对新时期我国城市规划若干问题的探讨，本文主要内容关键词为：城市规划论文,新时期论文,若干问题论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国国家发展进入了一个重要的转折时期。在今后20年左右，既是黄金发展时期，又是矛盾突出时期，既是城市化加速的重要时期，又是资源和环境约束日益强化的时期。我国城市发展也进入了新的发展时期，在这个时期，城市规划面临一系列重大问题需要认真研究。
1 城市规划既要满足城市加速发展的需要，又必须体现可持续发展战略的迫切要求
国家发展中，东部要率先基本实现现代化，西部在大开发，东北在振兴，中部在崛起，许多地区都在实行跨越式发展。城市是地区的中心，城市必然大大加快发展。这是总形势。
在未来20年左右的时期，经济发展仍然是我国发展的中心。城市是经济中心，城市发展为经济发展服务是第一任务，但是发展要走新路子，走经济社会协调的可持续发展的路子。我国要基本实现工业化，工业建设的任务十分繁重；产业结构要加速调整，加强第三产业发展，有关建设任务十分繁重；社会发展和人民生活方面的建设任务也十分繁重。全国固定资产投资规模巨大，“六五”时期为7997亿元，“七五”时期为20593亿元，“八五”时期为63808亿元，“九五”时期为139093亿元，“十五”时期的2001年为37213亿元，2002年为43499亿元，2003年为55117亿元。从发展看，这个趋势还会继续相当一个时期。固定资产投资中很大一个比例是基本建设。城市是国家发展的主要基地，国家的大规模建设有很大一个数量将继续安排在城市，我国城市的建设活动将大规模持续相当一个时期。相对于西方发达国家的城市，我国城市还处于蓬勃建设和快速发育的阶段。因此，我国的城市规划在很大的程度上仍然是一个发展和建设的规划。国家城市化的全面推进，城市人口的增加，城市数量的增加，大规模的各种建设，从土地利用到建设安排，都要求城市规划适应，要求城市规划发挥应有的作用。
同时，必须强调，我国进入了资源和环境的瓶颈制约日益强化的时期，我国人均资源短缺与发展的矛盾日益突出。水和土地资源的紧缺，石油、铁矿石、有色金属和木材对外依赖程度的加大，已经成为发展的硬约束。许多地方和城市环境污染加重，生态环境继续恶化，已经构成对发展威胁。城市发展必须十分强调对资源的珍惜和合理利用，必须十分强调对生态环境的保护和改善。
因此，可以说，我国的城市正处于大发展的时期，但是，资源已经不够了，水和土地不够了，能源紧张了，环境制约也加重了。这是城市发展形势新的特征之一。城市规划必须深入研究这个新的形势，适应新的形势。
今天，如果看不到城市发展的持续大规模建设的形势，或者对这种形势估计不足，对城市发展必须的用地如果不能满足，城市规划就不能适应城市发展的客观要求，规划就会落后于实际，更谈不上指导城市科学合理地发展。城市规划的主导思想是发展，是建设。发展是硬道理。解决好发展和建设的要求，仍然是规划的第一任务。
但是，如果看不到资源和环境的严重制约，看不到规划的自然和经济社会人文条件的巨大变化，还是用传统的模式，粗放发展；如果不在经济增长方式的转变和经济效益的提高方面下功夫，不在珍惜用地、合理用地，珍惜用水、合理用水方面下功夫；如果不在节约能源方面下功夫，不在生态环境的改善方面下功夫，不在历史文化的保护方面下功夫，那么，城市规划也将严重脱离实际而导致城市发展的失误，甚至给国家发展造成历史性的过失。
可持续发展的城市规划，今天，在观念和政策上需要切实按照资源短缺的硬约束来重新考虑城市发展。比如，实行循环经济和清洁生产；加强生态建设和城市安全；珍惜用水和用地；在用地上，控制增量，盘活存量；切实保护生态等都成为迫切任务。城市规划必须充分体现这种种新的要求。因此，新时期的城市规划既是发展规划和建设规划，又可以认为是一种保护性的规划，包含了“非建设规划”的内容。比如，必须严格保护合理利用水资源，必须十分珍惜合理利用土地资源和能源，必须严格保护城市的历史文化资源，以求得城市的可持续发展。
在对市场发展的不可知因素众多的情况下，首先需要将必须禁止建设的地区和严格控制建设的地区在规划上明确规定下来，甚至通过立法，切实保护起来。其次对土地和水的利用，对能源的利用，既要满足发展和建设的合理要求，又要准备长期过紧日子。
总之，工业发展要走新型工业化道路，经济发展要转向注重效益的道路，城市要走可持续发展的道路，这就要求城市规划必须有新的思路和方法。比如，一个重大的问题是，在资源利用方面，应当有一个从实际出发的长期过紧日子的新认识和思想准备。是否应当研究修订城市用水和用地的国家指标；比如，所有城市的发展是否都应当走相对合理紧凑布局的路子；比如，新区开发的用地单位，是否应当从
改为
，再比如，有条件的城市应当考虑是否发展中水系统和充分利用太阳能，等等。
对于城市的可持续发展，需要有更强烈的紧迫感和预见，并且充分体现到城市规划工作中去。
2 城市规划国家主体和城市主体意志的科学体现
城市规划是政府行为。政府有中央政府、地方政府、城市政府、城市的区政府，他们对城市规划都肩负重要责任。各级政府在城市发展问题上所持的立场和态度，在总体上是一致的，但又是不完全一致的，是有一定的差异的。这是在市场经济发展的今天，客观存在的各级政府利益多元化的反映。这是城市规划工作应当充分认识和处理好的重要问题。各级政府由于角度不同、考虑问题的出发点不同，在城市发展性质、规模和发展速度以及建设标准等重大问题上，看法存在差异。处理这种差异成为城市规划制定工作的关键所在。从目前情况看，一般来讲，城市政府出于加快城市发展的迫切愿望和城市财政的需求，在城市发展的规模上，往往要求更大一些，发展速度要求更快一些，有关建设的标准也要求更高一些。当这种种要求超过可能太多的时候，就会出问题。历史有教训，现实有情况。在前两年，中央领导就曾经尖锐指出，有些领导的城市规划和建设的指导思想出了问题，这些问题是：脱离实际，贪大求洋，好高鹜远，求胜心切。要求解决好这些问题。这些问题集中反映在规划的城市规模和建设标准上。而中央政府，从国家可持续发展和经济平稳运行的总形势出发，在城市发展规模和建设标准以及发展速度方面，要求控制的成分往往更多一些，特别是对城市用地规模，从全国土地资源紧缺的实际出发，往往要求控制。
城市规划编制单位应当从国家全局出发，认真研究具体城市发展的实际需要，既认真体现国家的方针政策，又力求满足城市发展的合理要求，积极为城市发展提出科学合理的规划方案。在今天，这几乎是近乎苛刻的要求，然而，这也正是城市规划工作的光荣和崇高之处。比如，对于有的地方和城市政府那种非理性的发展的冲动、甚至是明显不合理的规划意图，作为城市规划工作者出于对国家和人民负责的态度，是不能迁就的，是应当坚持科学的原则的。这是城市规划工作性质和职业道德的要求。当然，对这些不合理要求，也不能简单的否定，而应发挥规划者的专长，提出多个合理的方案，进行比较分析和论证，以供有关城市政府选择。不能这不行哪不行，而应当提出可以这样可以那样。非常希望看到规划单位在这方面拿出好的经验！
笔者以为，在今天，在某些表面的城市规划市场的十分繁荣（指规划任务的众多和费用的提升）的背后，可能埋藏着某些隐忧，因为那种土地卖完了就编制规划，以及换领导就换规划的行为并非是理性的，而完全听命于有些城市政府非理性要求的规划编制，则可能是一些地方的现实。在城市发展规模上几经压缩后得到上级政府批准，而城市则按自己的安排继续扩张，甚至想以别的规划（比如概念规划等）来替代法定的总体规划，又使得城市规划的科学性和权性威受到影响。这一切的后果又是什么！？当然，有的上级政府部门在规划审批工作中那种不切实际的硬压硬砍城市发展规模的做法，让规划刚刚批准就成为“过时规划”的现象，也是必须防止和改变的。这一切，是否应当引起政府和城市规划界的反思呢！？希望政府和规划界都不回避这个严峻的现实。
今天，认真贯彻中央提出科学发展观，对解决这个问题是非常关键的。从地方和城市政府看，将积极进取态度和科学求实的态度相结合，更多地体现国家的方针政策要求；而上级政府则需要更多地考虑地方城市政府的实际需要和他们的困难。科学发展观的核心和方法论是协调。中央和地方城市通过更多的工作达到协调，使确定的城市规划更加切合实际，这是人们的希望。
由此出发，笔者认为，国家必须保持必要的城市规划编制单位和力量，而不能将其完全推向市场。因为城市规划特别是城市总体规划，是表现国家意志的政府法制性文件。这也是我国加入WTO后城市总体规划编制不对外开放的原因。至于咨询，包括城市发展的战略和规划的有关咨询，那可以是市场的。国家也应当强化对城市规划设计市场的规范和管理。
3 充分发挥城市规划对城市发展的调控作用
新的历史时期，同时也是从计划经济向市场经济转变的关键时期。城市规划也应当从传统体制完全走出来，走进社会主义市场经济的城市规划，使城市规划真正成为国家对城市发展的调控手段。今天，国家发展中，经济社会发展不够协调，经济长，社会短；贫富差距正在加大，这些矛盾在城市表现突出。城市规划作为公共政策调控手段，应当在城市公正、公平、和谐发展方面发挥应有的作用。
市场机制是看不见的手。现在的资本，房地产资本，影响城市发展的力量日益扩大。控制土地，成为控制城市发展的基础。在一些城市，城市发展在听从资本和规划之间游疑不定。往往是市场的力量导致城市向外“摊大并”，市场的力量，往往打破城市规划的调节和控制。比如，在不少城市，居住用地的结构不合理，商品房占用了城市的许多好地带，甚至利用了风景区和公共产品的四周；而经济适用房和廉租房的用地远远不够、区位也不好。比如，不少城市在大规模规划建设新的居住区的同时，许多规划明确的公共实施成为建设漏项，一些城市的公共服务设施和社会设施的用地和建设得不到保障，有些城市经济适用房居住区的公共绿地甚至被开发商用来建设商品房，引起居民的抗议。上海市已经发出警告：禁止科、教、文、卫、体等公共设施用地转变成为商品房屋建设用地，这可能具有普遍的意义。在许多地方，市场的自发的力量正在向公共利益侵蚀，资本的力量正在通过土地市场和房地产市场的向城市的公共利益进犯。在很多情况下已经成为城市发展中对社会公平和公正的挑战。城市规划面临严峻的考验。
有的开发商口出狂妄之语，称城市人的居住环境是他们安排和制造的！实际上，他们只是为少数有钱人创造所谓“高尚”的居住环境的。资本从来是偏爱有钱人的，资本从来是不爱穷人的。多数人的居住环境，广大工薪阶层的居住和生活环境的塑造，弱势群体的居住问题的解决，只能靠政府，靠国家的政策。城市政府通过法律和公共政策来保障多数人的利益。城市规划正是体现公众利益的城市公共政策。公共利益，只能够依靠国家和政府。城市规划作为政府职能，作为体现公众利益的政策，广大人民寄予厚望。规划者不能辜负了人民的厚望。
国务院1996年就指出：“切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用，促进城市经济社会协调发展”（见1996年国务院18号文件）。今天，应当继续认真发挥城市规划对房地产开发的调控作用。
在这里，城市总体规划中的近期建设规划和控制性详细规划又成为调控的主要手段，成为人们关注的焦点。城市规划必须对城市房地产发展进行调控：主要是5个方面：①房地产开发总规模；②开发的空间结构布局；③具体地块的使用性质和开发强度；④开发时序；⑤具体建设项目用地和建设的规划管理。在开发的总规模方面，近期规划提出要求，并在年度计划中落实，而具体的开发地段的使用性质和开发强度，则必须是由控制性详细规划来确定的。今天，控制性详细规划成为政府调控和资本（以及一部分权力）反调控争夺的焦点。城市规划应当为人民认真把好这个关口。现在的问题是“控规”编制的水平不够高，对经济发展研究不够深，有的甚至脱离市场经济实际，而且由于往往要求全覆盖，工作又比较粗，一旦实施，问题暴露，有的就需要修改；再是“控规”的法律效力不足，缺乏必要的法制权威和稳定性。规划者必须有很强的急迫感，抓紧认真改进工作，使规划跟上形势发展的要求，这是今天城市规划改革的核心之所在。认真把这方面的改革搞好，是城市规划工作的本分。
在城市发展中，“看得见的手”必须控制“看不见的手”，国家和政府的调控手段必须强而有力，城市规划正是处于重要的位置，因为房地产开发已经成为城市最为重要的生财之道。
在市场经济发育尚不完善和法制建设尚不完善的情况下，在政府某些行政权力纷纷成为“寻租”对象的社会条件下，城市规划行政管理部门也面临考验。正视这一现实，提高警觉，恐咱还是很有必要的。
以人为本，是以大多数人为本。真正体现公共利益和多数人的利益，城市规划应当为此而奋斗！
4 城市建设方式可能处于大转变的前夜
过去，大规模新区开发和大规模旧城改建的传统城市建设方式，很可能由于《物权法》的制定和实施而发生重大的变化。物权，是人对物直接支配并排除他人干涉的权利。我国宪法做出关于对私有财产保护的规定之后，国家又正在制定《物权法》，这是规定国家对私人所有财产的保护的法律，特别是对不动产保护，主要是解决个人私有财如何保护问题。法律将涉及私人所有的房地产如何保护。这直接关系城市发展和城市规划。
由于国家建设的原因，向农民征用土地，是一个历史和现实问题。许多城市政府，以比较低的补偿价格从农民手上取得土地，经过加工和投入，土地升值后再推出，供应建设和开发之用，政府得到其中的价格差。很多情况下，农民并没有得到应该得到的那一部分。这对农民是不公正和不公平的。不少失地农民的社会问题，也可能由此而发。
在城市内部，拆迁问题的突出，反映了更为深层次的矛盾。拆迁补偿本来是开发单位的责任，因为在计划经济条件下，投资主体是国家，政府直接成为拆迁主体，延续到市场经济发展后的今天，在投资主体多元化的情况下，问题就来了。有的城市政府为了经济上的利益，将公共利益需要的建设范围夸大了，许多的拆迁实际上并非是公共利益的需要。而被拆迁户往往同时面对政府和开发商而显得非常无力，他们的利益往往得不到必要的保证。这是城市发展中非常重大的问题。在本质上，这是公权和私权的法律关系问题。
为了公共利益的需要而征用农民的土地，拆迁城市居民的房屋，农民和被拆迁户应当服从国家的利益。但是，其补偿必须合理，必须适当。而为了商业和经营的项目，则应当由开发方和农民或者被拆迁户直接谈判，政府则是应该退出的，政府是应该成为法律的执行者和裁判的。
所有这一切，是非常复杂的利益格局的调整，关系全局，但是，如果不改革，社会矛盾将发展和激化，那不是人们所希望的。从总体上看，可能开发者和政府在建设成本上要有所提高，但这是必须的。过去，农民和市民为国家和某些开发付出的代价太多了！
所以，笔者以为，今后城市新区开发和旧城改建的方式，很可能面临根本的变化。那种“跑马圈地”式的新区开发和“推平头”式的旧城改造方式可能面临结束，将来城市发展用地，可能不再以为单位，而是以为单位。旧城改造也将成为渐进式的。这并非不是好事的。这也可能是我国城市发展进入新时期的一种表现。城市规划对此应当有所准备，从观念到工作方式上有必要的研究和准备。
5 向综合规划迈进与向建筑空间规划的回归
在21世纪的前期，在我国市场经济体制走向比较完善的同时，我国的城市规划应当加快从传统的建筑实体规划向经济社会综合规划的转变。今天，城市规划与实际需要的差距越来越大，传统的、从建筑学脱胎出来的、尚未完全摆脱离计划经济色彩的规划，越来越不能适应市场经济发展的客观要求。在市场和资本的冲击下，创造了控制性详细规划，这是一大进步。但是，我国的城市规划从总体上，远没有完成向以调控市场为主要功能的规划的转变。现在，传统的总体规划由于内容过于繁杂，编制和审批的程序过多，周期过长，往往要好几年，而城市正处于快速发展时期，规划远赶不上城市发展的需要。于是；其他的各种规划纷纷登台，什么概念规划，什么战略规划，什么空间战略规划，同时由于总体规划对市场调控功能的缺乏，等等。传统的总体规划面临的挑战从来没有今天这么严峻，再不加快改革不行！怎么改革？一是简化总体规划的内容，主要适应国家对地方城市发展的宏观调控功能的需要，简化审批程序。二是强化五年近期建设规划，以利对近时期建设的指导和控制。三是确实加强控制性详细规划的工作，提高水平，提高法律效力。
规划的改革核心在于加强规划对市场的反映能力和调控能力。因此，在规划学科的建设中，加强规划的经济性和法制性，突出经济和法制，成为一个关键。特别是城市规划对房地产开发活动的调控。
在国家的规划体系中（即所谓“规划的规划”），应当十分明确城市规划的综合地位和作用。城市规划既是建设规划，又是“不建设规划”，是保护性的规划，更是涉及城市性质、规模、布局和发展全局的综合规划。国务院2003年13号文件规定“城市规划是政府指导、调控城市建设和发展的基本手段。各类专门性规划必须服从城市规划的统一要求”，土地、环境、旅游等专业规划应当服从城市规划的统一安排。而在自己的城乡规划的体系中，分清综合规划与专业规划，也是很必要的。比如风景名胜区规划应当是一种专业规划。
在城市规划向综合规划发展的同时，又必须看到实践对城市建筑空间体形环境规划的迫切要求。因此，从某种意义上讲，城市规划的某些方面，又需要向建筑规划回归，当然不是简单的回归，而是一次提高，是螺旋式的上升。这就是在城市规划范畴内，加快城市设计的建立和发展。关于城市设计，这些年人们谈得不少了。现在的问题是政府主管部门应当加快出台城市设计的导则，作为国家的政策和法规，指导各地城市设计的正常开展，使城市设计成为引导和控制城市形象建设的手段。
6 关于城市规划和区域规划
城市规划向区域发展是一个大进步和突破。
在加强城乡统筹协调发展的今天，城市规划和村镇规划发展成为城乡规划，也是形势发展的必然。
城镇体系规划的制定和实施是我国城市规划工作的新成就。在国家尚未正式开展区域规划之前，城市规划做了很有意义的工作。
然而，城市规划和区域规划毕竟还是两个不同的范畴：在学科上，是两个不同的学科；在政府工作上，也是两项不同的行政业务和职能。严格地讲，城镇体系规划是区域规划的一个专项规划。
城市的特征是非农产业和非农人口集中的地区，城市规划是为这个地区服务的，扩大一些地区，也只是加上郊区和需要控制的地区，就是城市规划区。如果把城市和区域完全等同起来，城市的准确的科学概念就不存在了。讲城乡规划，实际上是指城市和乡村非农产业和居民集中的地区（不是点）的规划而已，并不是指城乡地区的全部，如果那样，城乡规划也就成为区域规划了。
当然，在发达地区，在城市化水平很高的地区，在国家的区域规划没有开展以前，将全部地区（行政区）纳入城（市）乡规划的范围，则是工作的实际需要，也是一种探索，不少地方在这方面有很好的经验，应当发展和提高的。