抗战时期国民党统治权力的核心结构——党政军一体化，本文主要内容关键词为：抗战时期论文,党政军论文,国民党论文,权力论文,核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
抗日战争时期，国民党统治者为适应战争的需要，对其政府组织形式及人员进行了一系列调整。在中央，建立起高度集权化的权力结构，实行以军事为中心的党政军一元化领导；在地方，实行党政联合的原则，加强地方党政军一体化的领导。虽然这种权力构成有利于统一的综合决策，但其终究与民主潮流相背，与整个社会相对立，注定了国民党统治的失败。
一、蒋介石集党政军三种权力于一身
抗日战争开始后，中国处于战争状态，在战争中，国家权力需要高度的权威，迅速的集中，高度的灵活性。然而，国民党恰恰利用这个特殊的环境，借口“适应非常时期所需”，通过合法的手续将党政军三权集于一身，进一步强化了蒋介石的个人独裁。
1.国民党内对蒋介石领袖地位的确认——国民党总裁制的建立
1924年国民党第一次全国代表大会决定中央采取委员会制，即合议制，“兼用总理制”，总理一职是专为孙中山而设的。孙中山逝世后，国民党不再设总理，实行单一的委员会制。当时蒋介石在国民党内虽已取得了最高领导地位，常常实权超过职务，个人超越组织，但在制度上仍维系着委员合议制的形式。
抗日战争开始后，客观上产生了集中指挥权能的要求。1938年春，国民党临时全国代表大会开始建构适应战争需要的高度集权体制，大会决议“确定领袖制度”为改进党务并调整党政关系的原则，“在制度上明确规定全党之领袖，俾此革命集团有一稳固之重心”（注：荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，光明日报出版社，1985年，第476页。）。为此，大会修改党章，在总章第四章“总理”之后，加一章：“第五章总裁”。其中规定设总裁1人，副总裁1人，由全国代表大会选举。“总裁代行第四章所规定总理这职权”（注：荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，光明日报出版社，1985年，第484页。）。大会选举蒋介石任总裁，汪精卫为副总裁。
总裁具有孙中山所任总理的同等权力——对中央执行委员会的决策有最后决定权，成为凌驾于国民党中央之上的最高领袖。国民党“常务委员会，为本党决议党政大计之中央干部。在中央执行委员会全体会议闭会期间，执行职务，对总裁负其责任”，“中央执行委员会，设秘书长一人，为专任职，由总裁提经中央执行委员会任命之，承总裁之命令，与中央执行会或常务委员会之决议，总揽一切事务”（注：《革命文献》第793辑，第113页。）。常务委员会对总裁“负其责任”就成了秉承总裁意志行事的一个集体，而不象战前采取了以少数服从多数为原则的集体领导。这表明国民党中央不再是个人服从委员会集体，而相反，常委这个集体要服从作为最高领袖的总裁。并且，由于执委秘书长由总裁提名并“承总裁之命……总揽一切事务”，秘书长成为总裁之私人秘书，只对总裁个人负责；各部正副部长，委员会主任由总裁提名，使总裁可以合法安排班底。由此完全可以说，国民党中央实际上成了执行蒋总裁个人意志的合法工具。
2.国民党中央授予军事委员长最高指挥之权
早在1932年，蒋介石就担任全国最高军事机关国民政府军事委员会委员长的职务。抗日战争开始后，国民政府授权军事委员会执行国民政府组织法第三条规定的“统率陆海空军”的职权，并指挥全民，负国防全责。国民党中央“一面成立国防会议，以为战时最高决策机关，一面授权军事委员会委员长，对于党政统一指挥”。（注：荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，光明日报出版社，1985年，第479页。）1937年八一三前一日，国防最高会议及党政联席会议决定报蒋介石为陆海空军总司令，以军事委员会为最高统帅部。8月27日，国民党中央常务委员会授权军事委员会委员长蒋介石组织大本营，以蒋介石为陆海空军大元帅。后因“蒋公不许可，谓未经宣战不必另设名目”（注：《陈布雷回忆录》第123页，台湾传记文学出版社，1967年。），大本营之议取消，改为由国民政府军事委员会委员长行使陆海空军最高统帅权，并授权委员长对于党政统一指挥，这样，军事委员会就成了完全按委员长个人意志行事的机构。
随着军事委员会地位的变化，其权力也随之扩张。扩张后的军事委员会的实际权力掌握在作为委员长的蒋介石手中。若把战前和战后的军事委员会作一比较的话，很容易看出，军事委员会发生了三方面变化。第一，军事委员会委员长职权的加重。1932年成立的军事委员会设委员长1人，常务委员3人至5人。军令事项，由委员长负责执行。其他职掌事项，由委员长召集常务委会或委员以会议形式讨论决定后，交主管部办理。抗战开始后，军事委员会取消了常委，只设委员长1人，由陆海空军大元帅兼任，行使国民政府组织法第三条之职权，负国防全责。军事委员会委员赞襄委员长筹议国防军事事项，并非共同议事关系。第二，军事委员会下属机构的增多。战前军事委员会非常重要，享有与五院平等的地位，但其职能与机构是很有限度的，只有为执行其正常军事职责参议所需的机构。而参谋本部、训练总监部和军事参议院等虽受它监督，却是单独组织，不受其直接辖制，军政部则为行政院的一个部门。但抗日战争爆发后，军事委员会之下组织了几大行政部门，不仅有军令部、政训部、政治部，而且有新闻检查局、运输部和重、轻工业部，其机构较之国民政府其他直属机关都庞大。这表明军事委员会已包揽部分行政部门的基本权力，并且，军政部成为一个双重组织，既是军事委员会的一个部门，又是行政院的一个部门。同时军事委员会还有若干直属单位。这样，政府的行政权力受到了军事委员会的剥离，促成了国家权力的逐步集中，尤其是蒋介石个人权力的日益集中。第三，军事委员会职权范围的扩大。由全国军事最高机关，变为“统辖全国军民作战”的大本营，职掌军令、军训、军法、海军、后勤、空军、抚恤、全国陆海空军人事铨叙考绩及奖惩、部队政治训练、、政治宣传及民众的军事训练，兼掌军政（注：转引陈瑞云著：《现代中国政府》，吉林文史出版社，1998年版，第259页。）。蒋介石还设立了军事委员会委员长侍从室，分三个处。侍从室的核心第一处第二组和第二处第四组包揽了中央和地方党政军一切机要事务。前者的业务包括军事行政、作战指挥、军需后勤等有关军事的一切领域。后者“主管政治、党务、秘书业务”、管辖范围“包括行政院所属各部会署，国防最高委员会和国民党中央执行委员会……以及中统局特务组织等”，并负责处理各省市地方政府“向蒋请示汇报的文电”（注：鸿鸣：《蒋家王朝》，农村读物出版社，1988年版，第140页。）。侍从室俨然是皇帝的内廷。
这样，国民政府军事委员会在抗战时期就发展成为国民政府中地位最高，权势最重的单位。规定它直属于国民政府，实际上权力比国民政府大得多。它的大权集中于蒋委员长手中。
3.国民政府主席职权的加强
1943年8月，位尊职虚，“恬静守法”的国民政府主席林森逝世，国民党中常委临时会议决定选任蒋介石代理国民政府主席。同年9月，五届十一中全会对《国民政府组织法》作了重大修改。规定国民政府主席为中华民国元首，对外代表中华民国，为陆海空军大元帅。将原组织法中主席“不负实际政治责任”、“不得兼其他官职”的规定删除。主席任期原为2年，得连任1次，改为主席任期3年，连选得连任，宪法实施后，总统就任时才行解职。同时还规定五院在国民政府主席领导下“分别行使”五种治权，五院院长、副院长由国民政府主席从国民政府委员中提请国民党中央执行委员会负责，五院长对国民政府主席负责，取消原组织法中五院“独立行使”五种治权、各自对国民党中央执行委员会负责的规定。此外，国民政府发布命令、公布法律，由国民政府主席署名，关系院院长副署。由于院长选任须主席“提请”，院长副署无实际意义。
经过这次权力结构的调整，使担任国民政府主席的蒋介石不仅拥有对政府五院最高行政长官的实际任免权，而且有对政府法律、命令的公布生效权。其权力不亚于总统制国家的总统，却没有国会的制约。
至此，国家党政军最高领导职务归于一人的最后一步宣告完成，蒋介石登上了三重权力金字塔的顶峰。
二、国防最高委员会作为战时负有直接政治责任的最高统帅机构，融党政军大权为一体
抗日战争时期，国家权力迅速集中，这种高度集权的中央权力结构体现在国家机关中是国防最高委员会的设置。国防最高委员会的设置及职权的规定，从法制上确立和保证了中中央党政军大权的高度集中和统一，从而也使蒋介石以手令指挥党、政、军这种权力行使的非程序化方式更加合法化，个人独裁达到最高峰。
1.国防最高委员会的设置
国防最高委员会是由最初的国防会议衍化而来的。1936年7月，在国民党五届二中全会上，为整顿国防，特设国防会议，制定了《国防会议条例》（注：《国防会议条例》，《革命文献》第79辑。）。实际上国防会议并未举行，仅是国民党表示抗日的一种姿态。
1937年3月，国民党五届三中全会决议交由中政会参考前例，重设国防委员会。同年8月，中政会决定撤销国防会议和国防委员会，另行设立国防最高会议。国防最高会议以军事委员会委员长为主席，中政会主席为副主席，成员由党、政、军最高层主管组成。
至此，国民党领袖已取得权力金字塔最高层的地位，但在制度上和法律程序上仍然没有一个能驾驭一切的机关。故1939年1月国民党五届五中全会决定改组国防最高会议为国防最高委员会。全会通过《国防最高委员会组织大纲》。其中规定：“中央执行委员会于抗战期间设置国防最高委员会，统一党政军之指挥，并代行中央政治会议之职权。”（注：杭州党史学会编《中国国民党历次会议宣言及决议案》，第2册，第475页。）国防最高委员会设委员长1人，由国民党总裁即蒋介石担任。委员以国民党中央执行委员会常委、中央监察委员会常委、国民政府五院正副院长、军事委员会及由国防最高委员会委员长提出经国民党中常会通过的人员组成。由委员长从委员中指定11人为常委。
国防最高委员会除设委员、常委以外，还设若干执行委员，其人选为国民党中央党部秘书长，各部、会长；国民政府文官长，行政院秘书长和各部、会长；军事委员会正副参谋总长，各部、会主管；战地党政委员会和总动员委员会正副主任。执行委员在各自职责范围内负责执行国防最高委员会的决议。由此可见，国防最高委员会不仅是一个决策机关，而且还是一个执行机关，是决策与执行相统一的机关。
2.国防最高委员会的职权
1)国防最高委员会代行中央政治会议的职权
国民党对国民政府的最高指导机关是中央政治委员会。中政会的职权具体包括：第一，讨论、决议建国纲领，决定训政的根本大计。国民党第三次全国代表大会通过的《确定训政时期党、政府、人民行使权、治权之分际及方略案》中规定：“决定县自治制度之一切原则，及训政之根本政策与大计，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。”第二，讨论、决议施政方针。如内政、外交、司法、教育、实业等，由中政会决定方针，交国民政府执行。第三，讨论、决议军事大计。如国防建设，重要军事策略，军事实施方针等。第四，讨论、决议财政计划。如发行公债，确定税率，国家总概算核定及其他财政政策等。第五，政府重要官吏人选的讨论和决议。其范围主要有国民政府主席及委员，各院院长、副院长及委员，及特任、特派官吏之人选。第六，讨论、决议立法原则。国民政府最高立法机关立法院，根据中政会决议的立法原则起草法规条文。立法院不能变更中政会通过的立法原则：中政会对立法院通过的法律案，可用决议的方式提出修正或复议。除立法原则外，中政会还可直接提出和通过法律案。抗战爆发后，这一机关由于“组织庞大，事实上已不召集”（注：钱端升等《民国政制史》上册，第210页。），而国防最高会议成员中则包括了“中政会”的主要委员，于是国民党中常委在1937年11月的第59次会议议决政治委员会停止开会，其职权交国防最高会议代行。国防最高委员会成立后，《国防最高委员会组织大纲》中明确规定“中央执行委员会于抗战期间设置国防最高委员会，统一党政军之指挥，并代行中央政治会议之职权。”这样，国防最高委员会就具有了中政会指导、监督国民政府的最高权力。
2)国防最高委员会拥有对党政军的统一指挥权
国防最高委员会是战时党政军一元化的最高领导机关，统一指挥国民党中央执行委员会所属各部会、国民政府五院和军事委员会及其所属各部会。并且，在国防最高委员会内部设置了中央设计局、党政工作考核委员会、国民精神总动员委员会，由这三个机关来具体实施其统一指挥之权。具体地说，中央设计局主持战时政治经济建设计划之设计及审核；党政工作考核委员会的任务是考察核定设计方案之实施进度，并执行党政机关工作经费、人事之考核；国民精神总动员委员会主要行使动员之权。
3)国防最高委员会拥有最高立法权
国防最高委员会的这项权力是从它“代行中央政治委员会职权”和“对于党政军一切事务得不依平时程序，以命令为便宜之措施”两条演化而来的。第一条的规定我们在前文已提及，这里的国防最高委员会与立法院的关系等同于过去中政会与立法院的关系，即由国防最高委员会决定立法原则后交立法院执行，立法院可以提出意见，是否采择决定于国防最高委员会；第二条“得不依平时程序”的规定破坏了“一切法律均须经立法院通过才算完成立法程序”，而“紧急特殊之情形之存在与否，应由国防最高委员会自行认定”。这样，立法院在紧急特殊之情形时就退居一旁了，而国防最高委员会无论在任何情形下都拥有最高立法权，立法院的职权所剩无几。
国防最高委员会职权的规定，可以说，国防最高委员会是“抗战的总司令部”，是党政军一元化的最高领导机构。
三、地方基层实行党政军一元化领导
抗日战争时期，国民党不仅中央权力结构高度集中，而且，地方政权以党政联合、党政融化为原则实行党政军一元化的领导。
1.各战区司令长官掌握全战区的军政大权
抗日战争时期，在高度集权化的运行机制中，尤其加强军事化程度，强化国防机构的作用，其表现为战区的设立。1936年，国民党军事委员会规定，“战争爆发后在可能作战的地区构筑国防工事，设置阵地，将全国划分为山东区等十个战场及五个警备区。1938年春，淞沪会战后，根据战争形势，“图谋持久抗战及适应作战需要起见”，在军事上进行重新调整和部署，划分国军战斗序列为第一、二、三、四、五、八战区和武汉卫戍总司令部、西安行营、闽绥公署、军委会直辖兵团等（注：何应钦：《八年抗战之经过》，《国民党研究资料丛书：抗日战争时期国民党战场史料选编》第1册，浙江省中国国民党历史研究组编印，第59-69页。）。后来根据战争形势，经过几次调整，在1944年冬确定战斗序列为第一、二、三、五、六、七、八、九、十战区、冀察战区、驻印军、陆军总司令部（由四个方面军组成）、地方绥靖部队和军委会直辖部队。（注：何应钦：《八年抗战之经过》，《国民党研究资料丛书：抗日战争时期国民党战场史料选编》第1册，浙江省中国国民党历史研究组编印，第151-173页。）战区设司令长官1名和副司令长官若干名，有关军事事项有权对省政府发布命令。
战区设立后，各战区司令长官掌握全战区的军政大权，兼该战区内最大一个省主席，已成惯例”。（注：赵荣声：《回忆卫立煌先生》，文史资料出版社，1985年版，第176页。）程潜于1938年1月出任第一战区司令长官，3月，兼河南省主席。孙蔚如任第一战区副司令长官，第四集团军总司令，兼陕西省主席。阎锡山于1937年8月，任第二战区司令长官，1938年3月，兼山西省主席。李宗仁于1937年10月出任第五战区司令长官，1938年1月，兼安徽省主席。李品仙于1937年11月出任第五战区副司令长官，兼第十五集团军总司令，1939年11月，任豫鄂皖边区游击总司令、安徽省主席、国民党安徽省党部主任委员。陈诚任第六战区司令长官兼湖北省主席、三青团书记长、中训团教育长。朱绍良任第八战区司令长官兼甘肃省主席。傅作义任第二战区副司令长官兼绥远省主席、绥远省党部主任委员等等。从上述情况可以看出，战时省部具有相同的特征：战区司令长官或某集团军总司令，兼任战区内较大省份的政府主席，或者同时兼任省党部主任委员。地方党政军三权基本集中于一人，即战区司令长官。绥远省当时充分地实现了党政军一元化领导。傅作义任绥远地区党政军三要职，负责党部、军部及其政府的大政方针、人事、经济工作。干部的任免，由于傅作义根据“整体干部”要求决定。“荐任级干部，必须由傅作义亲自核准；委任级干部，则由任用单位报请省政府核准加委。”委任级和荐任级干部在任职前后在绥干团受训，傅作义任绥干团主任。绥远省政府为宣传群众、组织群众、动员人力物力财力支援抗日战争，成立了省、县、区、乡四级战时动员委员会，傅作义兼任战时动员委员会会长。
从绥远省政府的权力状况，我们不难看出，抗日战争时期，省部对于党政军一元化领导的强化，而且，在党政军三者之间，主要侧重于军事和政府工作，由于战时的环境，在军政二者之间更侧重于军事。
2.保甲制度的强化
南京国民政府在“围剿”中国工农红军和革命根据地时，开始推行保甲制度。抗日战争爆发后，为了集权的需要，又开始大力强化保甲制度。
1939年9月开始，南京政府频频发布有关地方保甲办法，目的是对县以下政权重新调整，使保甲制度进一步强化。
关于区划编制的标准，确认县为地方自治单位，县下设乡（镇），乡（镇）下设保，保内设讯“甲之编制以6户至15户为原则”，“保之编制以6甲至15甲为原则”，“乡（镇）之划分，以6保至15保为原则”。同时，也考虑到各方历史关系和自然条件的不同，决定可以根据“实际情况的需要，而予以变通”，“不能强行分割者，都可斟酌伸缩”（注：《地方自治甲刊》，1941年。）。县与乡（镇）均为法人。在一些面积过大的或有特殊情况的地区，可以分区设署，但区不是法定的行政单位，只是县政府的辅助机关，代表县政府督导各乡（镇）办理各项行政及自治事务。县政府为地方自治高级组织，亦为国家行政基层机构，乡（镇）为地方自治的最低单位。
关于行政机构与武装教育，在县政府下设乡（镇）公所、保卫处，县政府设县长1人，乡（镇）设乡（镇）长1个，副职1至2人。且从县长到甲长均为国民党员担任，如不是国民党员，应由县党部介绍其入党，并且都必须经过严格训练。废局设科，将原来的公安、财政、建设、教育四局，改设民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会各科。关于各级武装组织，规定设乡（镇）国民兵团，保民兵队和甲国民兵班，其队称或班长分别由乡（镇）、保长、甲长兼任。关于教育方面，乡（镇）设中心学校，保设国民学校，也分别由乡（镇）长、保长兼任。
由此可见，抗日战争时期的保甲制度具有以下几个特点。
第一，从行政机构来看，改原来的县、区、乡（镇）三级制为县、乡（镇）两级制，规定“县为自治单位”，县和乡（镇）为“法人”，区只为县的辅助机构，确定了县各级政权的性质，提高了县和乡（镇）基层政权的地位，加强了中央对地方的直接控制。
第二，从组织权限来看，县长权力扩大，有办理全县自治事项，“执行中央及省委办事项”的权力；乡（镇）长、保长、甲长权力集中。在机构上，乡（镇）公所、中心学校、乡（镇）国民兵队等乡（镇）一级的三个机关和保办公处、保国民学校、保国民兵队等组织的三个机关分别合并在一个地方办公；同时，在职权上，乡（镇）长、中心学校校长、乡（镇）国民兵队队长都由乡（镇）长1人兼任；保长，保民学校校长、保国民兵队队工也都由保长1人兼任，好在机构和职权上实行三位一体的制度，使政治、教育和军事“一体化”，进一步强化了国民党的党权统治。
综合前面的论述，我们不难看出抗日战争时期国民党权力结构的最大特点就是实行党政军权力一体化，使国家一切权力集中于战时独裁统制之下。因此，我们也可称其为军事独裁制。国防最高委员会便是这种军事独裁制的标志。国家的一切统治大权全部集中于国防最高委员会委员长1人手中，他可以指挥一切。同时集权机制不仅在中央，而且在地方政府也一样。从而形成了纵横一体化的权力结构体系，加强了战时中央控制全国的力度。
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