利的再分配，还是公共土地收益的处置和土地增值收益分配，以及国家内部的土地权利结构和土地收益分配，最根本的都在于对土地所有权的最终控制；土地制度与政策的变革，必须适应经济社会发展的形势，符合市场经济制度的改革方向，作为最为重要的资财与要素的土地，需要在坚持土地分配与收益公平的同时，发挥市场机制在土地资源配置中的决定性作用；土地权利与收益分配是直接关联的，不同的土地权利设计必然导致不一样的收益分配结果。在农村土地改革的过程中，需要更好地发挥土地要素对减低城乡收入比、促进城乡融合发展的重要作用。
关键词： 土地权利；公共土地；土地增值收益；土地制度改革
0 引言
中国的土地问题，实质上是国家与农民关系问题。农村土地政治的逻辑就是以土地作为手段介入乡村社会[1]。土地对于个人、国家、社会而言都有重要的地位和作用。土地是重要的资源、资产和资本，是人类不可随意让渡的生存条件。土地权利初始分配、土地权利再次分配、公共土地收益处置、土地增值收益分配，都与个人、组织、国家或人类的福祉关联。在任何国家或地区，土地问题都是一个政治问题，解决土地问题的过程就是一个政治过程。国内外有关学者对土地与政治关系作过很多探讨。例如，吴次芳等出版了《土地政治学》专著，从土地政治学的理论与视野、土地空间的政治图景、土地安全与政权稳定、土地制度与政治制度、土地政策的政治逻辑、土地立法与国家赋权、土地规划的政治基础等十个方面展开论述，探究了土地问题的深层原因、土地与政治的互动、解决土地问题的现实途径，提出了很多富有建设性的观点[2]。贺雪峰分析了土地征收中的土地冲突、农地权益归属冲突两方面的土地政治问题[3]；汪丁丁探讨了农地征用中的土地政治问题[4]；周猛则从政治与经济关系视角分析了农地所有权制度的改革[5]；陈世伟和尤琳对我国执政党的土地政策变迁的历史作了详细考察，详细论证了国家和农民的关系[6]。对现有相关研究梳理可发现，相关学者对土地与政治的关系都作了较好的论述，但仍有些不足，还没有从根本上系统地构建土地与政治关系的理论分析框架。鉴于此，本文从土地权利初始分配与再分配、公共土地收益处置与土地增值收益分配、土地权利变革及其对农村与城市发展的影响等方面进行分析与论证，研究结果可为调整中国土地经济与权利关系，把握土地与政治关系的要义及土地制度与政策的改革方向提供科学参考。
1 中国土地权利的初始分配与再分配分析
1.1 土地权利初始分配
一般地，土地归谁所有，为谁所使用，收益归谁主导分配，体现该时期国家的政治结构。在奴隶制社会，土地归奴隶主所有，奴隶在生存上依赖于奴隶主的给予，奴隶被视为工具，没有政治权利，直接影响了奴隶制国家的政治结构。在封建社会中，土地权利初始分配分为私有和公有，如英国的土地所有制为国王所有制，所谓“普天之下莫非王土”，体现了国家对土地的最终控制权。封建统治者都努力维系和谐局面，当社会出现严重不公、粮食出现短缺、社会极度动荡时，土地权利初始分配问题又会被“革命者”所提出，并视为鼓励“革命民众”参与斗争的重要手段。在资本主义社会中，土地也不是绝对私有的，政府拥有的土地所有权占据很大部分，如美国、加拿大、澳大利亚等。在社会主义社会中，对旧政权土地权利分配的质疑是引发社会革命的重要原因，而土地初始权利的重新界定则是鼓舞“革命者”加入革命的重要工具。土地权利初始分配的公平性、公正性、公开性对推动革命进程、夯实新政权的民众政治支持，都影响甚大。因为广大民众的支持与否可左右政局，甚至引起国家政权的更替。土地权利初始配置对政治的影响是显著的；反过来，政治也对土地权利初始配置产生影响。
1.2 土地权利的再分配
在任何国家中，土地权利也不是静止之物，土地权利初始分配后，随着社会经济的发展，各相关利益团体就会对土地权利提出再分配的需求。不同社会制度下，土地权利再分配有所差别。在奴隶制社会中，土地权利再分配依赖于买卖或国王的授予。在封建社会中，土地权利的再分配通过土地买卖或官方调节来实现。在资本主义社会中，土地权利再分配主要依赖于市场交易，价格机制发挥重要作用。在社会主义社会中，土地权利的分配主要体现国家意志。从1949年以来中国的情况来看，中央政府对土地权利的政治决定大致经历：农村土地农民私有制、城市土地混合所有制——农村土地集体所有、农民集体有使用权、城市土地公有制——农村农民有土地使用权、城市土地使用权和所有权分离等阶段[7-9]。土地权利再分配因为权利的完整性或者政治因素而存在很大的差别。当前中国农村的农民集体所有的土地权利交易就受到较多的限制，无法形成正常的农村土地交易市场。国家对城市国有土地实行所有权和使用权分离政策，通过立法确认城市土地使用权可以有偿、有期限、可转让的方式进行市场交易。可见，中国土地也就成了二元经济体制与制度的一个重要组成部分，形成所谓“城乡二元土地市场”。土地制度影响改革的红利实现，反过来当改革红利没有惠及普通大众会阻碍政治经济体制的民主化进程。总体讲，当土地权利的不均衡状况（不公平）维持下去，这种权利上的不均衡必对国家的政治统治产生不良影响。
2 中国公共土地收益与增值收益分配分析
2.1 公共土地收益
在现代国家中，公共土地在国家土地总面积中占一大部分，对公共土地的处置反映国家政治权利结构。公共土地的授权或公共土地出租收益构成财政收入的一部分。理论上，公共土地的收益是全部公民共同所有，实际上由政府代表分配和使用，此种委托—代理关系绩效到底如何存在国别差异。在美国，公共土地租赁多考虑授权私营机构使用，收取土地租赁费。在中国，公共土地可采取招标、拍卖、挂牌等方式出让或出租给土地使用权买受人，土地使用权买受人依照合同约定使用土地。而土地又可以分为城市国有土地和农村集体所有土地。国有土地采取使用权和所有权分离原则，使用权进入市场交易，实现所有权的经济价值。农村集体所有土地在土地交易中受限较多，需通过改革达成与城市土地同地、同权、同价。无论是国有还是集体所有土地，都应归入公共土地范畴。对中国政府而言，公共土地的收益关系很多地方政府的正常运转，因地方政府多患有土地财政“依赖症”。这种“依赖症”很难矫正，影响土地权利中各种政治关系的决策及其后果。公共土地收益处置应坚持以改善、服务、发展民生为原则，并应逐步走出“土地财政”依赖困境。
无意中，晏殊等人犯了宋代君主之大忌。宋朝自建国伊始，就吸取前朝教训，重在制定各种措施以“防弊”。宋代统治者“防弊”措施之一就是以台谏监督宰相等大臣，为有效起到监督作用，对台谏内部也订立了职事回避制度。“台谏系统内部的职事回避”之二，即“台官与谏臣不能私相往来”，“台官与谏臣禁止私下交往的原则，与台谏内部避亲避籍的用意是一致的，都是旨在预防台谏系统成为一个独立封闭的官僚圈而结党营私”。另外台谏官还有“谒禁”规定，“谒禁的根本目的是唯恐台谏官趁着出谒、受谒其他官僚之际而植党结派”［4］71、73。
2.2 土地增值收益
从城乡收入比的变化来看，20世纪80年代的农村经营体制改革，主要是农村土地承包经营制度改革对促进农业总产值增加、粮食总产量增长和农村居民人均纯收入起到重要作用（表1）。其中，农业总产值从1978年的1 397亿元增加到2017年的114 696.2亿元，即便考虑到当时的购买力平价，农业总产值的增加也是非常巨大的；粮食总产量从1978年的30 476.5万吨增加到2017年的61 791.0万吨，保障了国家基本的粮食供应，降低了国家粮食安全对国际粮食市场的依赖度；农村居民人均纯收入从1978年的133.6元增加到2017年的13 432.0元，整体上增长很大，扣除货币超发（M2）等因素的影响，农村居民人均纯收入的增加也是非常可观的。但应该看到，从城乡收入比来讲，农村经营体制改革（土地改革）在初期确实起到降低城乡收入差距的作用，如从1978年的2.57降低到1985年的1.86，而后期农村经营体制改革的效应不再凸显，城乡收入比又呈现出增长的趋势，到2010年城乡收入比达到3.23。对此，国家采取各种措施，期望解决城乡收入差距过大的问题，又使得城乡收入比有所下降，到2016年城乡收入比回到1995年的水平，为2.71。特别是21世纪以来，国家针对农村土地制度开展了大量的实践探索和政策创新，无非是为了以土地推动农村发展、农民增收和农业增长。尽管如此，而据南京大学黄贤金教授团队的研究成果，发现农村土地改革四十年来虽然取得很多成绩，但在促进农民致富增收方面仍没有体现出多大的贡献[11]。这表明仅从农村土地改革本身来找到农村、农业和农民转型发展的路径具有不确定性，单纯琢磨利用农地流转、宅基地流转、集体经营性建设用地入市仍无法破解长期困扰国家决策层的“三农问题”。
3 中国土地制度变革下的权利结构
3.1 农村土地制度与权利结构
（2）土地制度与政策的变革，必须适应经济社会发展的形势，适应市场经济制度的改革方向，作为最为重要的资财、要素的土地资源，需要坚持土地分配与收益公平的同时，发挥市场机制在土地资源配置中的决定性作用。无论是国有土地还是集体土地，改革土地制度的目标都是为了增进国家的利益和公民的福祉。
2017年， “十九大”报告正式提出实施乡村振兴战略。振兴乡村归根结底还是在产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴，这五个方面缺一不可、相互支持。农村土地改革与城市土地经营应该结合起来，从产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的总要求中寻找应对措施，如大力开发农业多功能，延长产业链、提升价值链、完善利益链；创新投融资机制，拓宽资金筹集渠道，加快形成多元投入机制；实施乡村振兴人才培训计划，以人带业、以资扶业、人业集聚，做到保障城乡人口自由流动、社会保障随人走，并做到公共基础与公共服务设施等值化。毫无疑问，土地制度与政策被寄予了厚望，政府希望通过实施农地“三权分置”、宅基地“三权分置”、集体经营性建设用地的出让，建立多主体供给的建设用地市场来增加市场经济的多样性，同时增加农村地区农民集体经济组织的收入和农户个体的收入。其中，农地“三权分置”政策的初衷是稳定农民的承包权，释出土地经营权，活跃农村土地市场，实现农地规模化和高效化经营，带动农业发展和农民增收；宅基地“三权分置”则是为了保障处于就业能力和社会保障缺失的进城农民的退路，希望以宅基地资格权来破解农民可进可退的现实困境，通过宅基地“使用权”的释出为农民带来一部分财产性收入，但值得注意的是，政府对城市居民到农村购置宅基地或农房却有严格的限制或禁令，可以预见仅仅依靠农村农民群体内部的宅基地流转无法带来农民收入的多大增长，因人口的流动受到限制也就谈不上所谓的城乡统筹发展，更不能实现城乡融合发展；集体经营性建设用地的出让，一方面是可供应的土地数量有限，另一方面受地理区位的影响难以实现出让目标，不具有实现出让增加农民集体收入的普遍性和适应性。从多主体供地的角度来看，该项改革的初衷是很好的，但因当前国家对国有和集体土地的赋权不一样，使得两种土地在出让或租赁中的相关权利相差很大。比如，利用集体建设用地作抵押贷款，就没有以国有土地抵押贷款那么容易，根源依旧在于缺少法律依据，因而商业银行等金融机构必然采取歧视性抵押贷款政策。
3.2 城市土地制度与权利结构
对城市土地而言，土地被国家通过法律宣布为国家所有，即全民所有，由各级政府代理所有权，实施土地所有权和土地使用权分离制，在坚持土地公有制的前提下，以土地使用权的长期租赁或短期租赁来实现土地所有权的经济价值。20世纪80年代中期以来，国家通过批租土地使用权获得了巨额的土地财税，也为三十多年来的城市基础设施和城市经济发展作出了巨大的贡献。当然，在城市土地使用制度改革的过程中，也不是一帆风顺的，直到2000年，协议出让土地仍占土地出让面积的绝大部分，没有很好地发挥市场机制在资源与资产性要素中的定价作用。2001年起，国家通过推动出让方式和批租方式的变革，要求实施“招、拍、挂”制度，后来进一步要求根据土地用途的差异，对经营性用地必须采取拍卖机制，这些制度改革极大推动了国有土地资产在经济上的实现，对增加国家或地方的资金来源起到重要的作用。无论是分税制之前，还是之后，土地出让金对地方政府一般收入的补充作用都十分明显。土地出让收入多数被留下给地方政府支配，称为地方政府的“第二财政”来源，即土地财政。
4 中国土地制度变革对农村与城市发展的影响
4.1 土地制度变革对农村发展的影响
土地收益分为初始收益和增值收益，其中后者在现代社会中表现得更加突出。在传统视角下，土地增值收益应在政府和私营之间合理分配。根据乔治·亨利的学说，土地增值收益归公的原则是公共财政的来源[10]。“涨价归公”原则也被中国民主革命先行者孙中山先生所接受，并写入民国时期相关法律法规。土地增值收益的分配仍牵动亿万民众的利益和关注。特别是在土地征收过程中，土地增值收益分配的合理性关乎地方民众对政府的信任和支持。对中央政府而言，通过征地可获得很大好处，但土地征收引发的社会冲突越演越烈，必蚕食国民对政府的政治信任和支持，危害国家政治统治的长治久安。理论上，政党统治的延续性、合法性和稳固性必须建立在民众的政治支持和信赖之上，而与民争利的土地征收或土地财政在很大程度上会消融这一基石。可见，土地增值收益的分配与政治过程紧密关联，政治过程影响收益分配结果，分配结果不合理性反过来可质疑政治过程。公平、公正、公开的土地增值收益分配在解决政党统治与民众支持关系方面能发挥大作为。
表2概括了全国1995年—2017年地出让面积、出让金与地方财政一般收入变化，对其观察后可发现，全国土地出让面积在2013年达到最大37.48万公顷，而土地出让金收入则在2017年达到最大50 259亿元，土地出让面积与土地出让金额并不是同期达到最大，一方面可以表明当前城市中单位土地价值的上升，另一方面可间接反映不同年份出让土地用途结构的变化。从土地出让金占地方财政一般收入的比例看，这一占比增长迅猛，并呈现稳定的趋势，在2010年土地出让金占比达到67.62%，但整体上平均达到40%以上，这表明当前地方政府对土地财政的依赖依旧没有改变。在未来很长一段时期内，中国地方政府的运行还需依靠土地财政来支撑，因为无论是地方经济，还是城市建设，都需要大量的财政投入。根据对1999年—2017年全国土地出让收入的简要计算得到，过去19年间全国土地出让收入总额约35.88万亿元，年均1.89万亿元。而这份巨额收入的去向主要有两个：一是直接成本，用于补偿农民和城市土地开发；二是用于城市基础设施及其他基础设施建设。相比较而言，原有实施土地无偿、无限期、无流动的使用制度的局限性更加突出，尽管“三无”土地使用制度降低了国有企业的生产成本，但实质上并没有增加企业的竞争力。当然，在非开放市场环境下也无需言及企业竞争力，计划体制下的企业更多努力完成上级下达的生产任务，而非主动的去创造社会需求。但是，在实施土地有偿使用制度后，则保证了国家土地所有权在经济上的利益，土地要素也以成本的方式来刺激企业，激励企业改进生产技术，实施科技创新和产品创新，提高企业的市场竞争力和市场盈利水平，无疑对构建国有企业与非国有企业公平竞争的市场环境大有帮助。
大气等离子喷涂NiAlW涂层截面的平均显微硬度为341.8 HV，高于GH3536基体的200.2 HV。优良的涂层硬度主要归因于涂层材料的自身性能及较为致密的涂层结构。此外，涂层的硬度波动区间较小，说明涂层的内部结构较为均匀。
表1 1978年—2017年全国农业产值、粮食数量与农民收入变化
Table1 Changes of Agricultural Output Value, Grain Quantity and Farmer’s Income in China from 1978 to 2017
4.2 土地制度变革对城市发展的影响
(1) 耐张塔的横向和纵向的刚度相近,但纵向刚度略高于横向.单塔的1阶横向和1阶纵向频率高且非常接近,但都低于1阶扭转频率.
表2 1995年—2017年全国土地出让面积、出让金与地方财政一般收入变化
Table 2 Change of Land Transfer Area, Transfer Fund and Local Financial General Revenue in China from 1995 to 2017
陶氏消费品解决方案全球商务总裁Mauro Gregorio表示：“随着全球范围人们生活水平的稳步提升和中产阶层规模的不断壮大，高端消费品的市场需求节节攀升，新兴市场尤为如此。我们在运营的每一个环节都竭力遵循以客户为中心的理念，投资兴建新的有机硅树脂工厂便是这一承诺的生动注脚。我们相信，陶氏将凭借更加强大的生产能力更好地满足客户需求，打造极致的客户体验。”
5 结论与建议
5.1 结论
（1）无论是土地权利始终分配还是土地权利的再分配，还是公共土地收益处置和土地增值收益的分配，乃至国家内部的土地权利结构和土地收益分配，最根本的都在对土地所有权的最终控制。在不同的发展或社会阶段，采取不同的政治手腕处置土地权利和利益关系，直接影响该时期的经济产出和政治利益的格局。
大量的事实表明，土地权利变革的影响具有广泛性和深刻性。土地权利变革对农村和农业发展的影响已为大量的文献研究所证实。对城市发展而言，实施土地制度改革带来的不仅仅是城市土地供给制度的变化，也带来巨大的土地经济利益，可以为城市建设与发展提供重要的资金来源（表2）。
从土地权利结构来看，包括土地所有权、土地使用权、土地他项权利等，其中土地所有权包括占有、使用、收益和处分等权能。就中国土地而言，土地所有权包括国家土地所有权和集体经济组织土地所有权，这种公有制的土地制度归因于1949年新的中央政府成立后开展的土地改革。中国确立土地的社会主义公有制，宪法明确规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。之所以建立土地公有制，一方面是为了建立公有经济的土地基础，另一方面是为了便于控制农村两级分化。因此，维护和巩固土地公有制成为现阶段各项土地制度改革必须坚持的基本前提。就土地使用权来看，在不同的历史阶段，国家对土地使用权的法律规定存在很大的差别，在长期的计划经济时段，对土地使用权的关注不多，也没有建立起完善的土地使用权登记制度体系，特别是对农村地区，对土地使用权制度的漠视直接导致了长期的农业经济发展停滞。1978年国家实施改革开放后，农村实施承包地制度改革，重新重视起土地使用权在经济发展中的作用，直接带来农业经济和农村粮食生产的大发展，深化农村的其他改革事项。1988年《中华人民共和国宪法修正案》对土地问题作了较大的松动，改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1988年《中华人民共和国土地管理法》（修正案）以《宪法》为依据，也明确了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。修改后的《宪法》和《土地管理法》直接为土地流转与有偿使用提供了基础法律根据，推动了经济社会的发展，为土地所有权在经济上实现提供了现实可能性。
虽然方东升依靠野生动物解除了自己的性命危机，但依赖野生动物为自己续命的时间越长，他内心产生的负疚和罪恶感就越深重。在外人看来，方东升几乎是完美的，不求名不逐利，获得的奖金分文不取，全部捐献给野生动物保护基金会，跟妻子数十年如一日伉俪情深，但是他活着的每一刻都是在赎罪：对妻子的愧疚，以及掺杂着巨大私心的动物研究，为此他只能用全身心投入到对野生动物的研究中去。
（3）土地权利与收益分配是直接关联的，什么样的土地权利设计直接导致收益的分配结果。农村土地改革的过程中，需要更好地发挥土地要素对减低城乡收入比、城乡逐渐融合的重要作用。
5.2 建议
（1）在土地改革的取向和把握方面，未来各级政府在探索和推动土地权利等方面的改革措施时，需从政治站位的高度把控土地权利分配、土地利益分配、土地权利变革等对一国的经济产出、政治形势、政治控制等方面的影响，争取做到社会可接受、风险可控制、多方满意的制度与政策创新。
（2）要合理分配土地用途转换所带来的收益，特别是土地出让收入在不同地区之间、不同群体之间、不同时期之间的合理分配，使得土地公有制的好处真正惠及每一个人，体现土地资源利用与开发的包容性，既要促进城市发展，也要促进农村发展，加快实现城乡融合发展进程。
（3）政府的相关职能部门应适时跟进土地制度与政策改革，做好土地改革的影响评估工作，建立分差异化的分类、分区式土地政策与制度体系，现阶段则重在评估农地“三权分置”、宅基地“三权分置”、集体经营性建设用地入市、多主体供地改革等土地制度与政策创新的中长期影响，以消除原有政策与制度设计的主要缺陷。
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The Impact of Land System Reform on Urban and Rural Development in China
HE Dan1，WU Jiu-xing2
1. Anhui Business College, Wuhu 241002, China; 2. Anhui Normal University, Wuhu 241002, China
Abstract: Whether it was the initial distribution of land rights or the redistribution of land rights, the distribution of public land income and the distribution of land value-added income, and even the land rights structure and land income distribution within the country, the ultimate fundamental control of land ownership. The reform of the land system and policies must adapt to the situation of economic and social development. And it adapted to the reform direction of the market economic system. As the most important land for capital and factors, it was necessary to adhere to the land allocation and income fairness while giving play to the market mechanism in the allocation of land resources the decisive role in it. Land rights and income distribution were directly related. Different land rights design resulted in different income allocation directly. In the process of rural land reform, it is necessary to give better attention to the importance of land elements in reducing urban-rural income ratio and promoting urban-rural integration effect.
Keywords: land rights； public land； land value-added benefits； land system reform
中图分类号： F301.1
文献标识码： A
文章编号： 1007-6875(2019)04-0088-06
来稿日期： 2018-12-14
DOI: 10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2019.04.014
基金项目： 安徽商贸职业技术学院校级科学研究一般项目“新型城镇化背景下宅基地使用权流转的社会风险管控策略研究”（2018KYR01）；教育部人文社会科学研究项目“农村宅基地有序退出机制研究”（14YJC630138）。
作者简介： 何丹（1983—），女，湖北宜城人，管理学硕士，讲师，主要研究方向为土地经济与管理。
通讯作者： 吴九兴（1980—），男，江西宜春人，管理学博士，副教授，主要研究方向为土地利用与管理；e-mail：wujiuxing@163.com。
（责任编辑：周吉光）
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