治理腐败的根本途径——制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,腐败论文,根本途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文通过对腐败产生的客观基础和原因分析，阐明制度的差异决定腐败程度的差异。认为 中国的腐败，属于制度性缺陷腐败。根据我国经济体制和政治体制的制度缺陷，提出通过不 能为、不必为、不敢为、不愿为的制度创新综合治理腐败。
一、腐败产生的客观基础
腐败作为一种社会现象，它存在于历史上各种阶级社会和各种不同社会制度的国家之中。 人们常说的腐败包括很多种行为，比如，行贿受贿、官倒、挪用公款、贪污、用公款吃喝嫖 赌 、公费旅游等等。纵观种种所谓腐败行为，它们都有一个共同点，即具有经济人特征的代理 人凭借委托人授予的权力，用非法的手段满足自己的私欲，其实质就是利用公权谋取私利。
纵观历史，古今中外，人们可以发现，利用公权牟取私利的腐败行为在任何一种社会中都 存在，并非中国所特有，亦非外国所独有；即非资本主义产物，也非社会主义的必然；即非 经济发展的专利，不发展腐败同样存在。对于这一点，大量的事实可以证明。象韩国，在李 承晚时期尽管经济没有起色，腐败现象照样十分猖獗。在工业化以前人类历史上的任何时期 ，腐败不仅存在而且还常常成为一种“正常”的社会或官场现象，即便是在工业化发展的过 程中，腐败也是一种几乎无法避免的现象。英国是第一个现代国家，但1759年富兰克林对伦 敦的印象却是，到处都是行贿受贿，营私舞弊的丑闻，“绝对的腐败在这个古老国家的所有 等级的人们中流行，从头到脚都完全堕落和腐败了”！究竟是什么原因使腐败在各个社会、 各个社会的不同历史阶段普遍存在？公共权力的实施为什么会出现异化、变质并导致腐败的 产生？为什么哪里有权力哪里就有腐败的产生？这说明各个社会都具有腐败产生的客观基础， 本文认为这个客观基础就是公共权力设立目标唯一性与执行过程中目标多重性的矛盾。
众所周知，权力是为实现组织的目标和功能而设立，大到一个国家小到一个单位，都是一 个或大或小的组织，都需要一种权力体系来支持其存在和运转，这种权力体系受规模经济、 分工和减少交易费用等原因的影响，需要把公共权利赋予组织内的个人或少数人掌管，这就 产生了权力执行者。所以，从公权设立的动机本身来看决定了权力执行者所拥有的权力是公 共权力，不属于私人权力，其存在是应该为谋取公众的利益而服务的，以追求公众组织利益 最大化为其使命。特别是在社会主义国家，更是强调了“人民公仆应全心全意为人民服务” 。但是又应看到，公共权力的执行者是经济社会中的经济个体——经济人，经济人在从事各 种活动中一般表现为自利的人，以追求自身利益最大化为目标。显然，在这个时候，公共权 力执行者具有双重身份和双重目标，存在着双重利益，这与公共权力的设立目标唯一性发生 背离。当现实中的公共决策不能同时实现公共组织的收益和具体决策人的收益最大化时，必 然存在组织机构和具体决策人两个不同的目标：组织收益最大化和决策人自身利益最大化。 当两种利益难以协调，必择其一，在缺乏有效制约措施的条件下，具体决策人就会利用其手 中的权力，根据自身利益最大化的目标来做公共政策抉择，这种抉择就有可能以牺牲组织机 构的目标为代价，导致公共权力在实施的过程中发生了权力异化、变质的问题。在实践中， 这种异化变质直接表现在三个方面：(1)权力私有化，将人民赋予的权力视为自己的囊中之 物，就如同自己的私有财产一样，可以任意支配；(2)权力商品化，把手中的权力当作商品 去交易，买官卖官，认钱不认理。(3)权力庸俗化，使一些人游戏于全力的追逐权利之中， 耍手腕，投机钻营，视人民的权利为儿戏，玩弄于股掌之间。这种权力异化的直接后果是导 致腐败的产生与泛滥：政治腐败，即公职人员在运用权力过程中实施不法行为；经济腐败， 即用政治权力换取金钱；作风腐败，即用政治权力达到个人超常的享乐。显然这种结果与公 共权力的设置初衷是相违背的。
可见，如果我们承认经济人追求自身利益最大化是符合理性的话，那么只要存在着公共决 策，就存在着公共决策执行中的双重目标，即存在着公共决策和具体决策人的私人利益的矛 盾，也就存在着产生腐败现象和贿赂行为的客观基础。正是基于这样的客观基础，所以人们 说，腐败是附着在权力上的咒语，哪里有权力，哪里就会滋生腐败。
那么，是不是说只要存在腐败产生的客观基础，就一定存在腐败？根据上述我们的分析，有 人会提出这样一个论断：实行公有制经济的国家比私有制经济更容易产生腐败。认为在公有 制经济国家里，大到国民经济投资总规模的决定，小到一件产品的分配和销售，都普遍具有 公益决策的性质，都存在被决策人进行以权谋私的可能。而私有制国家，政府对经济活动的 干 预较少，经济领域中的具体经济活动，如生产、投资、收入、分配等基本上是由私人决定， 以权谋私的可能性少。因此主张实行公有经济私有化，减少滋生腐败的土壤和温床，认为这 是解决腐败的根本出路之一。对此，本文认为，要说明这个问题，必须澄清这样一对概念， 即产生权力异化、腐败的的客观基础的广泛深厚与腐败现象和贿赂行为滋生蔓延的现实毕竟 是完全不同的两回事。有腐败产生的基础，但未必一定会发生腐败，不同的社会制度不是腐 败产生的必然条件。在历史上同一国家的不同时期以及相同社会制度的不同国家，腐败和贿 赂滋生蔓延的情况却差别很大。例如，新中国建立50多年来，同是共产党的领导和公有制经 济，公益决策的范围同样广泛，但现在的腐败行为要比改革开放前大得多。现在实行私有制 经济的俄罗斯比实行公有制经济的前苏联更加腐败已是一个公认的事实。同是实行私有制经 济的国家，腐败、贿赂发生的情况也是大为不同的，根据报刊披露的资料，日、意相对较多 ，美英相对较少，像新加坡更是公认的少有腐败的国家。这说明公共决策和具体决策人的私 人利益的矛盾是腐败产生的客观基础，但腐败成为现实则需要我们从社会的角度深入探讨腐 败产生的直接原因。
二、腐败产生的社会原因分析
近些年，无论是理论界还是司法部门对我国腐败产生的社会原因及如何惩治做了深入的分 析，把腐败产生的原因主要归结为以下几方面：(1)个人世界观和道德修养低下；(2)对外开 放、资产阶级意识形态领域的侵蚀；(3)中国长期封建社会历史传统的影响；(4)现代化的冲 击。
上述观点不能说没有一定的道理，但它们都不足以解释转型期中国腐败日益猖獗的原因。 也 就是说上述几方面的原因起码不是腐败产生的充分条件亦非必要条件。将腐败的原因归咎为 个人品质问题，这种解释本身就是与唯物主义格格不入的。外部因素和历史因素只有同现实 和内部因素结合起来才能发挥自己的作用，这是基本常识。至于现代化代价说，只能产生腐 败猖獗不可避免、人们对此无能为力的误导。事实上，有不少国家和地区在其现代化进展最 为迅速的时期有效的遏制了腐败的滋长和蔓延。
在这里，新制度经济学理论为我们分析腐败产生的直接原因提供了一个十分有力的视角， 运用这个理论可以充分说明为什么在社会的各个历史时代、同一时代的不同国家普遍存在着 腐败产生的客观基础，但各个时代、各个国家腐败程度却存在着极大的差异。新制度经济学 派理论认为，追求自身利益或效用的最大化是经济人个人行为的基本动机，个人利益或效用 又 是由一系列目标诸如权力、财富、地位或声望组成，在众多目标发生冲突时，个人可以在众 多的目标中作出权衡取舍；理性选择的前提是个人在选定目标后对达成目标的各种行动方案 根据成本和收益的计算来决定的，而影响个人选择的最重要的因素是制度——不是社会制度 而是一个社会现实的经济、政治体制与管理制度。按照斯诺等人的观点，在一个经济社会里 制度是约束个人行为的各种正式规则和非正式规则的集合体，它通过影响人们对各种行动方 案的成本和收益的计算而最终影响个人的选择，制度告诉人们何者可为，何者不可为，它为 个人的行为提供了激励机制、机会结构和约束机制，个人选择就是在制度这只既有形又无 形的手的指引下完成的。不同的制度安排使公共目标决策人在履行职责中作出不同的选择， 最终导致在不同的国家和同一个国家的不同的历史时期存在着不同程度的腐败。在我们国家 转型时期，公职人员中出现了大面积的腐败，并且屡禁不止，问题越来越严重，规模越来越 大，这并不完全是因为人们受各种因素的影响使其道德观念发生了变化，其根本原因是因为 现行制度的缺陷使相当一部分公职人员选择了通过腐败的方式来满足个人利益和要求，也可 以说是现行政治体制、经济体制及各类管理制度在激励机制、机会结构和约束机制等方面的 缺陷不断制造和滋生腐败。
从我国目前现行的制度结构和制度安排来看主要存在四大缺陷：
1.公权面广而且集中导致腐败。即政府对经济活动的过度干预和集中使腐败具有宽厚的生 存土壤。近年来虽然随着改革和经济的发展，我国已取消了价格、汇率等双轨制，短缺商品 和资源的审批和配给制，取消了政府在这些领域的干预，但是，由于体制上的原因，在经济 领域中仍有太多的经济物品需要以“公共的方式”加以生产、供给与分配，加之一些政府部 门又常以“加强宏观调控”等口号作为掩护，强化行政干预，使“公款支出”的事情、“政 府决定的事情”、“计划分配”的事情太多，赋予“自由裁量权”过大，对正常市场交易人 为限制，压抑市场机制的作用，为“以公权谋取私利”创造了机会和条件。
2.体制内监督乏力而体制外监督尚未形成纵容腐败。有权力就有产生腐败的可能，权力失 去制约必然腐败。但现行的监督机制存在严重缺陷。表现在，一是监督种类不少，实际效用 不大。从表面上看，人大监督、党内监督（纪委）、群众监督、舆论监督，还有法律监督等等 ，门类不可谓少。但人大的监督往往是原则监督，对具体问题缺乏同步性和一贯性。纪委或 监察、审计机关是党政机关的职能部门，监督下级尚可，监督同级勉强，监督上级就难于实 际操作了。再说，纪、监部门的监督又是在问题出现后的事后监督，因而其监督就具有滞后 性和手段上的不完全性。至于民主党派、群众以及舆论监督，也只能通过有权监督的机关行 使监督权才能达到目的，因而缺乏相应的强制性。二是监督机关人、财、物的调配权隶属于 地 方政府，因而监督机关对其上司及同级的有些部门负责人无法超然行使监督权，因而往往形 成这样一种情形，没事时不能监督，有事时监督不了，出事后最多只能惩罚行为者个人，而 对其造成的政治、经济损失则无法挽回。
3.低成本高收益的机会成本刺激着腐败。由于体制上的漏洞，使腐败的风险成本大为降低 。如今腐败的案件查证极难，不仅白色收入、灰色收入、黑色收入混淆难辩，并且公款消费 、集体消费、私人消费缠杂难分，还有送礼与行贿、人情与徇情也难以说清，造成了许多案 情雷声大、雨点小，不少腐败分子可以在事出有因、查无实据的结论中安然无恙，必然增加 腐败者的侥幸之心。
4.分配制度的扭曲鼓励着腐败。现行的分配制度显失公平，收入的多少与学历、职位、工 龄、能力、技术水平、社会地位不协调，不成比例，已成为全国性的问题。一般来讲政府公 务人员大都是通过较为严格的选拔程序进入工作岗位的，按其受教育和基本素质来说应当获 得较高的社会经济地位，但由于种种原因，我国公务员的正常经济收入处于较低水平，与外 企 人员或个体户相比，其收入差距很大。在这种体制下必然使公权执行者感到其所处的地位没 有得到社会的认可，当其对社会的付出与得到的回报不能对等，尤其是与其他社会群体出现 明显的反差时，心理容易产生不平衡感，意志薄弱者就会在这种“不平衡”心态的驱使下铤 而走险，以公权谋取私利，直至走向犯罪道路。社会上所谓的“59岁现象”即一些领导干部 临近退休时发生腐败，就是典型。1998年中国社会事务所一项调查表明，占被调查88%的 诚实居民认为，贪污腐败发生的原因之一是“由于某些公权执行者觉得待遇低，收入不平衡 ”。
三、以制度创新抑止腐败
上述的分析表明，现行的经济、政治体制所形成的制度缺陷是导致腐败猖獗的根本原因， 每一种类型腐败的兴起都同特定的制度安排及其缺陷有着密切的关系，劣变的制度在诱导人 们的经济行为、政治行为和社会行为背离经济、政治和社会发展目标方面起到了重要的作用 。因此，治理腐败的根本途径就是要制度创新。针对我国现行制度上的四大缺陷，根据经济 人行为的成本——收益分析规律，本文认为，主要从以下四个方面建立新型的现代制度：
1.“不能为”的制度创新。就是通过制度创新消除腐败产生的可能性，要做到这一点关键 就是要建立现代市场经济制度，创造公开、公正、公平竞争的市场环境。具体来讲，就是简 政、放权、公开化，即要缩小政府对经济的管制范围，确定合理的管制边界，让政府从经济 活动中退出来，下放权力，走向小政府大社会，把更多的事情交给“看不见的手”即市场。 减少了权力意味着缩小政府规模，减少了各层握有大小权力的官员，这样滥用权力牟取私利 的机会也就减少了。同时在此基础上又要改革或优化政府的经济管制和管理方式，包括取消 经济特权与优惠待遇，取消经济垄断，确保社会各种资源要素自由流动和贸易自由。在难以 避免腐败的场合，要公开办事规则、办事程序、办事人员、半事期限。
2.“不敢为”的制度创新。就是通过制度创新建立具有强大威慑力的事前监督和事后惩罚 机制，提高腐败活动的曝光概率，加大腐败的行为成本，从而在腐败者的成本——收益中加 大腐败的成本期望值，使之望而生畏，不得不被迫放弃腐败行为，这是一种负强化的激励机 制。当然，再严厉的监督和惩罚制度也不能完全杜绝腐败的发生，尤其是当腐败的收益率很 高 时。正如19世纪中叶英国的评论家登宁所说的那样：“一旦有适当的利润，资本就大胆起来 。如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润， 它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任 何罪行，甚至冒绞首的危险”。虽然如此，但监督和惩罚制度至少可以降低腐败获得的发生 率。
3.“不必为”的制度创新。就是通过制度创新创建适合国情的以俸养廉、以俸养能的从政 制度，确保公权执行者能按其贡献大小获得相应的利益，从而不必去冒险利用公权牟取私利 。对此可能会有不同的观点，也许有些人认为，无须增加公务员的合法收入。他们认为，如 果一个严明的制度能够从速从严从准地制裁受贿者，腐败便能被控制、减少，或铲除。这种 观点看似不错，但未必是一个好主意。因为，在实践上它很可能遇到一个困局：如果公务员 们的合法收入偏低，即使建立起一个这样的制度，它能够象人们所期望的那样运行吗？回答 很 可能是否定的。正如新加坡总理吴作栋认为，“当薪酬水平变得不现实时，公共服务的水平 必然降低。如果薪酬过低，要保持政府的廉洁是不可能的。一个交通警察的薪金，无法养活 自己的家人，他必然无法抗拒金钱的诱惑，接受贿赂，而不发传票给超速驾驶的司机”。当 然进行“不必为”制度创新的前提是要裁减冗员，提高政府工作效率，从而提高政府官员的 人均社会贡献率和与之相对应的工资率。
4.“不愿为”的制度创新。就是通过建立对公权执行者思想教育的制度体系，使他们内心 深处有明辨是非的道德意识，对腐败产生一种内在的厌恶感，从而改变其偏好体系和效用函 数，主动放弃腐败。在这里“不愿为”的制度创新是对上述三种制度创新的补充和完善，具 有其他三种手段不能达到的特殊功能。因为体制和法制等约束毕竟是外在的、有时是强制性 的，是（事后）惩罚性的，而道德规范是从经济人的内心调节制约其行为和活动，是（事前）预 防性的，它的作用带有根本性。如果道德约束达到一定的强度，它会成为体制和法律无法相 比的力量。因为从某种角度讲，道德内约是约束公权执行者行为的最强大的力量。所以通过 制度创新，强化道德领域的如下基本规范：(1)公民道德规范，即由宪法和法律确定的 道德规范；(2)公务道德规范，即由纪律和规章制度确定的道德规范；(3)个人道德规范，即 涉及个人在社会生活中的操行举止。强化的方式就是通过人生观、价值观、法纪和道德教育 、信念激励等途径，营造和建立起公权执行者的社会荣誉感和职业情操，唤起他们的社会责 任感、事业心和敬业精神，提高他们的需要层次。
在这四个方面的制度创新中，“不能为”是硬约束，是治本，“不敢为”、“不必为”和 “不愿为”是软约束，是治标。由于任何一种制度，都是制度结构中的一个方面，它的实施 效率取决于其他制度安排的功能和完善程度，再加之腐败活动的复杂性，上述四个方面的制 度创新必须相互配合，综合治理，缺一不可，才会发挥有效的治理作用。比如没有“高薪” 很难养廉，但仅有“高薪”，缺乏监督和法制的威慑，领取高薪仍然会腐败，因为人的欲望 是无止境的；但是有了“高薪”、监督和法制威慑，缺少了意识形态领域的教育也不行，因 为世界上没有无漏洞的制度安排，在法制无法触及到的环节，需要靠人们的道德意识来自我 约束。正如党的十五大报告中指出的那样，要“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证， 监督是关键，通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”