法 学
我国养老保险制度的演进逻辑
郭昌盛
摘 要 我国养老保险制度创建、发展、改革和完善的历程勾勒了一幅我国养老保障体系的全景图。企业职工基本养老保险经历了“全国统筹—企业统筹—地方分级统筹—全国统筹”的统筹模式，机关事业单位基本养老保险从长期坚持的双轨制走向与企业职工基本养老保险并轨，城乡居民基本养老保险则经历了从试点到全面推开，从农村到城市最后合并实施的制度变迁模式。中央和地方政府对养老保险基金的博弈、块块管理的社会保险经办机构行政管理体制、隐藏的巨额养老金债务、中央和地方在基本养老保险事权和支出责任上的模糊等都是阻碍我国实施养老保险全国统筹的重要因素。养老保险责任在国家、单位、个人之间的不同划分与我国经历的个人责任本位、国家责任本位、社会共同责任的养老保险责任模式密切相关。特定的社会经济结构和时空背景决定了特定的养老保险责任模式，构建符合我国国情的社会共同责任的养老保险责任模式势在必行。同时，政府与市场作为资源配置的重要机制，仍需在各自合理的范围内发挥相应的作用，构建以政府提供强制性基本养老保险为主导、市场提供自愿性商业养老保险为补充的养老保险制度是完善我国养老保障体系、增进社会福祉的正确方向。
关键词 养老保险;政府与市场;中央与地方;统筹层次
一、问题的提出
新中国成立以来，我国一直在探索适合我国国情的养老保险制度。由于建国之后的一段时间内经济和社会面临一系列的问题，导致我国的养老保险制度一直没有得到较好的发展和完善。时至今日，经过几十年的探索，我国的养老保险制度仍然存在很多问题，亟待完善。面临我国养老保险制度的不可持续、不公平、不协调、不全面的历史与现状，经济学和社会学的研究提供了丰富的理论支持和技术支撑，也为我国养老保险制度的不断发展和完善做出了重要的贡献。尤其是针对世界各国各地区养老保险制度的研究成果，可谓汗牛充栋。然而，作为社会法尤其是社会保障法核心部分的养老保险法律制度，法学界的关注仍然表现出很大的不足和缺位，这也是我国养老保险法律制度迟迟难以完善、难以法律化和制度化的重要原因。因此，从法学的视角来分析我国养老保险制度的演进逻辑，进而理清我国养老保险制度创建、发展、改革乃至完善背后的诸多思路显得尤为重要。中央与地方政府在我国养老保险制度的发展历程中各自发挥了什么样的作用，应当发挥什么样的作用以及怎样发挥作用？国家、单位、个人在养老保险制度中分别扮演什么样的角色，三者承担养老责任的正当性与合理性是什么以及如何合理划分三者之间的责任？政府与市场在养老保险制度的建构中分别居于什么地位、二者之间的合理界限是什么？等等一系列问题需要回答。本文试图从分析我国养老保险制度的演进过程来回答这些问题，从中发现一些可能的解决方案，结合我国国情并借鉴国外先进的经验以及吸取相关的教训来为我国养老保险制度的完善提出初步建议，以期促进我国经济和社会的良性运行和协调发展，为实现社会法治国的伟大理想奠定坚实的经济和社会基础。
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二、我国养老保险制度中的中央与地方关系
我国养老保险制度中的中央与地方关系主要是指养老保险的统筹层次以及中央与地方政府关于养老保险的财政支出、财政转移支付问题。主要内容是我国养老保险由哪一级政府统筹，养老金的财政负担由哪一级政府承担等关于中央和地方政府在养老保险事权和财权上的划分问题。我国现行养老保险制度由城镇(企业)职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、城乡居民养老保险三部分组成，其中每一部分的发展路径都各有特色。
(一)曲折反复的企业职工基本养老保险统筹层次：不忘初心
1.养老保险创制阶段(1) 养老保险制度的创制阶段主要是指1949-1957年，这一阶段关于养老保险的规范性文件还有1955年颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理办法》(国秘字第245号)、《关于处理国家机关工作人员退休、退职时计算工作年限的暂行规定》等。 的全国统筹模式。1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》(已失效)第23条提出在国营企业和私营企业中逐步实行劳动保险制度。1951年政务院颁布《劳动保险条例》(1953年修订)，劳动和社会保障部于1953年颁布《劳动保险条例实施细则修正案》，这两个法律文件均规定劳动保险金的征集与保管方式为：企业行政方或资方向中华全国总工会指定代收劳动保险金的国家银行，缴纳每月应缴的劳动保险金，其中百分之三十，存于中华全国总工会户内，作为劳动保险总基金；百分之七十存于该企业工会基层委员会户内。劳动保险金的保管，由中华全国总工会委托中国人民银行代理之。工会基层委员会的劳动保险基金每月结算一次，余额全部转入省、市工会组织或产业工会全国委员会户内，作为劳动保险调剂金。调剂金由省、市工会组织或产业工会全国委员会用于对所属各工会基层委员会劳动保险基金不足开支时的补助或举办集体劳动保险事业之用。各产业工会全国委员会得授权其地方机构，掌管调剂金的调用。中华全国总工会对所属各省、市工会组织、各产业工会全国委员会的调剂金，有统筹调用之权，并得用以举办集体劳动保险事业。如省、市工会组织或产业工会全国委员会调剂金不足开支，得申请中华全国总工会调拨调剂金补助之。(2) 《劳动保险条例》第九条、第十一条、第二十一条等。 可见，在新中国成立初期即我国养老保险制度的创制阶段，养老保险制度是内嵌于劳动保险制度中的，而且当时已经形成了社会保险费用的全国统筹制度。需要注意的是，当时计划经济体制下财权高度集中在中央，实行财政统收统支，地方政府的利益主体地位未受到重视，因此中央与地方关系属于纯粹的“命令—执行”模式，不存在央地在财权和事权上的博弈，养老保险费用完全由中央进行调剂(实际上属于中央对地方养老保险费的转移支付)。
2.养老保险发展阶段的企业统筹模式。1958年，国务院公布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了企业职工和国家机关工作人员的退休保险待遇。我国养老保险从全国统筹走向企业统筹主要是从文化大革命开始的。文化大革命基本上将原来的全国统筹破坏殆尽，在产生了企业统筹的怪胎。1969年财政部颁布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》中规定“国营企业一律停止提取劳动保险基金”、“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”将原来全国统一的社会保险变成了企业保险(3) 杨燕绥：《社会保险法》，北京：中国人民大学出版社，2000年，第43-44页。 。1993年，国务院发布《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》(国函〔1993〕149号)，同意交通部、煤炭部、中国人民银行等单位的养老保险基金直接组织统筹，直属企业中已参加地方统筹的改由主管部门和单位统筹。由此，我国企业统筹的养老保险制度拉开了序幕。1998年，国务院发布《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和企业统筹移交地方管理有关问题的通知》(国发〔1998〕28号)，决定加快实行企业职工基本养老保险省级统筹，并将铁道部、交通部等公司组织的基本养老保险企业统筹移交地方管理。我国养老保险制度企业统筹基本上局限在一些关系国民经济命脉的重要行业和关键领域以及部分国家部委，在当时涉及的范围较为广泛，但由于企业统筹实际上条块分割混乱，统筹级次极低且统筹账户十分庞杂，导致了我国养老保险制度统筹上的混乱和不协调，国务院实行了短短几年又终止了企业统筹的做法。
2003年7月，劳动和社会保障部发文明确要“研究探索适应进城务工经商农民、小城镇农转非人员、失地农民和农村计划生育人口等群体的养老保险办法”(22) 《关于做好当前农村养老保险工作的通知》(劳社部函〔2003〕115号)，已失效。 ；明确农保工作的重点应当放在有条件的地方、有条件的群体以及影响农民社会保障的突出问题上，如：被征用土地的农民、进城务工经商农民、乡镇企业职工、小城镇农转非人员、农村计划生育对象及有稳定收入的农民等，针对不同群体的特点制定相应的参保办法(23) 《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》(劳社部函〔2003〕148号)，已失效。 。
2007年，劳动和社会保障部会同财政部发布文件(10) 《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》(劳社部发〔2007〕3号)、《企业职工基本养老保险省级统筹标准》。 重申了加快落实基本养老保险基金省级统筹对构建全国统一的劳动力市场和促进人才合理流动的重要意义，并且明确要健全省、市、县三级基金缺口承担机制，逐步实现省级统筹。同时，鼓励有条件的地区实行社会保险经办机构垂直管理。省级统筹标准主要强调由省级政府制定省级养老保险统筹的文件、实行全省统一的缴费基数和缴费比例、统一全省的基本养老金计发办法和统筹项目、统一全省养老保险业务经办规程和管理制度、基本养老保险基金由省级政府统收统支并由省级政府负责投资运营等。
2005年，国务院发文(9) 《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)。 要求各省、自治区、直辖市及各部位加快提高统筹层次。进一步加强省级基金预算管理，明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度，加大基金调剂力度。在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，实现省级统筹，为构建全国统一的劳动力市场和促进人员合理流动创造条件。
4.养老保险完善阶段：回归全国统筹。2011年颁布的《社会保险法》明确规定了“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”的目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次重申“实现基础养老金全国统筹”。问题是为什么基本养老保险需要全国统筹？基本养老保险全国统筹的理论依据或者条件是什么？从国发〔2005〕38号、劳社部发〔2007〕3号等规范性文件的规定来看，提高养老保险的统筹层次，先实现市县统筹，再过渡到省级统筹，最后实现全国统筹的重要原因之一是较低的统筹层次和较难的便携性极大地阻碍了全国统一劳动力市场的构建和人才在全国范围内的流动。有学者以外部性、信息复杂程度和激励相容三个标准对养老保险进行了分析，认为基本养老保险由于信息复杂程度低且容易收集，应该由中央管理，养老保险由地方管理将会阻碍劳动力的合理流动，也不利于公平分配收入(11) 楼继伟著：《中国政府间财政关系再思考》，北京：中国财政经济出版社，2013年，第304页。 。从1991年至今，我国不断通过发布规范性文件的方式要求各省、自治区、直辖市实现省级统筹，虽然2009年人社部宣布已有25个省份实现了基本养老保险省级统筹(12) 中国新闻网2009年7月24日：《人社部：已有25省份建立基本养老保险省级统筹》，http://finance.sina.com.cn/g/20090724/10486524583.shtml，最后访问日期2019年4月16日。 ，但时至今日，真正实现基本养老保险省级统筹的仅仅有北京市、上海市、天津市、重庆市等4个直辖市以及陕西省，其余各省份均在地市甚至县级范围内统筹和管理运作。企业职工基本养老保险制度从最初仅仅覆盖国企和集体企业职工，扩围到外资企业、私营企业，最后扩大到了城镇非正规就业人员(主要是指个体工商户、自由职业者等)(13) 《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)。 。
(二)长期不变的机关事业单位基本养老保险：从双轨到并轨
与企业职工基本养老保险制度不同，我国机关事业单位基本养老保险从计划经济时期一直延续至2015年，在长达60多年的历史中，机关事业单位职工基本养老保险一直都是“公费”保障(14) 1958年，国务院发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，对各类养老保险制度进行了统一，普遍适用于国有、公私合营的企业、事业单位、国家机关和人民团体的工人与职员，但仅仅实行了短暂几年(文化大革命期间没有实行)。改革开放后，机关事业单位的养老保险体系再次与企业职工养老保险分离。 ，即机关事业单位与职工都不用缴费，并由各级财政提供相对更加优厚的保障待遇，造成广受诟病的养老金“双轨制”(15) 左学金：《发展和完善五支柱养老保险体制》，吴敬琏主编：《比较》第80辑。 。
原来杨秋香与杨力生谈恋爱时，虽能表现得温柔，而实际上，她的性格的确有些强势，凡事不占个上风，便觉得委屈极了。她又是一个脾气暴躁的人，稍不如意，就像酒精遇上火那样一触即爆。杨力生爱拉胡琴，闲来无事时，每当兴致上来，他便操起胡琴在媳妇面前显弄。而杨秋香却是一个没有音乐细胞的人，婚后一年的时间里，她还能耐住性子勉强听他拉，一年后，她便耐不住性子了。
世界各国养老保险制度的建立大多数是自下而上推动的，是为了回应工人阶级的需求而不断建立、发展和成熟的。而我国养老保险制度的起源是自上而下的，这既是我国养老保险制度改革的成功之处，同时也是我国目前养老保险制度改革乏力的重要原因。养老保险制度应该有全国统一的制度供给，但是由于利益冲突，加上制度设计的原因，地方不愿意把钱交上来，交上来会出现风险，花钱的多了，收钱的少了，谁也不愿意。所以，统筹层次难以提高(27) 郑秉文：《中国养老保险向名义帐户制转型的理论基础与基本思路》，吴敬琏主编：《比较》第80辑，北京：中信出版集团，2015年。 。不仅如此，在我国养老保险制度的发展过程中，劳动和社会保障部还曾经发文规定，地(市)上缴调剂金后超计划征缴的基金，可全部或大部分留存在地(市)，由地(市)管理和调剂使用；地(市)超计划支付的基金，主要由地(市)用留存的基金弥补，不足部分由同级政府解决(28) 《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》(劳社部发〔1999〕37号)。 。地方政府本来就没有上交的意愿，在此基础上叠加中央层面的明确支持，使得统筹层次的提高更是难上加难。
(三)从无到有的城乡居民养老保险：从农村到城市
1991年1月，国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的试点。民政部在深入调查研究和总结经验的基础上，于1992年制定了“老农保”方案(19) 《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。 ，并在山东等地组织了较大规模的试点。截止1995年，全国已有30个省、自治区、直辖市的1400多个县(市、区、旗)开展了农村社会养老保险制度工作，26个省、自治区、直辖市人民政府颁发了开展农村社会养老保险的文件，有的还制定了农村社会养老保险的地方性法规。全国参加社会养老保险的农村人口已有近5000万人(20) 《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》(国办发〔1995〕51号)，已失效。 。老农保资金筹集实行“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，其中个人缴费比例50%以上，集体补助比例不超过50%，政府不在财政上直接支持，而是通过让利、让税来体现责任(21) 彭高建著：《中国养老保险责任问题研究》，北京：北京大学出版社，2005年，第82页。 。由于老农保不能有效解决农民的养老问题、不具备统筹共济的属性、农村养老保险基金面临较大的贬值风险、管理体制分散且缺乏法律的强制力极不稳定，国务院1999年发布《批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》，将农村社会养老保险列入清理整顿范围，明确指出目前我国尚不具备普遍实行社会保险的条件，并停止接受新业务，有条件的可以逐步过渡为商业保险。可以看出，老农保的探索受到其所处的经济社会发展程度的局限，未能持续下去，最终难免破产的命运。
3.养老保险改革阶段的地方分级统筹模式。养老保险改革阶段主要是指从养老保险全国统筹到地方分级统筹的阶段，这一阶段其实和养老保险的企业统筹在一定时期内是并存的，而不是截然相反的。20世纪80年代和90年代，我国国有企业改制导致大量国企职工下岗，下岗职工的保障难以为继，需要改变企业统筹的社会保障体制来取而代之。为此，政府决定将职工基本养老保险的企业统筹提升为市县统筹。另外，地方统筹的层次也并非完全一样，有的省(直辖市、自治区)实行的是省级统筹，有的实行市级统筹，而更多的则属于县级统筹；即便在一个省级行政区域内，也存在有些市是市级统筹，有些市为县级统筹的情况。1991年，国务院发布文件(4) 《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》。 确立了养老保险金由市县起步、向省级过渡，最后实现全国统筹的筹资原则。到1992年底，全国有2300个县市实行了国有企业职工养老保险费社会统筹改革，占全国县市总数的95%(5) 中国社会科学院、德国阿登纳基金会：《中国城市社会保障的改革》，阿登纳基金会系列丛书第11辑，1998年，第107页。 。1997年，国务院提出“要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。待全国基本实现省级统筹后，原经国务院批准由有关部门和单位组织统筹的企业，参加所在地区的社会统筹”(6) 《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》。 。党的十五届四中全会提出，要“进一步完善基本养老保险省级统筹制度，增强基金调剂能力”(7) 《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。 。1999年，劳动和社会保障部发布通知(8) 《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》(劳社部发〔1999〕37号)。 ，要求将原企业统筹企业纳入省级统筹，加快建立省级统筹制度，在省、区、市范围内统一管理和调度使用基本养老保险基金，统一企业和职工个人缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例，统一基本养老金的支付项目、计发办法和调整制度。尚未实现省级统筹的省份，在省级范围内实行基金调剂，2000年内取消县(市)统筹，改为地(市)统筹或省级调剂等。
2009年9月，国务院发布“新农保”政策(24) 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号，以下简称“新农保”)，已失效。 ，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以适当提高，但提高部分由地方政府支出。在统筹层次上，试点阶段新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。2011年6月，国务院试点城居保(25) 《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2011〕18号)，已失效。 ，决定建立个人缴费、政府补贴相结合的城镇居民养老保险制度，实行社会统筹和个人账户相结合。实施范围、中央政府的养老金补贴以及地方政府的保费补贴与新农保一致。
需要注意的是，新中国成立后、改革开放前的养老保险制度的创建仅仅局限于国有企业、集体所有制企业以及机关事业单位，农民、城市非就业人员的养老不在制度射程之内，因此这一时期的国家责任本位或者国家保险模式仅仅指职工以及机关事业单位养老保险制度的责任模式。当时的职工以及机关事业单位人口数量仅仅占全国人口很小的比例，农村人口以及城镇非就业人口在全国人口中占绝对高的比例。城镇非就业人口和农村人口的养老主要以家庭为主，属于典型的个人责任本位模式，这与我国建国以来一直实行的高度集中的计划经济体制密切相关。建国以后、改革开放之前，我国仍然属于典型的农业大国，工业化程度十分低，全国的大量人口附着于土地之上，土地成为了我国农村最主要的养老保障。另外，中国文化一直倡导尊老、敬老，提倡邻里相互帮助，使得人们更倾向于依靠家庭或者家族的势力来获得抵抗风险的能力。这也是我国个人责任本位与西方各国个人责任本位最大的区别——家庭或家族所起的作用更明显。
2014年2月，国务院决定将新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接(26) 《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8号)。 。城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。中央财政对中西部的基础养老金给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方财政对参保人保费给予不低于30元的补助，对重度残疾人等缴费困难群体，地方人民政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。在统筹层次上，要求各地在整合城乡居民养老保险制度的基础上，逐步推进城乡居民养老保险基金省级管理。同时，城乡居民养老保险工作经费纳入同级财政预算，不得从城乡居民养老保险基金中开支。基层财政确有困难的地区，省市级财政可给予适当补助。在管理上，要整合形成省级集中的城乡居民养老保险信息管理系统，将信息网络向基层延伸，实现省、市、县、乡镇(街道)、社区实时联网，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享。至此，我国养老保险制度的重要组成部分——城乡居民基本保险制度初步形成。
(四)养老保险全国统筹的制度困境
2015年，国务院决定在坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应、保障水平与经济发展水平相适应等原则的基础上，改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老保险费由单位和个人共同负担，形成责任共担、统筹互济的养老保险筹资和分配机制。同时，强制要求机关事业单位建立职业年金制度，由企业和个人各自承担一定的比例。(59) 《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)。 如前所述，这一改革目的在于实现机关事业单位养老保险与企业职工基本养老保险的并轨，简化我国养老保障制度。
2015年，国务院发布文件(16) 《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发〔2015〕2号)。 ，决定改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于机关事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。机关事业单位工作人员要按照国家规定切实履行缴费义务，建立待遇与缴费挂钩机制，多缴多得、长缴多得，形成责任共担、统筹互济的养老保险筹资和分配机制。同时，建立健全基本养老保险基金省级统筹；暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，明确各级人民政府征收、管理和支付的责任。机关事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。目前的养老金“并轨”，只是讲企业职工基本养老保险的相关制度复制到机关事业单位，没有触及养老保险制度中存在的深层次问题(17) 左学金：《发展和完善五支柱养老保险体制》，吴敬琏主编：《比较》第80辑。 。与企业职工基本养老保险一样，统筹层次仍然是机关事业单位基本养老保险面临的重要问题。需要注意的是，企业与机关事业单位基本养老保险并轨隐藏着巨大的制度转变成本，机关事业单位以及职工以前不需要缴纳保费，并轨之后，机关事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担，基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴(18) 《社会保险法》第十三条。 。
行政管理体制也是影响我国养老保险统筹层次的重要原因。目前，我国社会保险经办机构社会保险费征收机构(29) 1999年，国务院发布《社会保险费征收条例》第六条规定“社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构(以下简称社会保险经办机构)征收。”2002年，国家税务总局发布《关于税务机关征收社会保险费工作的指导意见》(国税发〔2002〕124号)，称“全国己有17个省、自治区、直辖市和2个计划单列市地方税务局征收社会保险费”、“征收社会保险费是税务机关义不容辞的职责和义务”、“目前有些地区由两个机构共同征收社会保险费，不利于社会保险费征缴工作的开展”。2010年，国家税务总局发布《关于加强社会保险费收入统计和分析工作的通知》(国税函[2010]158号)，已有19个省份和大连、宁波、厦门等3个计划单列市的社会保险费由地方税务局征收。即便社会保险费由地方税务局负责征收，但由于地方税务局同样受到同级人民政府和国家税务总局双重领导，且地方人民政府直接领导对地方税务机关的领导力更直接、更有力，仍然阻碍着社会保险费统筹层次的提高。 是按照统筹层次设立的，隶属于地方各级政府，社会保险经办机构人员的升迁、待遇均直接受到地方政府的管理，这种“块块管辖”的行政管理模式直接决定了社保经办机构、社保费征收机构与地方政府捆绑的利益模式，使得养老保险统筹层次固化在各级地方政府层面，阻碍了统筹层次的提高。早在2007年，当时的劳动和社会保障部也意识到了这一点，因此发布文件鼓励有条件的地方实行社会保险经办机构的垂直管理(30) 《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》(劳社部发〔2007〕3号)。 。但由于我国全面深化改革还没有涉及到社会保险方面的行政管理体制，因此，有学者认为我国目前还不可能实现全国统筹(31) 郑秉文：《中国养老保险转型的理论基础与制度设计》，吴敬琏主编：《比较》第80辑。 。不仅如此，现行的行政管理体制导致的县市统筹还造成了社会保险费的极大浪费，管理成本很高且运营效率低下等问题。
从养老保险制度本身来看，在制度发展过程中不断积累的巨额隐形债务导致的资金缺口等财政问题也是阻碍统筹层次提高的重要诱因。在养老保险制度的创制阶段，养老保险实行全国统筹模式，中央有权支配地方上解的社会保险费，因此不存在各地区养老金缺口难以弥补的问题。我国从统账结合模式创设之日起，因视同缴费的制度设计而产生的养老金隐形债务问题严重，个人账户空账运行的状况成为这一制度可持续发展的最大障碍(32) 叶姗著：《社会保险法》，北京：高等教育出版社，2016年，第162页。 。自从1998年以来，地方政府只要出现养老保险的资金缺口时就会要求上级政府给予补助，这就使得地方政府负责制事实上演变为中央财政兜底制(33) 刘翠霄：《我国养老保险的历史债务问题》，《法学研究》2003年第6期。 。2014年的机关事业单位养老保险制度改革，设置个人账户时同样遇到因视同缴费而产生的养老金隐形债务问题(34) 叶姗著：《社会保险法》，第163页。 。虽然中央试图通过做实个人账户来缓解养老金缺口的压力，但最终还是以失败告终(35) 2011年，中央选择辽宁作为做实个人账户试点，之后扩展到了13个省份，但是直到2014年总共做实个人账户金额5001亿元，仍有3.1万永远的个人账户空账金额。在做实个人账户过程中，还出现了地方政府挪用或借用等掏空个人账户的问题。 。无论养老保障体系的具体制度安排如何，一般性财政收入都是养老保障体系资金缺口的最终支付者(36) 高培勇、汪德华：《中国养老保障体系资金缺口分析与对策建议》，吴敬琏主编：《比较》第53辑。 。任何成功方案的设计必须能够同时应对人口老龄化、缓解转轨成本、提高激励机制以及调节过高的国民储蓄率这几个问题(37) 易纲、李凯：《转型名义账户制：探索中国养老保障体制改革的新思路》，吴敬琏主编：《比较》第29辑。 。自2003年以来，我国财政补贴占企业职工基本养老保险收入一直占较大比例，平均占比16.61%(见表1)。2011年以来，城乡居民基本养老保险收入中财政补贴占比更大，平均占比69.74%(见表2)。当然，由于人口老龄化带来的财政压力并非我国特有的现象，纵观世界各国，受到人口老龄化等因素影响，社会保险制度几乎都遭受很大的财政压力，甚至诱发财政危机(38) 叶姗著：《社会保险法》，第8页。 。
表 1全国企业职工基本养老保险收支和结余 (39) 根据财政部公布的 2003年 -2017年全国社会保险基金决算草案整理形成。另外，按照我国预算法规定， 2018年决算草案在 2019年 11月份发布，故整理时未能将 2018年数据纳入。
表 2全国城乡居民基本养老保险收支和结余 (40) 根据财政部公布的 2003年 -2017年全国社会保险基金决算草案整理形成。另外，按照我国预算法规定， 2018年决算草案在 2019年 11月份发布，故整理时未能将 2018年数据纳入。
另外，中央与地方政府间事权与财政支出责任划分不够到位。我国中央与地方政府间事权和财政支出责任虽在国防、外交、一般公共服务等方面已经基本界定清楚，但在涉及公民基本权利保护方面尤其是社会保障方面的事权和财政支出责任仍然没有到位。(41) 魏建国著：《中央与地方关系法治化研究》，北京：北京大学出版社，2015年，第185页。 世界上设立养老保险制度的国家和地区中，绝大部分都是由中央政府来提供养老保险，因而不存在统筹层次的问题，而我国目前主要由省、市、县统筹，实际上形成了“中央请客、地方买单”的养老保险供给模式，地方政府为了掌握较多的财政资金来承担本来应该由中央负担的支出责任，就具有很强的动力实行地方统筹。这一点从表一、表二中财政对基本养老保险基金的补充以及中央对中西部城乡居民养老金全额补助的财政资金分配现状中也可以得出。为了解决老龄化与收入差距问题，可能需要把更多的集体服务供给以及在不同人群间进行再分配的责任向上转移给中央或省级政府(42) [英]蒂莫西·贝斯利、托尔斯滕·佩尔松：《中国面临的挑战——通过制度改革提升政府能力》，余江译，吴敬琏主编：《比较》第74辑，北京：中信出版集团,2014年。 。
三、我国养老保险制度中的国家、单位与个人
养老保险制度的发展经历了一个较为漫长的过程，同时，养老保险制度的责任本位思想也经历了不同的发展阶段。养老保险制度的责任本位主要是依据国家、单位、个人等不同主体在养老保险中的不同角色来划分的，主要有个人责任本位、雇主(单位)责任本位、国家责任本位、社会共同责任本位四种类型。大致而言，国际上关于养老保险的责任本位思想经历了这四个发展历程(43) 覃有土、樊启荣著：《社会保障法》，北京：法律出版社，1997年。 。我国则有所不同，主要在于我国没有经历雇主(单位)责任本位的阶段(44) 彭高建著：《中国养老保险责任问题研究》，第35-52页。 ，直接由个人责任本位跨越到国家责任本位，进而发展成现行的社会共同责任模式。
(一)改革开放前：个人责任本位还是国家责任本位？
1951年颁布的《劳动保险条例》规定“企业行政方面或资方缴纳”，职工不承担任何保险费。1969年财政部颁布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》中规定“国营企业一律停止提取劳动保险基金”、“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”。苏联1936年《宪法》中规定“由政府负担工人及薪俸人员的社会保险费”。保险费的来源完全由工厂、企业及机关负担，工人对社会保险不负担任何费用，故工人不缴纳社会保险费，亦不能从工资中扣除之。因为工厂、企业和机关都是国家财产，由其缴纳保险费，无异即由政府负担。(45) 马超俊、余长河著：《比较劳动政策》，北京：商务印书馆，2013年，第729页。 由此可见，不论是20世纪五六十年代的社会保险的全国统筹还是七十年代的企业统筹，其责任本位的理念没有改变，实行的都是国家责任本位，个人不承担任何责任(46) 彭高建著：《中国养老保险责任问题研究》，第48-49页。 ，而且对苏联的养老保险责任模式有着极强的路径依赖。
尤其是重症哮喘合并呼吸衰竭的患者，这样的患者往往会出现不同程度的呼吸困难[2]。由于重症多种炎症细胞和细胞介质，气道反复出现高反应性，遇到相应变应原后出现痉挛，从而导致患者呼吸困难。在没有及时抗炎、解痉、平喘、止咳的情况下反复发作，会进一步导致患者二氧化碳潴留，动脉血氧分压下降。尤其在动脉血气分析结果上体现较为明显，患者一般都会出现动脉血二氧化碳量较多，氧气减低。当重症哮喘患者合并呼吸衰竭之后，往往又会出现代谢性酸中毒的情况。
明教被称作魔教，与教众们罔顾人伦的诸多作风不无干系。可见当“自由”脱了框，自己或许自在，对他人却是极大的灾难。
在大量招生后，高职院校护理教育不仅会受到生源质量不佳的困扰，还会受自身经济实力以及师资力量的限制，使得护理专业教学中出现教学质量不佳、师资力量不足、班级规模过大以及学生护理能力培养不足等问题。这些问题的存在导致学生在医院临床护理中表现不佳，无法满足国家护理行业发展的需求。
因此，从全面的视角来看建国后、改革开放前我国养老保险整体责任模式，我国应该属于个人责任本位和国家责任本位并重的“混合模式”，只是两者所侧重的养老保险的覆盖范围不同而已。过去的研究仅仅将关注点局限于企业职工和机关事业单位养老保险，因而得出我国在这一阶段属于国家责任本位的结论。
目前，随着我国经济的不断发展，畜牧业的蓬勃发展给我国经济带来促进性的作用。因此，在畜牧业的发展中基层兽医实验室的建设能为基层带来一定性的促进作用，特别是目前的发展中基层实验室的建设和扩张给畜牧业带来一定的发展，但就运营发展分析，实验室的运作还存在一定的问题阻碍我国经济的发展，给实验室疾病防控带来一定的阻碍。因此，提升基层兽医实验室技术水平对实验室的发展有促进性的作用。
(二)20世纪末：社会共同责任本位的初步探索
如前文所述，西方各国养老保险都经历了雇主(单位)责任本位——在养老保险中主要由雇主或者单位承担职工养老责任——的阶段，而我国则实现了个人责任本位到国家责任本位的跨越式发展。20世纪80年代以来，西方各国在社会共同责任本位的指导思想下，对本国的养老保险制度进行了改革，开始建立国家、单位、个人共同承担养老保险责任的养老制度。由于建国后实行的国家责任本位的养老模式严重脱离了我国经济发展的现实，超出了我国生产力的实际发展水平，我国也开始探索符合我国国情的养老保险责任模式。
1986年，国务院规定“国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。退休养老基金的来源，由企业和劳动合同制工人缴纳。退休养老金不敷使用时，国家给予适当补助。”(47) 《国营企业实行劳动合同制暂行规定》(国发〔1986〕77号)。 由此，拉开了国家、单位、个人共同承担养老责任的社会共同责任本位模式的序幕。1991年，国务院决定逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。(48) 《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)。
1995年，国务院发文(49) 《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发〔1995〕6号)。 确立了“到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系”的改革目标；坚持“社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合”的原则，基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户相结合，逐步提高个人缴费比例，兼顾国家、企业、个人三者利益，减轻企业和国家的负担。
企业的社会保障负担已经达到或超过临界点，基本养老保险费节节提高，成为企业难以承受的超负荷(50) 高书生：《中国社会保障体制改革：回顾与前瞻》，郑功成主编：《收入分配与社会保障》，北京：中国劳动社会保障出版社，2002年，第268页。 。因此，1997年，国务院再度发文(51) 《关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》(国发〔1997〕26号)。 重申了国家、企业、个人共同负担养老保险责任的养老保险政策，并原则上限制了企业缴费比例上限。
从1986年国营企业实行企业和个人缴费、国家给予补助开始，国务院多次发文不断探索国家、单位、个人共同承担养老保险责任的社会共同责任本位模式。与此同时，老农保也在“个人缴费为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”原则的指导下进行了初步探索。不同的是，企业职工养老保险国家承担责任的方式是给予补贴，而老农老中国家承担责任的形式是让税、让利。需要注意的是，机关事业单位仍然实行的是国家保险的养老责任模式，机关事业单位和职工仍然不承担养老责任。20世纪末对社会共同本位责任的探索敲定了我国现行养老保险制度的总基调，为之后我国养老保险制度的改革和完善提供了正确的指引。
(三)21世纪初：社会共同责任本位的扩展深化
进入21世纪以来，我国养老保险制度的改革和完善仍在继续。2000年，国务院发文(52) 《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》(国发〔2000〕42号)。 重申了建立国家基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老保险三支柱的思想。同时，继续坚持基本养老保险费由单位和个人共同负担的原则。2001年，国务院选择辽宁省作为试点(53) 《关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》(国函〔2001〕79号)。 ，实行社会统筹基金与个人账户基金分别管理，社会统筹基金不能占用个人账户基金，企业缴费部分不再划入个人账户，全部纳入社会统筹基金。2004年，这一试点扩大到了黑龙江、吉林两省份，并在辽宁试点的基础上改革了养老金计发办法、扩大了适用范围、加大了社保支出占财政支出的比例。
随着节能降耗要求不断提高，通常的做法是，将汽封间隙调整到低于制造厂规定的下线，机组启动后，通过反复的碰磨，磨出间隙。
2003年，十六届三中全会提出“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合”(54) 《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。 ，鼓励有条件的企业建立补充保险，积极发展商业养老保险，在坚持社会统筹与个人帐户相结合的基础上，逐步做实个人帐户。2005年，国务院决定要求划清政府与企业及个人的责任，继续鼓励企业发展企业年金；扩大覆盖范围，将非公有制企业、个体工商户、灵活就业人员作为工作重点，进一步落实国家有关社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费，调整个人账户规模和单位缴费政策，并要求逐步做实个人账户(55) 《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)。 。
2009年实行的新农保(56) 《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号)，已失效。 和2011年实行的城居保(57) 《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2011〕18号)，已失效。 以及2014年二者的合并实施(58) 《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8号)。 ，同样坚持了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，实行了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道。重要的是，地方政府承担了对个人缴费进行补贴的支出责任，而中央政府则对中西部地区的基础养老金实施全额补助、对东部地区实施半额补助。
通过梳理我国养老保险制度的发展历程，我们发现无论是企业职工基本养老保险还是机关事业单位养老保险以及新兴的城乡居民养老保险都面临一个共同的问题——统筹层次。企业职工基本养老保险的统筹层次经历了较为复杂曲折的过程，而机关事业单位养老保险在并轨的同时也不可避免地陷入了企业职工基本养老保险统筹层次低的桎梏；城乡居民养老保险从农村到城市的扩围最后合并实施本来可以在制度设计之初就实现较高层次的省级统筹或者全国统筹，遗憾的是，国务院仍然没有迈出这一步，错失了一个开始实现基本养老保险全国统筹的良机。养老保险全国统筹历经几十年仍未能实现，除了顶层设计的疏漏之外，是否还有其他更深层次的原因呢？这需要我们从我国养老保险制度的起源来说起。
(四)小结：成败得失兼备的曲折历程
考察我国养老保险制度的发展历程，可以看到，我国没有经历典型的雇主(单位)责任本位阶段。新中国成立后，实行前苏联的国家保险模式，尽管全国统一的劳动保险制度后来演变成了单位保险，但是由于企事业单位属于国家所有，这些单位并不在乎利益的大小和效益的好坏，因此单位的保险责任仍在国家，而不是西方意义上的雇主责任(60) 彭高建著：《中国养老保险责任问题研究》，第46页。 。机关事业单位直到2015年才从国家责任本位向社会共同责任本位转变；农村养老先后经历了老农保和新农保并与城居保合并成现行的城乡居民养老保险，则不断地探索和完善社会共同责任本位的养老模式。可以说，我国养老保险一直处在改革和完善的过程中。国家、单位、个人等主体共同承担养老保险责任已经成为了世界各国的发展趋势和我国社会的共识。遗憾的是，我国历来关注的重点都在基本养老保险的层次上，对多层次、多支柱的养老保险虽有所涉及，但是重视程度严重不足。养老保险制度中国家、单位、个人的责任不仅仅是指基本养老保险保费缴纳以及基础养老金和个人账户养老金的分配上，更值得关注的是单位和个人在国家规定的强制性基本养老制度外进行的企业年金、个人储蓄性养老或者由个人参与商业养老保险的多层次养老保障体系。
四、我国养老保险制度中的政府与市场
养老保险制度中的政府与市场主要是指政府举办的强制性的社会养老保险与市场主体举办的补充养老保险之间的关系，即政府和市场在养老保险的制度供给上分别居于什么地位，二者的关系是什么，二者之间的界限是什么等问题。
(一)单一的政府强制性养老保险阶段
自新中国成立以来，我国养老保险制度长期处于单一的政府强制性基本养老保险阶段。从1951年《劳动保险条例》到1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)期间，虽然历经多次改革，逐渐将养老保险从劳动保险分离出来、从国家保险转变为企业保险(61) 黎建飞：《劳动法与社会保障法：原理、材料与案例》，北京：北京大学出版社，2015年，第169页。 ，但仍未涉及企业补充保险和个人储蓄性养老保险等补充性的养老保险制度。因此可以说，20世纪90年代之前我国养老保险制度是十分单一且不充分的。当然，这种单一和不充分仅仅是指国家在制度设计上的状态，实际上我国居民储蓄的历史惯性和意识十分强烈，大多会在年轻时将富余的钱存入银行留待日后养老。在农村，家庭养老、养儿防老的观念十分浓厚，农民养老仍然紧紧依附于广袤的土地上。但是，居民的储蓄与储蓄性养老有所不同，当时居民储蓄的动力一方面是因为银行储蓄的利息较高，另一方面则是囿于投资渠道的单一。虽然居民储蓄和农村家庭养老为解决我国整体养老问题发挥了一定的作用，我们仍应清醒地认识到：居民储蓄和农村家庭养老仍属于“制度外”的养老，国家并没有给予过多的关注。
(二)补充性养老保险走上历史舞台
1991年，我国首次提出“实行多层次的社会保险”(62) 《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》。 ，提倡、鼓励企业实行补充养老保险和职工参加个人储蓄性养老保险，并在政策上给予指导(63) 《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)。 。1994年颁布的《劳动法》以法律形式规定了“国家鼓励用人单位根据本单位实际情况为劳动者建立补充保险”。1995年(64) 《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发〔1995〕6号)。 和1997年(65) 《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险的决定》(国发〔1997〕26号)。 均重申了自愿原则的企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险的重要性。1995年，劳动部为贯彻执行劳动法，专门发文(66) 《关于印发〈关于建立企业补充养老保险制度的意见〉的通知》(劳部发[1995]464号)，已失效。 对企业补充养老保险制度建立的基本条件、筹资渠道、投资运营、待遇支付、经办机构等做了原则性规定，首次从总体上确定了企业补充养老保险的制度框架。该意见的出台大大促进了企业补充养老保险金的发展。
2000年，国务院将“企业补充养老保险”正式更名为“企业年金”，并提出“有条件的企业可以为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。企业年金实行基金完全积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企业和职工个人缴纳，企业缴费总额在工资总额4%以内的部分，可以从成本列支。同时，鼓励开展个人储蓄性养老保险。”(67) 《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》。 2004年实施的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》则表明企业补充养老基金制度正式转为企业年金制度，对企业年金制度运行框架、操作环节、监管细节等各方面都做出详尽规定，标志着我国企业年金的发展进入一个新的阶段。2011年通过的《企业年金基金管理办法》(2015年已修订)，废止了《企业年金基金管理试行办法》。遗憾的是，2004年曾经预测，到2010年企业年金市场规模将达到1万亿元，但截止2015年才将近8000亿，覆盖人数才2200万，与当初的预期差距非常大，这个本应以市场为基础的制度没有真正发展起来(68) 郑秉文：《中国养老保险向名义帐户制转型的理论基础与基本思路》，吴敬琏主编：《比较》第80辑。 。当前，我国经济发展进入新常态，增长速度进入换挡期、结构调整面临阵痛期、前期刺激政策消化期等“三期叠加”对我国企业年金制度的发展可以说是雪上加霜。
要建立和完善以流域管理和区域管理相结合的管理体制，合理解决经济发展与生态环境保护之间、地方与兵团之间、地区和部门之间、源流与干流之间的用水矛盾。必须深化水资源管理体制改革，建立起流域管理与行政区域管理相结合、区域管理服从流域管理的管理体制，以保障流域水资源、生态环境、经济社会的协调可持续发展。按照流域管理体制顺畅、隶属关系清楚、事权划分明确、管理层次清晰、责权统一的原则，完善和建立权威、统一、高效的流域管理新体制，尤其是结合塔里木河流域存在的问题及面临的实际，健全与落实区域管理服从流域管理新体制。建议：
2014年，国务院发布“新国十条”(69) 《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(国发〔2014〕29号)。 提出“构筑保险民生保障网，完善多层次社会保障体系”，把商业保险建成社会保障体系的重要支柱，商业保险要逐步成为个人和家庭商业保障计划的主要承担者、企业发起的养老健康保障计划的重要提供者、社会保险市场化运作的积极参与者。支持有条件的企业建立商业养老健康保障计划。同时，创新养老保险产品服务。为不同群体提供个性化、差异化的养老保障。推动个人储蓄性养老保险发展。开展住房反向抵押养老保险试点。2015年，财政部、国家税务总局、保监会联合发文(70) 《关于开展商业健康保险个人所得税政策试点工作的通知》(财税〔2015〕56号)。 规定对个人购买符合条件的商业健康保险产品支付的保费进行限额税前扣除。随后，保监会发文(71) 《个人税收优惠型健康保险业务管理暂行办法》(保监发〔2015〕82号)。 对个人税收优惠型健康保险进行了细化规定。
(三)小结：三支柱发展结构性失衡
国家和政府主导的第一支柱(强制性基本养老保险)在过去几十年的发展中仍然是我国养老保险制度中最重要的部分，以市场为导向的第二支柱(企业年金)和第三支柱(个人养老保险)未能得到足够的重视，使得我国多支柱的养老保险制度呈现出“强政府+ 弱市场”的关系格局(72) 韩烨：《养老保险制度中政府与市场关系的重塑》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2016年第1期。 ，充分反映了我国养老保险制度中政府与市场关系没有摆正的局限性。正如上文所述，企业年金虽有所发展，但总体规模很小、覆盖面很窄，没有发挥该制度本应有的作用；而个人养老保险则发展过晚，既没有起到重要的补充作用，也没有满足我国居民个性化、差异化的需求。另外，企业年金还不具有普惠性。目前，只有部分具有较高经济负担能力的垄断或者高效益企业才有能力建立企业年金计划，被诟病为“富人俱乐部”、“国企俱乐部”。囿于投资渠道和投资能力的不足以及政府相关优惠政策的缺位，企业缺乏建立企业年金的动力。同时，我国居民尚未形成个人主动购买商业养老保险、自担养老责任的社会养老习惯(73) 郑秉文主编：《中国养老金发展报告2015》，北京：经济管理出版社，2016年，第99-113页。 。
当栽培袋发满菌丝后，移入菇棚l0天左右可形成菌蕾，此时室温应控制在l3～l8℃，空气相对湿度80%～90%，每天通风3～5次，每次25～30分钟。菌墙高度以码放8层菌棒为宜，同时人为增大棚室内的温差，进行变温刺激，以利出菇。
国际养老保险法律的发展历程表明：完善基本养老保险法律制度，政府干预的作用应大于市场机制的作用。至于补充养老保险和个人储蓄性养老保险，政府干预的作用应当小于市场机制的作用。养老保险基金的具体运作也应更多地依赖市场机制作用的发挥(74) 陈培勇著：《通向老有所养之路——养老保险法律国际比较》，北京：中国法制出版社，2010年，第166页。 。市场和政府作为整体资源配置系统的两个子系统，在私人物品和公共物品提供方面各有其重要功用(75) 张守文：《政府与市场关系的法律调整》，《中国法学》2014年第5期。 ，政府可以充分利用本身所具有的超越市场机制的特权，运用国家财政给每个人建立一个最基本的“老年安全网”，保证“老有所养”；而市场则可以依赖其高效率、高产出的特点在政府为人们提供的基本养老金的基础上，为人们提供更为丰厚的养老金补充(76) 马红鸽：《养老保险：政府与市场作用的限度》，《延安大学学报》2008年第3期。 。政府作为养老保险这一准公共物品的组织者和提供者，一方面要承担保障基本养老需求的责任，另一方面需要在制度的顶层设计和立法监督方面发挥作用，引导市场机制发挥更大的作用，让市场充分进入到我国养老保障体系中来。政府要将市场视为养老保险制度中不可或缺的力量，充分发挥市场的积极作用而不仅仅作为一种工具(77) 徐华：《基于政府与市场的养老保险制度改革探析》，《现代管理科学》2014年第10期。 ，积极推动企业补充养老保险和个人储蓄养老保险的发展(78) 贾洪波、李国柱、苗红军：《论养老保险制度中政府与市场的关系》，《石家庄经济学院学报》2006年第3期。 。
结 语
不同国家的退休基金面临的脆弱性程度不同，每一个国家也是通过不同路径实现目前所依赖的社会保障制度(79) [美]马里达·伯托奇等著：《人口老龄化、退休安排与养老金困境的优化》，赵建国、李佳译，大连：东北财经大学出版社，2015年，第40页。 。养老保险统筹层次的提高必须建立在改变先行社保经办机构行政管理体制的基础上，同时，中央和地方在养老保险事权和支出责任上的合理分配是解决统筹层次过低的必要前提。在我国现行中央和地方财政权制度下，中央政府只有不断上收养老保险事权，承担更多的支出责任，合理利用财政转移支付手段，才能切实提高养老保险统筹层次，发挥养老保险的再分配功能，促进全国范围内的基本公共服务均等化。技术和人类整体上的进步会使我们摆脱所有全球性问题的困扰，但在养老金危机这个问题上却不行。因为它不是个技术层面的问题，而是需要从再分配的角度来解决的(80) [美]理查德·马林著：《全球养老金危机空账及其填补方式》，万谊娜、陈少平译，大连：东北财经大学出版社，2014年，第13页。 。尽管如此，中央仍有必要利用大数据的技术便利，搭建全国统一的养老保险管理与服务平台，减少信息不对称风险，降低养老保险制度构建中的信息处理成本。
“小孟尝君”是因为他为人慷慨大方，喜欢以武会友；黑风大侠”是因为他皮肤黝黑，但武功过人；而另一个外号“鼻子李”则是由于他天生异象，生来就鼻孔朝天，不过根据他流传下来的照片看其实没有那么夸张，只是塌鼻子塌得比较过分而已。
如学习电场时用重力场类比教学更利于学生内化知识，又如力的平行四边形法则验证比探究效果更好，但在《摩擦力》一节可设计“探究摩擦力的大小与哪些因素有关”这一课题，引导学生根据已学过的物理知识和生活经验，对问题进行科学猜想，鼓励大胆提出假设，开展讨论，分组设计实验方案，包括选用实验器材、物理量的测量、具体如何操作等。
构建多层次的养老保障体系，还必须处理好国家、单位、个人等社会主体在养老供给上的责任。由国家承担最基本的养老金给付责任，逐步将现行的收费模式转变为征税模式，并坚持国家责任主导性和责任有限性两个原则(81) 郑莹著：《社会保险法制的理论重构与制度创新研究》，北京：法律出版社，2013年，第17页。 。在此基础上，单位应当担负起补充养老保险或者建立企业年金的责任，提高养老保障的水平；立足本土资源，重视家庭养老。西方各国从保障公民平等权和生存权出发，更加重视国家在养老中的作用，而亚洲国家尤其是我国基于不同的文化传统历来重视家庭在养老中的作用。未富先老的国情使家庭在养老保险中有不可替代的作用(82) 剧宇宏著：《中国社会转型时期社会保障法律制度研究》，上海：复旦大学出版社，2013年，第63-64页。 。
另外，要摆正政府与市场在养老保障方面的关系，构建以政府提供强制性社会养老保险为主导，市场提供商业养老保险为补充的养老保障体系，既要发挥社会保险协调政府与劳动者关系的稳定作用，又要发挥商业保险弥补社会保险弹性不足的缺陷的功能(83) 饶勇：《浅析社会保险与商业保险的差异与互补》，游劝荣主编：《劳动与社会保障法律制度比较研究》，北京：人民法院出版社，2011年，第553-556页。 。应该鼓励市场提供个性化的商业养老保险，并给予一定的税收优惠；自愿性的缴费大都是由富人做出的，如果可以得到税收优惠，那么这项选择就有明显的分配含义。税收优惠的幅度和设计可以选择，以改进自愿型制度的运行，并限制逆向分配效果(84) [美]尼古拉斯·巴尔、彼得·戴蒙德著：《养老金改革：理论精要》，郑秉文等译，第179 页。 。需要注意的是，急于实施严格的改革会加剧代际不平等，及严重损害当前世代的福利，又对改进未来世代的福利无太大帮助(85) [挪威]谢蒂尔·斯托雷斯莱腾等：《中国养老保险制度改革的理论与政策》，吴敬琏主编：《比较》第80辑。 。因此，在推进养老保险制度改革的进程中，要谨慎处理好中央与地方、政府与市场以及国家、单位与个人这三对关系，逐步构建和完善符合我国国情的养老保障体系。
The Evolutionary Logic of China ’s Endowment Insurance System
Guo Changsheng
Abstract ：The creation,development,reform and improvement of the endowment insurance system outlined a panorama of China’s old-age security system.The basic old-age insurance for employees of enterprises has experienced a gradually variable pattern of the “national co-ordination—enterprise co-ordination—local co-ordination—national co-ordination”, the basic old-age insurance for staffs of the government offices and institutions went from the two-track system followed for a long term to consistent with the basic old-age insurance for enterprise workers, while the old-age insurance for the urban and rural residents experienced a institutional changes model from the pilot to fully open, rural to urban and finally mergered. The competition between central and local governments on the old-age insurance fund, block management of the social insurance agency management system, potential and huge pension debt, the implicit partition on the powers and duties of expenditure between the central and local governments are factors to hinder the implementation of the national pension plan.The different responsibilities of the old-age insurance liability in the state, the company and the individual are closely related to the personal responsibility standard, the national responsibility standard and the social responsibility model of the social responsibility. The specific social-economic structure and the spatial and temporal background determine the specific pension insurance responsibility model, and it is imperative to construct the old-age insurance liability model which is in line with the social responsibility of our country. At the same time, the government and the market as an important mechanism of resource allocation, still need to play corresponding role within their reasonable range, to build a Endowment insurance system which the government to provide compulsory basic old-age insurance as the leading, the market to provide voluntary commercial endowment insurance supplement provide voluntary commercial endowment insurance to supplement the pension insurance system is to improve our old-age security system and the social welfare in the right direction.
Key words : old-age insurance;government and market;central and local government;level of the co-ordination
作者简介： 郭昌盛，北京大学法学院博士生。
基金项目： 2019年度国家社会科学基金青年项目“公民养老权的国家义务研究”(项目编号：19CFX050)。
中图分类号 F840.67
文献标识码 A
文章编号 1005-3492( 2019) 12-0086-17
责任编辑： 刘旭挺