中国：投资体制改革走向何处？——对我国投资体制改革的理论思考，本文主要内容关键词为：投资体制改革论文,中国论文,走向论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
投资体制，在我国一般是指固定资产投资活动运行机制和管理制度的总称，主要包括投资主体行为、资金筹措方式、投资使用方式、项目决策程序、建筑施工管理和宏观调控制度等方面。投资体制是经济体制的一个重要组成部分，投资体制改革的发展变化制约着我国经济的发展，因此我国一直重视投资体制方面的研究，以期望通过改革我国的投资运行机制和管理制度来推动整个经济的发展。但改革的结果如何呢？
一、18年改革的基本评价
我国传统的计划体制从内容、形式、指标、方法，在很大程度上以投资管理为中心，投资体制也就成为传统计划体制的核心组成部分，最典型、最集中地代表和反映了中国传统经济体制的全部特征。传统投资体制的特征可以概括为：
1.政府是唯一的投资主体，即投资主体的单一性。
2.投资决策权高度集中于政府手中，即决策权的高度集中性。
3.投资资金全部来源于财政，由财政核拨，即资金来源渠道的单一性。
4.地方政府、行业管理部门向投资主管部门“争投资、争项目、争物资”的讨价还价式的运行机制。
5.政府直接管项目、管企业，以此直接管住投资，即政府通过行政手段直接管理投资活动。
6.投资责任与约束机制不存在，投资失误无人负责。
传统投资体制，归结为一点，就是以政府（主要是中央政府）为主体操纵投资活动全过程的相对完整的体系。我国理论界对这种体制的评价形成的共识是，既承认它对推动我国工业化体系的初创所起的积极作用，又承认长期以来这种体制对我国经济发展的阻碍。70年代末，我国的投资体制同整个计划经济体制一样，到了非改不可的地步。
1979年开始的投资体制改革，可以分为几个阶段：
第一阶段（1979—1983年）：改革措施主要包括实行基本建设合同制、引进国外直接投资、征收“两金”和建筑税等，特别是实行基本建设“拨改贷”，是当时投资改革的关键一步，“拨改贷”的初衷是想通过资金的有偿使用来约束投资主体，建立起投资的微观约束机制。
第二阶段（1984—1987年）：从1984年起，随着整个经济体制改革的深入，投资体制改革开始触及投资决策中的计划与市场问题，形成了第二次改革的高潮。主要改革措施包括进一步提高地方政府的决策权、实行基本建设指导性计划、工程建设招投标、推行建设项目投资包干责任制等，1987年又进一步下放了项目审批权，明确了企业投资自主权问题。
第三阶段（1988—1993年）：1988年的改革措施主要包括两点，即成立六大专业投资公司和实行“基本建设基金制”，成立六大投资公司的初衷是用经济办法对投资进行管理，基金制是为了保证重点建设有稳定的资金来源。期间于1991年国家开征投资方向调节税，是用经济手段管理和引导全社会投资运行的又一尝试。
第四阶段（1994年至今）：1994年是我国改革“全面推进、重点突破”的一年，投资体制改革是当年体改的重要内容之一，国家合并计委6个投资公司，成立国家开发银行，不久又成立了另外两家政策性银行，将政策性投融资与商业性投融资分离。改革的目的是为配合专业银行“转制”，以及投融资按性质的合理分离，以正确评价商业银行的绩效以及不同投资的效果。
对18年投资体制改革的成败得失评价不尽一致，但投资体制格局发生了重大变化却是可以形成共识的。对投资改革与这种格局形成的关系，笔者认为：
其一，投资主体多元化。多元化格局应归功于两点，一是放权改革使地方政府和国有企业成为投资主体，二是非国有部门的发育使众多的非国有企业成为投资主体，投资体制改革对投资主体多元化的贡献在于投资审批权的下放和决策权的复位。微观领域的改革必然形成多元化的投资格局，投资体制改革对多元格局的作用是附属的、次要的。
其二，投资资金来源渠道的多元化。投资资金中财政资金已经占很少的份额，银行贷款、利用外资、国内自筹的比重很大。投资资金来源渠道的多元化，是财政体制改革和金融体制改革的结果，投资管理体制用法律法规的形式给以确认。
其三，投资使用责任化。18年投资改革，尝试了国家投资有偿使用、投资包干责任制、政府投资企业化经营的办法；从“拨改贷”到1994年的项目法人责任制，甚至于即将实行的资本金制度，从一定意义上讲，都是为了解决投资的责任与约束问题。但从实际效果看，这些改革的初衷并没有实现，其原因不仅是这些改革措施本身的缺陷，更主要的是缺乏建立投资责任与约束的微观基础。没有市场化的微观基础，想通过规章制度建立投资责任制是不可能的。投资约束机制不能建立，体现了单纯进行投资体制改革设计的脆弱性。
其四，投资领域的市场化。18年投资体制改革在工程项目决策、可行性研究、设计、施工等方面，推行了一系列引入市场竞争机制为核心的改革措施，但由于我国在总体上的市场体系还未形成，因此，在投资建设领域中市场机制的发挥受到很大的限制，改革的效果也不理想。
其五，投资宏观调控。18年改革，力图建立起有效的投资宏观调控机制，以此促进经济的稳定、协调发展，但宏观调控机制的建立并不理想，在经济大起大落时往往动用行政手段压项目，紧缩资金。间接调控更多地依赖于财政体制和金融体制的转变，没有财政金融体制的变革，投资在宏观调控中的作用是微乎其微的。因此笔者认为，市场经济条件下，投资仅可作为宏观调控的“中介”，而不能作为直接的调控手段。如果把它作为直接的调控手段，结果必然导致宏观调控中直接手段的运用，这与市场化改革背道而驰。
二、目前将要进行的几项改革的内容及评价
1994年国家实施“整体推进、重点突破”的改革战略，投资体制改革的重点是确立国家投资主体，建立起投资的风险约束机制，以及建立与社会主义市场经济相适应的宏观调控机制。为此，国家宏观经济管理部门在酝酿如何深化投资体制改革，改革的内容主要有以下几点：
1.确立国家投资主体。确立国家投资主体的目的是明确国家投资的产权代表，规范国家投资主体行为，建立投资的责任和风险约束机制，提高投资效率。国家投资主体是指经国务院授权，代表国家（包括中央政府和地方政府）行使投资和资产运营职能的、具有法人地位的经济实体。除用财政资金安排的收益性项目外，其他投资活动都要通过投资主体进行；国家投资主体的形式包括：国家投资公司、国家控股公司、行业性总公司和大型企业集团。国家有关投资主体的法规酝酿中包括了投资主体的责、权、利，国家投资主体的内部组织机制等，并初步确定了组建国家投资主体方法。
组建国家投资主体的改革背景是国有企业运营效率低下，国有资产不仅不能保值增值，而且还在不断流失；同时，理论界关于国有企业产权改革的准备也比较充分，1995年改革重点当时确定在建立现代企业制度上；国家投资主体的确立也是投资微观主体改革的继续，是国家希望建立起高效的国有资产运营机制的一种反映。但实际上，我国国有企业改革困难重重，绝对不是通过确立国家投资主体所能解决的问题，而实际上，确立国家投资主体，就是全面进行国有企业改革的代名词。我们并不否认确立国家投资主体对于改革和发展的意义，但是，在国有企业改革步履维艰的情况下，国家投资主体的组建实际上是一句空话。
2.关于推行法人投资责任制。法人责任制是在项目业主责任制的基础上发展而来的，其实行的目的是为了明确投资的责任主体，法人不仅享有投资决策自主权，而且必须承担相应的投资风险责任，必须先有法人后建设项目，由法人对建设项目的筹划、筹资、人事任免、招标定标、建设实施直至生产经营管理、债务偿还以及资产的保值增值、实行全过程负责。因决策失误造成法人无力偿还债务的，债权人有权依法取得抵押财产，或由担保人负责偿还债务，直至依法对企业进行破产清理。从这种推理来看，法人责任制确实对建立投资主体自我约束机制有利，但事实上，非国有投资主体不用推行法人责任制，照样能够约束自己的投融资活动，而国有投资主体，即使建立法人责任制，也不可能真正建立起投资主体对其行为负责的机制。对国有的法人代表来说，企业因经营不善，资不抵债，需要破产清理时，对他本人的影响是很小的，我国目前还没有形成经营者用自己的声誉对经营行为负责的机制，企业破产，厂长、经理换个位置工作而已，有时甚至还会因祸得福，从厂长的位置高升到局长的位置。厂长、经理不以其终生声誉作抵押，法人责任制业只能徒有虚名。从一定意义上讲，法人责任制靠完善企业的法人治理结构、建立合理的委托—代理关系来实现。而完善法人治理结构、建立委托—代理关系，靠的是企业的制度创新，企业制度创新属于企业改革的范畴，不是单纯的投资领域改革所能奏效的。
3.投资项目资本金制度。资本金制度是指国家规定今后投资项目，不能全靠借贷资金，必须在项目总投资中包含一定比例的由投资者出资的资金。这笔资金叫做资本金，也就是今后企业在工商部门的注册资本金。这一规定将投资项目的资本金与现代企业的注册资本金联系起来，形成完整的资本金保值、增值运行体系。在投资领域实行资本金制度，主要目的是：其一，适应现代企业制度的要求，为投资项目以企业法人的形式进行建设打下良好的基础；其二，适应宏观调控的需要控制投资规模。为实施投资项目资本金制度，国家计委委托中国国际工程咨询公司测算了不同行业、不同类型项目的资本金比例，供制订法律法规时参考。实际上，一个项目必须包含一定比例的自有资本，这是天经地义的事情，一般说来，如果项目没有一定比例的资本金，项目融资过程将很困难；如果项目的前景非常看好，可以完全用借入资金建设，只要投资者或贷款者愿意，无论是直接融资，还是间接融资，都是借贷双方自愿的事情，国家不应干涉。当然，我们并不否认国家在工商注册时对项目一定比例资本金的要求，国家对经济的管理还是必需的。但是，国家要想通过实行一套资本金制度来约束微观投资主体行为，以此建立投资主体的自我约束机制，从理论到实践都是欠妥当的。有的项目，全额负债建设，建成投产后效益不错，能够按时还本付息，而且又符合国家的产业政策，我们为什么就不允许其投资建设呢？换个角度说，对国有企业，项目建设时满足了资本金制度的要求，国家投入的资本金是足额的，但在目前的国有企业运营机制下，建成投产后，项目的运营效果很好也是值得怀疑的。关键仍然是企业制度问题，企业制度建设跟不上，实施投资项目资本金制度约束微观投资主体的行为，其作用是有限的。而对制度建设比较好的企业，如规范的股份有限公司、有限责任公司，转制比较好的国有企业，即使不实施资本金制度，其在投融资过程中也是非常注重经济核算的，其财务约束很严格。
4.转变投资宏观调控模式。投资宏观调控的目标是建立与市场经济相适应的、以间接调控手段为主，直接调控手段为辅的宏观调控体制。市场经济条件下投资调控手段，主要是财政政策和货币政策，实际上就是用宏观财政金融政策来调控宏观经济。无论是财政政策还是货币政策，都有其本身的调控工具、调控的中间目标和最终目标，笔者主张，在体制转轨时期将投资作为宏观调控的中间目标来处理，在市场经济体制完善以后，是否可以考虑不再将投资作为经济宏观调控观测的对象。目前，转变投资宏观调控模式，受两个方面的制约，其一是企业微观主体不健全、不完善，对经济信号反映迟钝，间接调控过程中信号受阻；其二，投资宏观调控间接手段的运用依赖于我国财税金融体制的转轨速度与质量。而这两者都不是投资体制本身所能解决的问题。
从以上分析可以看出，目前投资领域进行的几项改革，对建立投资主体的责任与约束机制的作用都是微乎其微的，改革设计时就注定不会对经济体制的发展和完善起多少作用；投资宏观调控模式的转换更多地依赖于其他方面改革的推进，没有自己的独立性。
三、改革设计的思路与投资体制改革的推进
对18年的投资体制改革，我们不能对其评价过高，主体多元化、方式多元化格局的形成，不能全部归功于投资体制的改革；同时，我们也不要对投资体制改革寄予太大的希望、求全责备，投资体制的发展完善往往受制于其他方面变革，其对整个经济改革与发展的作用是有限的。
改革制度设计的过程中，必须做到尽善尽美，改革方案本身就存在缺陷，运行时能够不出问题是天方夜谭。而实际上我们出台的很多方案在制订设计时就明明知道其存在问题而偏偏去试点、去推广。这是对改革的不负责任，是对国家发展的不负责任，必然延缓改革发展和现代化的进程。改革方案的设计必须坚持实事求是的态度，不能好大喜功。在这方面主要是约束制度设计者的行为，制度设计者必须为制度的运行结果负责任。
上面我们已经对当前即将实施的几项改革措施进行了较为客观的分析和评价，下面我们将结合目前我国投融资领域的现状谈一下对推进投资体制改革的看法。
第一，从投资主体看，经过十几年的改革，已经形成了多元化的投资主体格局，但是，各投资主体行为方式是不一致的。非国有投资主体的利益与风险约束都是比较“硬”的，而国有投资主体中，有相当一部分的利益约束和风险约束都是“软”的，国有投资主体自我约束机制的缺乏是我国投资效益低下、国有经济发展迟缓的根源。因此，完善国有部门的投资约束，对整个改革是有益的；建立起投资主体的自我约束机制，是很长一段时期以来投资体制改革的目标，目前推进的几项改革，也大都着眼于这一点。但实际上，这个目标的实现，不可能仅仅依靠投资领域的改革，其中关键还是国有部门如何实现制度创新，特别是国有企业如何建立起与市场经济相适应的企业制度。现代企业制度是一种制度创新，是人类文明发展的成果，只有国有企业建立起现代企业制度，投资主体的利益与风险约束机制才能建立起来，国有经济部门的效率才能提高，才能解决制约我国经济发展的微观主体塑造的问题。
第二，关于三类投资项目的划分，笔者认为，将投资项目划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目，并采取不同的投融资方式，实践中有一定的意义，但是，项目的竞争性、基础性和公益性有时是很难划分的，特别是基础性项目，往往随着时间变化而变化。在改革设计征询各地方、部门意见时，就有人提出按照经济学中私人产品和公共产品的区分标准来划分投资项目，将项目划分为私人项目和公共项目，私人项目由私人部门投融资提供，而公共项目则由公共部门投融资提供，对准公共产品，可以由私人和政府合作提供。
第三，关于政策性融资和商业性融资的划分问题，笔者认为，1994年改革中将政策性融资从各专业银行中分离出来，思路是正确的，这种分离有利于几个国有专业银行向商业银行转变，但是，在政策性融资体系的设置上存在问题。将国家计委六大投资公司合并后组建国家开发银行，其“法定职能”是贯彻国家的产业政策、宏观调控政策、保证重点建设的资金需要，其资金来源于财政，然后再委托其他金融机构贷放到投资项目之中去，实际上是在财政和项目之间又多加了一道“关口”，增加了“交易费用”；开发银行向商业银行、非银行金融机构发行金融债券融资，由于开行投资的大都是政策性项目，将来还本付息都很困难，金融债券还本资金从何而来？难道要财政不断补贴吗？其他两家政策性银行同开行的状况相似。而且，笔者认为，没有必要搞多家政策性银行。现在，政策性银行又在各地设立分行，以图在将来能有所“发展”，遍设网点的政策性银行能否重蹈建造覆辙，我们拭目以待。改革的关键是要建立适合我国国情的政策性投融资体系，将财政、政策性投融资机构的活动紧密结合，完成政府的投融资职能。
第四，投资宏观调控，应该转变观念，不要老是在投资规模、结构上作文章。一谈投资，我们习惯于在规模、结构、效益上绕圈子，改革近20年了，这几个问题不仅没有解决，投资规模膨胀、结构失调、效益低下的程度愈来愈严重。究其原因，就是没有抓住问题的关键，市场取向的改革，投资在一定程度上是微观主体自主选择的结果；由于经济结构、经济体制的变化，经济调控中直接手段的作用逐渐变得微弱，投资在经济中往往是经济运行的结果而不是原因。基于此，笔者认为，宏观调控必须转变思路，由直接调控投资转变为对经济（投资）的财政和金融调控，即宏观经济调控主要是用财政政策和货币政策来改变生产者和消费者的投资和消费行为，从而对经济产生影响。市场经济条件下，由于投资行为是微观主体自主选择的结果，因此，政府不要过多干预这种选择，政府的过多干预必然带来经济效率的低下。尽管在转轨时期用控制投资规模方式直接调控宏观经济，但是经济调控发展的方向却是与此相反的，用启动投资和压缩投资来扩张或收缩宏观经济的观念必须改变。
标签：投资论文; 资本金论文; 宏观调控论文; 企业经济论文; 国内宏观论文; 国有经济论文; 建设投资论文; 宏观经济论文; 宏观调控手段论文; 微观经济论文; 制度理论论文; 经济建设论文; 企业责任论文; 国家部门论文; 经济学论文; 调控论文;