法治框架下德国地方治理：权力、责任与财政——以德国莱茵-法尔茨州A县为例的分析，本文主要内容关键词为：德国论文,为例论文,法治论文,莱茵论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
认识、分析和把握一国政治制度及其运作，有许多途径和视角，如国家结构、国家职能、政党与选举、中央与地方关系、财政体制等。而将地方政府提供公共品的活动纳入视野，已经越来越多地成为观察和研究的切入点。为了深入了解德国的地方治理，把握德国地方公共品的供给，笔者于2005年8月19日至9月8日，在德国莱茵-法尔茨州(Rheinland-Pfalz)A县进行了为期20天的实地调研。笔者与当地的主要政党、政府部门、监督机构、非政府组织等进行了座谈；实地考察了B镇和C、D村，并与镇长、部分官员、村长和村民进行了座谈；笔者还参观了部分乡(市)镇公共设施，观摩了部分选区的选民投票过程。
本文根据实地调研的材料，参考德国相关法律、法规和政策，以德国地方乡村公共品供给为线索，对德国地方治理过程的权责结构、财政关系，以及监督机制进行初步的分析，希望在总结其特点、经验的基础上，对中国地方政府治理的转型有所裨益。
1 德国地方治理结构与原则
1．1 德国地方治理结构与乡(市)镇制度
德国是一个联邦制国家，由16个州组成，其中包括3个城市州(柏林、汉堡、不莱梅)。德国政府机构分为3级：联邦政府(Bund)、州政府(Land)和地方政府。联邦总统为国家元首，联邦行政权力集中于以联邦总理为首的联邦政府。立法权归联邦议会。司法权由联邦宪法法院及其他联邦高级法院行使。
德国地方政府的层级包括县(Kreis)/非县属市(Kreisfrei Staedte)、镇(Gemeinde)，其中，镇又分为：乡镇(Landgemeinde)和市镇(Stadtgemeinde)。地方政府遵循自治原则(Self-adminstration)。根据联邦基本法，各州(包括州政府和地方政府)宪政秩序都必须遵循共和、民主、社会福利和法制国家原则；各州的县、乡(市)镇必须通过普遍、直接、自由、平等和秘密的投票选举代表机构，在规模小的乡(市)镇可直接组成乡(市)民大会。保障其在法律范围内自行负责处理地方事务的权利。联合乡(市)镇在其法定任务范围内，依照法律规定也享受自治权利①。在实行联邦制的德国，自治是地方政府的基本特征，地方自治的地位受到联邦宪法和州宪法的保障。
根据德国基本法，各州政府有权自行制定其基层组织法，因此，各州基层组织的规则存在很多差异。不过，一州之内的基层组织基本上是统一的。乡(市)镇是德国最基层的地方自治单位，它不是州、县政府的下属行政单位，而是组成县的自治机关。由于多种原因，德国的乡(市)镇体制保持着多样性的特色。从治理结构来看，大体上有4种类型的体制：北部的乡(市)镇理事会体制、南部的乡(市)镇理事会体制、莱茵河流域的乡(市)镇长制和许多地方都存在的市自治机关体制[1]。一般来说，乡(市)镇的决策权由乡(市)镇居民选举出的乡(市)镇理事会行使，执行权由乡(市)镇长一人行使权力，也有的地方是由乡(市)镇理事会行使执行权。
德国地方政府自治体制的运作，全国没有统一规定。在笔者调研的地区，县长每8年选举一次，镇长每8年选举一次，村长每5年选举一次。乡(市)镇政府处于国家的监督下；一般由州下属的地区监督服务公署(Aufsichts-und-Dienstleistungsdirektion：简称ADD)行使对地方政府的监督权。而当乡(市)镇根据自主权处理自身事务时，国家只能给予法律上的监督。德国地方治理的重要事实是，地方自治机构都会根据实际情况，承担大量的地方性活动和服务，以适应当地人民的生活需要。
1．2 德国地方治理的基本原则
德国地方治理遵循以下原则：(1)民主。各级政府的产生是民主的，州和地方政府(或称为地方自治机关)都必须按照共和、民主、法制和社会福利国家的原则组织起来。(2)联邦主义。政治结构是合作性的，政府必须重视改善其人民的生活水平，不同层级的所有政治机构必须合作完成这样的目标。(3)辅助性(Subsidiarity)/(Subsidiaritat)。地方政府履行的职能尽可能多地在地方层面解决，而不是转移给上级政府。上级政府不应该从事任何由下级政府可以完成的工作，尽可能让基层政府独立处理政务。根据法律，上级政府或社会单位只应当在下级政府或社会单位(如家庭)没有能力履行某项任务时才承揽该项任务。(4)分权。德国政治体制是分权的。属于政府的各种职能，根据情况，会从中央政府及其机构转移到政府机构的各单位、下级单位或下级政府，半自治的公共权威机构或公司，地区或职能性的权威机构，或非政府的私人或志愿组织。(5)财政平衡。决策的政治层级必须承担开支，联邦和州通过转移支付的形式保持地方政府的财政能力，以及地方权威的独立性。(6)法律监督。较高的政治层级监督较低的政治层级，较低层级的权威(村、镇和县)可以独立决策，只要它们的行为符合德国法律。在决策结构中，不同政治层级与一种等级的秩序没有关系。上级对下级的监督仅仅局限于法律监督。
2 德国地方公共品供给的基本情况
2．1 莱茵-法尔茨州以及A县概况
莱茵—法尔茨州人口400万，面积1.9万多平方公里，24个县和12个市，大约192个镇和2257个村。该州居民人均月收入为3500欧元。主要以葡萄种植和酿造为主，德国葡萄的2/3出于此处。同时，该州也是德国的木材生产基地，还有一些大型化学工业和汽车制造零配件生产企业。从总体上讲，该州是当今德国最具活力的地区之一。
A县人口大约14万，面积1091平方公里，包括7个镇，99个村。政府有．400名全职工作人员，150名兼职人员，总共550名工作人员。每天半天班。
A县的教育状况：A县有3所公立的13年制中学和1所私立的13年制中学。4所10年制初中。8所9年制初中。48所4年制小学。2所职业学校。2所地区性学校。6所残疾人学校。从1994—2003年，A县政府在教育方面的投入总共是4000万欧元，其中2003年投入490万。在A县，共有76所幼儿园，可容纳6000名儿童。虽然有法律规定幼儿园需要为每一个儿童提供教育的机会，但是因为移民人口的增加，各州近年来均出现幼儿园师资、设施不足的情况。
2003年，A县的失业率是7.4％，比该州其他县要低，也低于德国的其他地区。2002年，该县的GDP是17.13亿欧元。
我们调研的B镇，有11个村，加上B市的5个区，总共有16个基层的自治单位。该镇最小的村有157人。B镇政府有75名工作人员。镇上没有大企业，只有一些中等企业。收入来源主要是种植业、服务业(如旅游)、手工艺品和贸易。我们访问的C村有650人。
2．2 德国地方乡村公共品的供给
根据德国基本法的规定，乡(市)镇遵循自治原则，在法律范围内拥有独立处理地方性事务的权利。这种权限主要体现在地方性的社会管理和公共服务领域，如学校管理、维护公共治安及公共设施建设以及自来水、公共交通、图书馆建设和管理等。
(1)地方道路建设。联邦铁路的建设、管理由联邦自设的管理机构负责，但可以通过联邦法律，将铁路交通管理的任务委托给各州予以完成。联邦的公路属于联邦所有，各州或根据州的法律主管的自治行政机构受联邦的委托，对联邦公路予以管理。根据州的要求，联邦可接收并自行管理位于该州领域内的联邦公路②。A县及其所属乡(市)镇、村的联邦道路，从建设的规划、资金的投入到管理，都属于联邦或州，而不属于县和各乡(市)镇。但乡(市)镇、村内的道路建设、管理与维护等事务属于乡(市)镇和村。例如在B镇，镇内街道等建设、维护就委托给了私人公司，B镇独立负责建设这些道路的资金支持。
(2)饮用水供应。在德国的乡村，居民饮用水的供给是自治政府的重要责任。B镇政府没有将用水问题承包给私人，而是由镇自治机构自己负责。在B镇，每个村都有一个小型的水库，供给居民用水，它主要依靠收费和财政资助来维持。居民用水的管理则由镇上的专门协会负责。在B镇的所有村中，居民饮用水的供给，都是由政府提供资金，负责其财政支持，当然，镇上也会从州里得到资助。供水管道的建设，一部分费用也要居民来承担。居民用水的费用则根据铺设管道的长度计算。
(3)垃圾处理。根据法律，垃圾处理在德国是地方政府的事情，但是很多政府将这一工作委托给公司来做。德国地方乡(市)镇的垃圾处理属于地方自治机构的公共服务范围。但垃圾处理的具体方式则由委托给相关的目标组织(Goal-organization)或公司经营，这种经营一般来说都是垄断性的。在A县，20世纪90年代以来，垃圾处理就有专门的目标组织如BST协会负责。BST是一个比较大、由附近几个县联合起来负责处理垃圾的机构③。20世纪70年代的《垃圾处理法》是德国环境保护方面的第1部法律。如今，德国已经成为世界上环保法律法规最完备、最详细的国家之一。目前，全德国联邦和各州的环境法律、法规有8 000部。
(4)学校建设。在B镇，有4所小学(Grundschule)，在B市，有8所小学。每个班大约20～25个学生。在B镇还有1所9年制的中学，1所10年制的中学和1所13年制的中学(Gymnasium)，2所特殊教育学校。1所成人教育中心和1个儿童计算机学校。
根据联邦基本法，国家对全部学校教育事业予以监督④。而根据莱茵州的学校法，州与地方组织协同合作：州、乡(市)镇与乡(市)镇联合体共同承担建立、维护和发展公立学校的任务。在A县，学校的管理是有指定的维护单位。根据学校的性质，县、镇和村所负的责任是不同的，小学校(Grund)和2种低等的中学(Haufhsehnl和Realschnl)的维护费用，县里负责90％，镇上负责10%⑤。C村没有独立的小学，附近3个村联合共同负责建设1所小学。
德国的义务教育由乡(市)镇管理，其投资则由州负责，部分管理费用由县、乡(市)镇分担。这种管理主体和投入主体相对分离的体制，既有利于义务教育入学和教学管理，也有利于保证义务教育投入的来源稳定，避免了因管理主体财政收入的波动导致经费投入的不稳定，也避免了因管理主体间财力差距造成的义务教育学校办学条件的差异，从而保障义务教育发展的均衡性。
(5)公共安全与服务。B镇的公共安全管理主要体现在：一是公共场所及公共活动的安全责任；二是公共安全设施的建设与维护：硬件如道路标志等，软件如档案、资料和信息等；三是各种自然灾害的防范；四是社会秩序的维护。如失业与流浪者的救助、各种证照的办理与登记、公共设施的安全检查、救生标志的设立、档案的建立与保存、火灾水灾、居民纠纷、防治传染病、葡萄节的秩序维护等。
属于乡(市)镇范围的公共安全与服务由乡(市)镇自己负责。例如，为了维护社会稳定，镇上有责任关心和救助残疾人，没有工作的、真正失业的人，或者流浪者。在B镇的官员看来，居民档案的建立与保存是公共安全的重要方面⑥。B镇还有消防部门负责火灾、水灾等。镇上共有21个消防队。11个村每村都有。较大的村可能有2～3个消防队。B镇和11个村的消防队员加在一起共有500人。村和镇的消防队都是义务的。村和镇的消防设施由乡(市)镇负责，消防设施，如服装、防毒面罩的维护和保养，每年大约需要200～300万欧元。
3 德国地方公共品供给的结构分析
(1)联邦德国基本法、莱茵—法尔茨州宪法，以及其他相关法律明确规定了联邦、州和地方政府在地方公共品供给过程的责任和权力。
德国的政治制度是分权的。根据基本法，联邦政府管辖外交、国防、货币、海关、铁路、航空、邮电、社会福利和部分社会安全保障系统。在其他的所有政策领域内，全部行政职能由使用自己财政资源的各州和地方政府履行。州政府主要负责教育、教师的薪水、大学的供养、地方治安、警察和法律保护，并对地方政府具有直接监督权。地方政府负责地方的公共基础设施建造和维护，提供地方公用事业、教育、卫生、社会救济(福利)、污水处理、地方道路的修建与保养、学校的建造与维修⑦。
德国的政府间权力关系是清晰的、责任关系是明确的，各级政府具有什么样的权力和责任，需要完成什么样的任务，在法律和政策上具有明确的界定。属于联邦政府、州政府的职责，就不能分解或摊派给市县或乡(市)镇。例如，联邦负责教育事业的监管，州政府具体负责实施学校教育。而当学生住所与学校间无公共交通设施、或交通不便时，县及非县级城市有义务为本地区内学生提供交通工具或者负担交通成本；公立学校所有教学用品由校方为学生免费提供，根据学校人数来提供教学用品的数量，经费由州财政提供；州、乡(市)镇与乡(市)镇联合体共同承担建立、维护和发展公立学校的任务⑧。当然，除了各自责任之外，联邦与州还有些共同的任务。如高等学校事务包括高等学校附属医院的扩建和改建；经济结构的区域改善；农业结构的改善和海岸防护；等等⑨。
由于法律规定了各个层级政府具有或不具有哪些责任，有些责任是不能无限制下放到基层政府的。也就是说，州政府不能将教育经费的投入下放给地方政府，州政府负责全部教育事业的财政支持，地方政府或者自治机构如县、乡(市)镇等，只负责属地范围内学校的管理等。
但是，根据法律，地方政府可以根据实际情况自主决定从事某些公共活动，法律赋予了地方政府相当的选择空间。除了完成联邦基本法、州宪法以及其他相关法律规定的基本任务，或者说强制性的公共品供给责任以外，地方自治机构，如县和乡(市)镇，可以根据实际情况，从事一些当地居民需要的，满足地方需要的其他公益事业和相关活动。例如，建设文化设施和公共集会场所等。以A县为例，县政府提供公共服务主要包括3个部分。一是联邦基本法明确的职责和任务；二是法律规定县必须完成的任务，但实施方式可由县政府自己决定；三是县政府根据实际情况自己决定要做的事情。其中，三者的比例是5％、50％、45％⑩。
虽然不同层级的地方政府，在承担公共品供给的责任上具有明确的界定。但不同层级的地方政府之间也存在着影响。例如，B镇的幼儿园建设，州和县会规定幼儿园的建设标准，大约35～40平方米，容纳25个儿童。幼儿园管理者平均1.5～2老师/25个儿童。但建设资金的投入，则是各方分担的，州负责20％～30％；A县负责40％；其余的由镇支付。
(2)地方治理结构决定着不同行为主体在乡村公共品供给决策过程中的作用。影响乡村公共品供给的另外一个重要因素是地方治理结构。德国地方自治机构、地方行政首长、政党与各种非政府组织、公民个人等各种要素共同在乡村公共品供给过程中发挥作用，从而决定了德国乡村公共品供给的决策过程及其效果。
乡(市)镇是德国最基层的地方自治单位，从决策权与执行权分配的模式上看，德国乡(市)镇治理结构有4种模式(见表1)：
表1 德国乡(市)镇治理结构*
产生方式职 责 关 系 分布区域
乡(市)镇理
选民直接选举乡(市)镇理事 乡(市)镇长只是理事会主席和乡 乡(市)镇总监实际负责 德国北部
事会+乡 会；乡(市)镇理事会选举各工(市)镇礼仪上的代表。乡(市)镇总监
(市)镇总监
作委员会，选举乡(市)镇长，选 是行政首长，具体负责行政事务
举或任命乡(市)镇总监
乡(市)镇 选民直接选举乡(市)镇理事会乡(市)镇长是乡(市)镇理事会的当然 乡(市)镇长领导乡(市)镇理事会，乡 德国南部
长+乡(市)和乡(市)镇长；乡(市)镇理事主席，同时又是行政机构的首脑。乡 (市)镇理事会通过的决定由以乡(市)
镇理事会 会选举各个工作委员会 (市)镇理事会负责部分乡(市)镇事务 镇长为首脑的行政机构负责执行
乡(市)镇长
选民直接选举乡(市)镇理事 乡(市)镇长既是乡(市)镇理事会的乡(市)镇长领导乡(市)镇理事会，又 莱茵河流域
双重领导 会；乡(市)镇理事会选举各个主席，又是乡(市)镇行政的首脑 领导乡(市)镇行政机构
工作委员会选举乡(市)镇长
乡(市)镇理
选民选举乡(市)镇理事会；由理 乡(市)镇长只是乡(市)镇行政事务乡(市)镇理事会监督乡(市)镇长及行 这种体制在
事会+乡(市) 事会选举各个工作委员会，选举 的首脑，并不是乡(市)镇理事会的领 政工作德国各个地
镇长 乡(市)镇长导人，只负责乡(市)镇行政事务，不方都存在
领导和主持乡(市)镇理事会
*根据詹成付、祝灵君2位学者的研究成果，以及笔者在德国实地考察的结果整理。参见文献[1-2]。
A县的B镇属于第2种模式，即乡(市)镇长(Mayor/Buergermeister)+乡(市)镇理事会(Council)的模式。村的治理结构相对比较简单。村长和村理事会(Council)都是由村民选举产生。村理事会决定村的事务，由村长负责实施。镇和村的治理结构规定了决策者的选择空间。作为行政行为权威主体的镇长和村长，是由竞争性选举产生的，是得到选民充分授权的决策者，作为主要的行政首长，他们可以影响决策，并在决策过程中发挥主导作用。
各主要政党在地方层面都有机构设置。A县有基民盟、社会民主党、绿党等。政党对公共品决策的影响一般有2种方式：政党领袖发挥的影响和政党在议会中发挥作用。通常情况下，大党可能会通过领袖的方式影响政府。而在县议会里，小党也可以发挥作用，只要意见正确，建议同样可以被采纳(11)。公民个人和非政府组织(如Agenda21协会)也是影响决策的关键要素。非政府组织不直接提供公共品，但能够提出建议，促进政府改善公共品供给。在讨论公共品问题时，公民个人的非党、中立的态度和观点，会更容易为人所接受。
(3)乡村公共品供给的资金主要来自政府财政。从总体上讲，德国乡村地区公共品的资金支持完全由政府财政提供，政府不禁止私人捐建福利机构、初级教育机构、组织公益活动等，但是政府有责任和义务提供这些方面的基本服务，私人提供只是增加了更大的选择空间。德国乡村公共品供给的融资结构，与公共品供给的主体有直接关系。也就是说，属于哪一级政府的职责范围内应该提供的公共品，资金的支持就应该由哪一级政府负责。属于共同承担的任务，则共同承担经费投入(12)。
上文已经详细描述过联邦基本法对联邦、州、地方3级政府的事权划分。各级政府职责的明确划分，为确定各级财政支出责任提供了基本依据。德国地方公共事业的建设资金来自政府财政，而德国的财政收入来源主要由3个部分组成：税收收入、其他经常性收入和资本项目收入。税收是德国各级财政收入的主要来源，基本稳定在75％左右。分税制是联邦德国3级财政体制中收入分配的基础。
A县的财政状况很差，唯一直接的税收来源是打猎的税收，总额大约60万欧元，而相对于A县大约11 000万的年度财政预算，只是很少的一部分(见表2)。A县的主要收入是个人所得税(地方分配比例的部分)和州的转移支付。即使这样，2004年还有55万欧元的赤字。
表2 2004年A县预算(13) 万欧元
项 目
金 额
工作人员薪水福利 1 530
社会福利/社会活动4 730
投资
940
偿还债务
610
实物开支
940
其他开支
580
津贴 1 340
合计10 670
根据自治原则，德国乡(市)镇财政自治。乡(市)镇财政主要收入来源一是联邦财政补贴；二是乡(市)镇与州政府分享税收；三是乡(市)镇自行征收的税；四是贷款；五是出租房屋、土地等收入；六是社会捐款。联邦和州会将部分所得税返还乡(市)镇。德国以一般性转移支付为主，州对地方的一般性拨款占州对地方财政转移支付总额的70％，专项拨款相当于州对地方转移支付资金的30%。2003年返回给B镇的是392.03万元，2004年返回的是366.22万元。有时候为了平衡各地的财政，会在各地政府之间相互调拨资金。村的财政由镇负责统一管理，哪个村多或少，统一调剂。各镇之间的财政不平衡还可以调剂(14)。
首先，由联邦政府和州政府委托的地方政府建设的项目，如公路建设，不是县、乡(市)镇县所能承担的，资金完全来自欧盟、联邦或州，但县可以负责建设(15)。其次，由法律规定强制地方政府建设的公共事业工程，则由地方政府与州和联邦政府共同承担。例如B镇市政厅旁边建设火车站，花费20万欧元，B镇负责20%的支出，其余的由州政府拨付(16)。另外，由法律规定地方政府自主决定的项目，地方政府要全部从自己的预算收入中支付，但也可以从州、县政府那里争取到资金。例如，2005年，D村要建设一个公共的活动场所，州政府给了62万欧元。村里负责130万欧元(一般都是从银行贷款的)。村民集资8.5万欧元，县里提供62万欧元(17)。需要注意的是，政府主办的公共事业项目，不接受任何企业或个人的捐助。企业和个人可以自己出资举办某项公共事业，但是企业和个人不能出资由政府操办的项目。
4 德国地方公共品供给特点与问题
4．1 德国地方公共品供给的特点
(1)高度的法治化，是德国乡村公共品供给规范化的前提。
法治是德国政治中的最重要因素。首先，法律明确了不同层级政府提供不同公共品的职责。例如，联邦政府负责外交、国家安全、道路以及货币政策等。而州政府承担环境保护、社会治安和公民安全、教育事业等。地方政府例如县、乡(市)镇负责地方公路建设、科学文化、学校管理等的管理与维护、地方性公共秩序管理等。其次，法律明确规定了乡村公共品供给的财政支持结构。德国乡村地区公共品的资金支持完全由政府财政提供。各级政府职责的明确划分，为确定各级财政支出责任提供了基本依据。第三，根据法律，跨地区之间的公共品供给由相关地区政府或自治机构合作完成。例如，自然灾害或事故危及地域超过一个州的范围时，联邦政府可指令州政府向他州提供警力支援并动用联邦边防部队和武装部队援助警察部队(18)。第四，法律是解决一切矛盾、纠纷和冲突的标准和原则。公民享受公共服务权利的维护、政府违法行为的监督以及乡(市)镇建设规划、邻里冲突和社会安全的维护等，而这些都要普遍地依靠司法程序。最后，具有相关的法律知识背景，是德国地方政府官员的较为普遍的现象。政府职员的法律知识背景，可以使他更好地完成任务。
(2)根据辅助性(Subsidiarity)原则，乡村公共品供给更多的是由地方政府独立负责完成，而不是转移给上级政府。
德国十分注重集权与分权的统筹与结合，管理权适度分散，调控权高度集中。乡(市)镇地方政府能办的事，州政府不干预；州政府能办的事，联邦政府不干预。但联邦和州政府可以用财政平衡政策，引导和影响地方行为。地方政府在提供公共品时，可以根据自身财政力量、自身能力，完成属于自己职责范围内的任务，不上移至上级政府。上级政府也不会超越法律，将自身的任务摊派给下级政府。不同的任务，总是在不同的政府层级分解、完成。例如，在C村，村理事会和村长的基本工作是负责该村的规划、建设和管理。完成这些任务，是村理事会、村长的事情，而不是乡(市)镇政府的任务。同样，B镇的停车场、体育馆、幼儿园、消防队等建设，也不是C村需要负责的。越是接近市民的事情，越是需要由市民来决定。县长无法决定一个小村子的事情。经济方面更是如此，应该由当地负责(19)。
(3)强有力的政府财政支持，是德国乡村公共品供给满足当地居民需要的重要基础。
在财政体制上，德国实行3级管理的体制，各级政府都有自己独立的预算，即联邦、州、地方3级预算，分别对各自的议会负责。同时，德国还制定了《财政平衡法》，用以调节各级政府之间的财政平衡。其目的是在各地财政资源差距很大的情况下，保证各地公共服务水平基本一致，实现区域经济协调发展和加强宏观调控。德国的财政平衡机制兼有行政分权管理和财税调节等功能。它在明确划分各级政府事权和支出范围并赋予各级政府一定税收权限的基础上，通过横向和纵向的财政平衡机制，来实现财力布局的纵向与横向平衡，以保证在全国范围内提供大体均衡的公共产品和服务[3]。
在A县的乡村地区，在为居民提供公共服务时，不同的项目，财政支持的来源也不一样。有些项目是州政府提供建设的，有些是镇政府提供的。根据不同情况，县政府会给村里不同程度的财政支持。关于公共物品，县政府派专家与村共同解决，关于交通、广场等公共设施，县政府会给予一些资助，但对于村的公共建设，县政府的资助不是具体到某一个项目，而是总共给村里多少资金，即实行的是一般性转移支付。而州对村的支持则不一样。一般来说，是实行专项拨款。其中，建设项目的50％资金由州里负责，最高不会超过65％，其他50％由村自己负责。例如建设文化活动场所等(20)。
(4)以公共利益为导向，实现政府与私人部门的互利合作，市场化程度高。
德国地方政府的财政比较紧张，但政府所承担的各项社会管理和公共服务任务又比较多。所以，为了既满足地方需要，又减少财政支出，德国地方政府不再直接生产、供给如文化设施、垃圾处理等公共服务，而是委托、转移给私人部门，或非政府组织。在公共服务领域引入市场机制，形成一种新的公共服务供给的制度安排，从而实现公共品供给的市场化、社会化，能够有效解决公共服务资金不足的问题。A县的一所音乐学校，每年赤字60万欧元政府无法承担，决定通过市场的方式来解决。虽然德国现在更多的是私人公司在从事公共活动，但政府的市场化倾向，并不是一刀切，而是有选择的。一般来说，如果有些公共品，市场前景好，经济效益好，只是因为管理等出现问题的项目，政府就会将其推向市场，实行市场化。而有些根本无法产生经济效益的项目，仍然由政府来管理。政府将这些任务委托给私人公司，主要采取合同出租的形式。政府与私人部门订立合同，规定私人部门需要投入的资金、保险公司为这些公司提供的保险，以及双方的义务和责任等。政府公共品市场化，主要根据联邦德国分配法(Bundesvergabe Gescfz)，通过公开渠道由市场来配置、分配的。承接政府公共服务的部门在A县主要是私人公司、目标组织协会、非政府组织等。当非政府组织从事这些活动时，政府会适当的补贴。
在市场化过程中，政府主要负责监督和管理。例如垃圾处理、饮用水供应等，政府负责监督管理，审查私人公司的方案、规划等是否合理(21)。
(5)健全的监督机制是完善乡村公共品供给的重要保证。
德国乡村公共品供给的监督，主要集中于对公共品供给决策、市场化、资金使用，以及对主要决策者的监督等几个方面。监督的方式，则表现为法律监督，专门监督机构的监督，体制外如公民、新闻媒体和舆论的监督等。
法律监督。地方政府在行使自治权力，履行社会管理与公共服务职能时，必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法律，接受州政府的监督。上级政府会按照法律的规定，检查地方政府是否遵循法律，是否履行法律规定的职责。例如，A县就必须接受来自联邦、州和县议会的监督。B镇的行政部门由县来监督，每年审计2次镇的财政状况。
专门机构的监督。德国有专门机构，即地区监督服务公署(ADD)负责监督地方政府。ADD根据州议会的授权，监督地方县、乡(市)镇政府的财政、人事、公益事业的市场化、日常活动等。尤其是监督地方政府的预算和财政资金的使用、监督政府行为和公益事业的市场化，以及公共品的建设。
体制外的监督。政党、非政府组织、舆论等因素在决策、监督等环节的积极参与，有利于制约公共品供给过程中的腐败和懈怠。非政府组织更多是站在市民的立场，代表市民参与讨论问题，搭建政府与市民的沟通平台，抵制地方的不当决策。地方的政党、公民个人、新闻媒体可以通过选举，表达自身对政府行为的支持或反对。也可以通过法律等途径，给地方政府施加压力。
(6)良好的政府间关系，以及个人关系，能够有效地争取政府资金。
在德国的地方治理中，保持与上级政府之间的良好关系，从上级政府争取财政支持，能够比较有效地促进乡村公共品供给。在A县，村没有自己的行政部门，村的行政由乡(市)镇负责管理。村的财政，也是由镇负责管理和审计。村长更多的是与镇行政机构合作工作。当村里需要建设公共设施时，州政府、镇都会负责提供资助。例如建设体育馆，镇上会给一些资金，村里负责30％，其余的要由负责体育方面的部门负责。村长告诉我们，如果要得到这些钱，就需要与他们保持良好的关系。这样，争取资金就比较容易(22)。而且要“经常跑镇政府，去找他们要钱，一定要咬住他们，要快，否则会被别人争去(22)。”
4．2 德国地方治理中存在的问题
虽然德国地方公共品供给已经具有较高的水平，但是，仍然存在着一些需要完善的环节，需要解决的问题。
(1)近年来德国经济低迷，一定程度上影响了地方公共品供给，从而导致公共品供给的不平衡发展，部分公共品供给不足。而地方政府为了满足地方的需要，只有利用银行贷款来补充财政资金的不足，从而造成大量的财政赤字。C村2004年预算：收入是32.85万欧元，支出是56.3万欧元。赤字达23.45万欧元(22)。
(2)公共项目融资过程的差异，限制着地方的自主能力。在德国，乡(市)镇关于基础设施的投资，得到州许可后，50％可以利用信贷。如果是法律规定地方政府完成的任务和项目，银行信贷在额度、时间等方面都能够得到保证。而如果是地方政府自主决定的公共项目，信贷就比较慢(23)。
(3)人口迁移，乡村居民减少，导致部分公共品闲置。在接受教育之后，村、镇的很多人都迁移到其他地方工作。这样，村里的人就越来越少了。原来的公共设施很多就闲置了。因此，如何吸引人口就是村或乡(市)镇面临的问题(24)。
(4)监督机制与裙带关系问题。在笔者调研的地区，县长与县议长、镇长与镇理事会主席是兼职的，笔者的访谈对象认为，这种体制的弊端在于无法有效实现监督和制约。地方政府内也存在着一定程度的裙带关系和腐败现象。
(5)参与不足。公民参与是影响公共决策的重要因素，市民参与的更多形式是旁听政府会议，参与相关决策的听证。但在德国地方治理中，因为工作和家庭事务繁忙，对政治事务不感兴趣，缺少相关性，政策缺乏连续性等，公民参与的主动性不强，兴趣不大(25)。
5 结论
可以发现，德国地方政府遵循自治原则，根据法律授权，独立完成地方公共事务和社会管理。各级政府之间在提供公共品方面的责任明晰，权责一致，来自政府财政支持的建设资金能够保证需求。充分的市场化是对政府支持的公共品建设的补充。完善的监督机制，以及政党、非政府组织，及公民个人的积极参与，对地方政府的公共活动形成了有效制约。但德国地方治理过程还需要进一步地完善相关环节，例如，怎样更好地利用政府财政资金、更好地为公共品建设筹措资金，怎样更好地使监督接近实际，加强监督，怎样更好地促进公民参与；等等。
相对于我国的地方治理来说，农村公共品的供给并不充足，也不完善，严重地影响着社会主义新农村的建设。在相继实行税费改革、取消农业税之后，如何完善农村公共品供给体制，增强地方自主性，从而为地方提供更多、更好的公共服务，是我们需要深入思考的问题。我们觉得，应该从这样几个方面进行更深入的探讨。
(1)形成一套完善的、明确规定各级政府在农村公共品供给上的权力、责任的法律体系。在建设社会主义新农村的过程中，应该根据当前的法律体系现状，在宪法框架内，进一步形成系统性的法律制度，从法律上明确划分各级政府为农村提供公共品的责任。中央政府，完善公共财政体制，承担道路、教育和社会保障等全国性公共品的建设，为农村公共品建设提供充足的财政支持；省级政府，根据自身的财政资源和能力，负责本地区的公共品建设和资金支持；地方政府，着眼于农村公共品建设、管理以及公共服务的提供。
(2)建立公共财政，完善财政转移支付机制，增强地方政府财政能力，支持地方公共品建设。随着农村税费改革，以及农业税的取消，我国农村公共品供给的资金支持面临着严峻的挑战。因此，保证农村公共品的供给，必须完善财政转移支付，合理调整税制结构，增强地方政府的财政能力。
(3)尊重并相信地方独立完成自身责任的能力，发挥地方性资源的积极作用。坚持地方的事情地方办的原则，着力提高地方的自主能力。同时，发挥地方性资源在农村公共品供给中的积极作用，如科技协会、老年协会、合作社、互助组织等，其作用的表现应该体现在融资、管理和监督等方面。
(4)推进农村民主建设，扩大政治参与，健全人民的利益需求表达机制。随着中国农村基层政治建设的推进，我们可以利用逐渐完善的基层民主机制和机构如村民代表大会、村民大会、村委会等的作用，扩大农村居民的参与，根据利益表达所反映出的优先性，安排农村公共品供给。
(5)完善独立的监督体系，增强农村公共品供给的透明度。一方面，应该继续强化村务公开、财务公开等制度，增强农村公共品供给体制的透明度；另一方面，发挥非政府组织、村民大会、村民代表大会对农村公共品供给的决策和执行过程的监督，以及媒体等机构的舆论监督功能。只有政府对农村公共品供给真正负起了责任，人民群众对供给过程有了充分的知情权，才能有效防止资金不当使用和腐败行为的发生，确保公共品的供给。
注释：
①联邦基本法第28条。
②联邦基本法第90条。
③B镇镇长访谈，2005年8月30日上午。
④联邦基本法第7条。
⑤B镇负责公共安全的官员访谈，2005年8月31日上午。
⑥Einwohner meldo Wesen，居民登记法。
⑦联邦基本法第二章、第八章。
⑧莱茵—法尔茨州学校法第69、70、72条。
⑨联邦基本法第9la条。
⑩县长访谈，2005年8月24日下午。
(11)绿党访谈，2005年8月26日下午。
(12)联邦基本法第104条。
(13)投资主要是指基础设施建设投资。学校基础设施投资：370万欧元；街道基础设施投资：470万欧元；防洪设施建设：100万欧元。
(14)B镇财政官员访谈，2005年8月30日下午。
(15)A县土地规划发展局官员访谈，2005年8月25日上午。
(16)B镇规划官员访谈，2005年8月30日下午。
(17)A县土地规划发展局官员访谈，2005年8月25日上午。
(18)联邦基本法第35条。
(19)B镇镇长访谈，2005年8月30日上午。
(20)A县政府土地规划局访谈，2005年8月25日上午。
(21)A县政府土地规划局访谈，2005年8月25日上午。
(22)B镇的C村，村长访谈，2005年9月1日下午。
(23)B镇财政官员访谈，2005年8月30日下午。
(24)A县政府土地规划局访谈，2005年8月25日上午。
(25)A县政府土地规划局访谈，2005年8月25日上午。
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