中国“城镇登记失业率”评析，本文主要内容关键词为：失业率论文,中国论文,城镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F241.4文献标识码：A文章编号：1008-6684(2006)02-20-04
一、中国“失业率”的尴尬
城镇登记失业人数及其失业率是迄今为止我国官方正式公布并予以采信的唯一用来反映我国失业规模和失业水平的统计指标，也是我国中央政府和各级地方政府在制定短期、中期、乃至长期社会经济发展计划(规划)时所采用的重要调控指标之一。该指标及数据还被世界银行、国际劳工组织等国际组织广泛引用，用于国际间失业水平的比较分析。
但是，就是这一重要指标所反映出的中国城镇失业率水平却受到了广泛的、越来越强烈的质疑。从研究学者、政府官员，到一般民众，几乎是众口一词都难以相信我国城镇失业率水平仅为4.3％(2003年)。而中国的实际失业率水平到底是多少却又是众说纷纭，从5％到20％，甚至更高都有人敢讲。
这就是我们所看到的、已连续公开发布二十多年的我国城镇登记失业率指标所处的尴尬境地——一方面越来越受到重视，另一方面又越来越受到社会普遍的怀疑。在中国已走上市场经济之路，劳动力市场日趋成熟，而就业问题越来越引起全社会重视的今天，有必要对城镇登记失业率指标进行深入分析。
二、已有的研究和讨论
经文献检索，我们查阅了中国期刊网等文献库系统中1994年以来的国内全部有关失业率统计的论文文献共约200篇左右，其中大部分又是发表于最近的五六年，这表明学术界对失业率的关注与讨论是日趋强烈的。这些讨论的焦点可概括为如下几点：
1、城镇登记失业率仅以本地的城镇户籍人口为统计对象，不能全面反映失业率的真实情况。主要理由包括：一是不能反映我国广大农村地区人口的失业状况，二是不能反映事实上已进入城市务工经商的大量进城农民工的失业状况，三是不能反映那些在城市间迁徙流动而并未转移户籍的那部分城镇户籍人口的失业状况。把这样多的劳动力排斥在我国的失业统计范围之外，显然是不合理的。
当然，批评者中也有的学者认为我国农村地区不存在失业问题，“我国在乡村实行的是土地集体所有的家庭承包经营，在法律上禁止土地的买卖和兼并，因此农民在理论上讲都有基本的生产资料——土地，只要从事生产劳动，就能够获得劳动报酬或经营收入，因而在乡村不存在失业问题。”(宋长青，1996)他们认为现阶段，只要将进城农民纳入失业统计即可以了。
2、对统计对象的年龄限制过窄。1995年以前我国城镇失业登记是以男16-49岁，女16-44岁为申请登记的年龄界限；1995年以后将年龄界限放宽至退休年龄，即男16-59，女16-49岁。国际通行的惯例是就业和失业统计都不设年龄上限的(叶世芳，1997)。也有学者坚持认为失业统计应以退休年龄为年龄上限。
3、将登记作为失业统计的前提，缺少科学性。以失业登记为基础数据来源，使该失业率指标的失业定义局限于行政登记行为，即登记了才统计为失业，未登记就不统计为失业，从而使登记失业不能反映实际失业规模。有学者指出：“登记作为政府帮助就业和发放失业救济金的前提条件是有作用的，但反映宏观失业状况是不可能的。”(宋长青、熊自力，2001)。
4、城镇登记失业率不能反映隐性失业状况。现行失业率指标只反映劳动力市场的显形失业(即公开失业)，而不包括我国实际大量存在的隐性失业，所以不能反映我国真实的失业率水平(罗建章，2002)。当然，也有的学者认为，隐性失业实为就业不足，应属于就业状态，不应纳入失业率统计(宋长青、熊自力，2001)。
分析表明，我国失业率统计的改革已是势在必行，以调查失业率替代登记失业率也是大势所趋。2004年9月30日国务院办公厅正式发文，决定建立全国劳动力抽样调查制度，并从2005年11月开始正式启动全国劳动力抽样季度调查，2005年进行一次，2006年进行两次，以后每年四次。这样，今后在相当时期里我们将面对两个失业率指标。
三、失业登记的发展阶段
我国城镇劳动力的失业登记初始于20世纪70年代末，当时称为“待业登记”，1994年更名为“失业登记”，一直坚持开展至今。该工作开展初期，我国还处于计划经济体制下，城镇劳动力就业都在政府劳动部门的掌控之下，所有用人单位要招工都必须经由政府劳动部门来招收，所有的城镇无业求职者都必须首先到政府劳动部门去登记，再由政府劳动部门安置分配到各单位去工作；对于处于等待期的劳动者即登记为“待业”。因此，当时所有的城镇无业求职者都会去政府劳动部门登记备案的，而且一旦被安置就业，关系即转往用人单位，劳动部门就立刻将其从待业登记名单中撤消，所以，那时的城镇待业登记数据应该是比较全面、比较准确的。
然而，随着我国经济体制改革的展开，我国城乡就业形势发生了巨大的变化，劳动用工制度发生了根本性的转变，就业形式多样化，劳动力流动加剧，在城乡间、城市间、单位间劳动力的流动大大增强。随着劳动力市场的建立与完善，政府劳动部门逐步放开对城镇劳动力就业的直接控制，把就业交还给市场，由求职者和用人单位通过劳动力市场双向选择实现就业，政府只是市场秩序的维护者和宏观调节者，当然还是就业的促进者。在这一改革进程中，政府从劳动就业的直接管理者转变为间接管理者，其管理的内容发生了变化，劳动部门不再管具体的工作分配——为每个求职者安排就业岗位，也不再管每个企业单位该用多少人，该发多少工资。这种情况下，自1994年起“待业登记”更名为“失业登记”。
对劳动部门而言，早期的失业登记是直接为劳动力的安置和分配工作岗位服务的；至20世纪80年代中期以后，随着政府劳动部门工作职能的转变，失业求职登记工作转变为劳动部门开展就业培训和就业服务的基础性工作；到20世纪90年代中后期，随着社会保险制度的建立和完善，失业登记又增加了为发放失业保险金服务的职能。对失业登记者而言，早期的失业(待业)登记者是为了获得工作，特别是获得一个国家分配的稳定的工作(铁饭碗)；20世纪80年代中后期以后的失业登记者则只能期望通过失业登记获得政府的一些免费培训和职业介绍服务，职业安置分配工作停止了；20世纪90年代中后期以来，登记的失业者除可获得政府的就业服务外，还可期望获得失业保险金(对部分符合条件的失业者)，或政府的其他失业救助(如最低生活保障金等)。由此我们可以对失业登记数据得到如下几点合理的推论：
1、20世纪70年代末至20世纪80年代初，政府的劳动部门会认真地进行失业(待业)登记工作，因为他们有责任也有权力为每一个失业求职登记者分配一份工作，那时的登记是“一个也不能少”；对失业求职者而言，一般都会主动积极地去劳动部门登记，等待政府的分配安置。这个时期的失业登记数据是比较完整准确的。
2、20世纪80年代中期至20世纪90年代初期，这一时期政府劳动部门的失业(待业)登记的积极性会下降，因为职业培训、职业介绍等就业服务工作不再要求每个失业者必须参加，不要求也做不到“一个也不能少”，失业登记成了例行公事；而对于失业求职者，一般也不会积极登记，因为反正工作要靠自己找，需要政府帮助的人会去登记，不需要的则没有积极性去登记。这个时期的失业登记数据缺失会比较大。
3、20世纪90年代中期以后的情况是，随着社会保险制度的建立，政府劳动部门社会保险职能的加强，劳动部门对参加了社会保险的劳动者的管理又落实到“人头”上，失业登记成了失业保险金发放的基础，在这项工作范围内，失业登记又成为“一个也不能少”的工作；对于失业者来说，部分失业者会积极去登记，以便领取失业保险金，而那些没有资格领取失业保险金的失业者恐怕登记的积极性仍不会很高，劳动部门也不会特别关注他们。这时期的失业登记数据更多地反映失业保险金领取者的失业状况。
综上所述，就我国登记失业率历史数据的质量而言，合理的推论是：早期数据有保证，中期数据难保证，近期数据部分保证。
四、失业登记方面的有关规定
城镇失业登记作为一项在全国城镇地区全面实行的行政登记制度，必然是依国家的有关文件法规而建立的，经查该制度的文件法规依据先后有国家劳动人事部1982颁发的《城镇待业人员登记管理的试行办法》，国家劳动人事部1984年发布执行的《城镇待业人员登记管理办法》，国家劳动部1995年颁布的《就业登记管理规定》和国家劳动和社会保障部2000年发布实行的《劳动力市场管理规定》。从上述国家劳动行政主管部门制定发布实施的几个法规文件的相关内容来看，规定比较原则，缺少操作性。
各地在失业登记方面的规定缺少一致性，可能影响到失业率的测量。比如上海市规定：一次失业登记的有效期为6个月，6个月后如仍未就业，则必须再次登记，“失业登记期满，未重新办理失业登记的”，视为退出失业登记(《上海市失业登记办法》，2004)。而北京市则规定：“对连续两个月不报告求职、培训情况或连续两个月不到劳动保障部门职业介绍机构求职的，从第三个月起按暂不要求就业人员进行管理。”即退出失业登记(《北京市劳动和社会保障局关于加强失业人员动态管理有关问题的通知》，2001)。再如，北京市规定：失业人员“应自与用人单位终止、解除劳动(聘用)或者工作关系之日起40日内”，持有关证明到劳动保障部门办理失业登记(《北京市失业保险规定实施办法》，1999)。而广西则规定：“失业人员应在终止或解除劳动关系之日起60日内到有关机构办理失业登记和申领失业保险金”(《广西壮族自治区失业保险办法》，2003)。
这种各地规定细节上的差异，肯定会影响全国失业水平测量的一致性和准确性。
五、失业登记的实际操作过程
为配合本课题研究，我们于2004年2月开展了一项“城镇失业登记实际操作过程”的走访调查，共走访了分布在全国10个省(市)的13个城市内的25个城镇街道办事处、基层劳动保障机构或居民委员会，调查员根据统一的调研大纲对基层从事失业登记工作的一线管理人员进行了访谈，主要访谈结果归纳分析如下：
1、所访谈的25个基层管理机构中，21个回答已建立了居民失业登记台账或失业登记本，1个未建立，3个无回答。由此可见，在我国城镇的基层管理机构中已普遍开展了失业登记工作。
2、关于“最基础的失业信息收集工作是谁在做？”得到的回答是(答案括号中数字为给出不同回答的受访单位数，下同)：居委会(9)，劳动服务公司(5)，基层社保机构(6)，专职劳动保障协管员(2)，无回答(3)。
调查表明，失业登记工作在基层并没有一个确定的组织机构和专业人员负责，各地在执行中缺少统一性。
3、你们是“怎么获得居民失业信息的？是失业者主动申报登记，还是管理者上门服务为其登记？”回答的声音是一边倒的：失业者很少有人主动来失业登记，只能靠上门服务和其它方式才可能对其进行失业登记，(15)；有些地方是从用人单位获得下岗失业人员信息(5)；也有少数地方是靠失业人员主动来申报进行失业登记(4)，这些地方通常是由社会保险机构管理失业登记(如北京的街道社保所)，主动去登记的失业人员也一定是失业保险金领取人。
调查表明，失业是很没有面子的事，不是为了一些实际的利益，人们是不会去主动登记并接受没有实质性意义管理的。管理人员上门登记的前提是要及时知道本社区内谁家有人失业了，原本的调查目的现在成了前提。可以肯定地说，上门登记是很难操作的，要做到及时动态地掌握情况就更加困难了。
4、接下来我们了解下列几种特殊失业人员的失业登记情况：
(1)“得不到失业保险金的失业者来登记吗？”答：来登记(9)；不来登记(9)；无回答(7)。
(2)“刚毕业就找不到工作的青年失业者来办理失业登记吗？”答：来登记(3)；不来登记(9)；无回答(13)。
调查表明，对上述几种特殊的失业人员各地的看法和做法相当不一致，表明在失业登记工作中，大家的观念相当混乱。
5、“怎么判断一个居民是不是失业者？”答案各种各样，几乎没有重样的，列举如下几条：
“根据失业保险条例的规定”
“没有工作，没有劳动收入的都算”
“没有稳定收入的算作失业者”
“无固定工作，或企业破产”
调查表明，基层人员对失业的理解相当混乱，正是他们的这种“业务水平”，决定了我国城镇登记失业率指标数据的质量不高。
6、一个追问的问题：“对那些从事临时工作，本月有工作下月没工作的人，你登记他为失业者吗？”回答：算失业的(8)；不算失业(12)；无回答(5)。
调查表明，对这个问题的回答与上一个问题是相关的，其进一步表明基层工作人员对失业并无统一的认识。
7、“失业者找到工作后如何撤消失业登记？”答案是：随时撤消(10)；定期或不定期地清理撤消(7)；不撤消(2)；无回答(6)。
由此可看到，目前的失业登记制度还没有一个统一、有效、及时的登记退出机制。
六、若干结论
研究表明，相对于我国目前劳动力市场的完善程度和政府对劳动力市场的管理水平而言，登记失业数据是远不足以反映劳动力市场运行实际状况的。本文有如下几点结论：
1、现行城镇登记失业率不适宜再作为反映我国劳动力市场供求基本形势的宏观判断指标，因为它确实已不具这一效力。
2、不适宜继续将城镇登记失业率指标作为与宏观经济密切相关的，在各地乃至全国的中、长期社会经济发展规划中起着重要作用的规划指标、控制指标和考核指标；应尽快建立和完善全国的劳动力抽样调查体系，建立专业队伍，完善方法制度，使这一调查成为我国劳动力就业与失业基础统计信息的基本来源，确立调查失业率指标体系的正统地位。
3、改造城镇登记失业指标，令其转变为单纯的失业保险领取人数指标，发挥其为失业保险工作与就业促进工作服务的作用。