我国普通高校经费投几地区差异的产权分析，本文主要内容关键词为：普通高校论文,经费论文,差异论文,产权论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
普通高等教育经费投入水平的地区差异，表面上反映的是各地区某一个时间段或一个时间序列高等教育经费支出水平的差异，实际上也间接反映了各地区高等教育的质量水平。因为假定在人口自然分布的前提下，各地区生源基本素质不存在显著差异，那么教育质量在很大程度上取决于教学设备和教师水平，而教学设备的好坏与教师水平的高低直接与教育经费水平相关，较高的教育经费可以购买到较好的教学设备，也可以吸引水平较高的教师，从而带来较高水平的教育教学质量。因此，高等学校经费支出水平特别是各项生均经费支出的差异不仅反映了各地区高等学校的经费投入水平(包括政府的努力程度)，也反映了各地区高等教育质量的差异。本文运用标准差、极差率和差异系数对我国高校“扩招”以来，全国31个省、市、区普通高校经费投入的绝对和相对差异以及政府对地区差异的贡献程度进行了分析，运用产权分析方法分析了差异产生的原因，并提出了缩小经费投入地区差异的对策。
一、我国普通高等教育经费投入地区差异的实证分析
目前分析教育经费投入地区差异的实证工具主要包括标准差、极差、洛伦茨曲线、基尼系数、变异系数等。根据需要，本文选取标准差测量地区间普通高校经费投入的绝对差异；选取极差率测量普通高等教育经费投入水平最高地区的某一项生均指标与经费投入最低地区该项指标差异的极端情况；选取变异系数测量地区间普通高等教育经费投入水平的相对差异。为了准确客观地反映全国31个省、市、区普通高校教育经费投入地区间的差异，分别选取生均经费支出、生均公用经费支出(这两个指标反映的是生均经费支出的整体情况，生均公用经费反映的是经费的充裕程度)、生均预算内经费支出、生均预算内公用经费支出(这两个指标反映的是政府投入程度当然也包括努力程度)为具体的对象指标来进行分析(见表1)。
鉴于我国自1999年开始扩招，并且随之实行了交费上学的政策，所以本文选取1999-2004年这一时间序列，具体分析全国31个地区普通高校经费投入地区差异的变动情况。为了保证数据的延续性，除注明外，数据均来源于教育部1999-2004年的《全国教育经费统计分析表》。
(一)普通高等学校教育经费投入的绝对差异变化
根据表1可以得出如下结论：
1.1999-2003年全国31个地区普通高校生均经费的标准差急剧扩大，差异的年扩大速度为8.6％，2004年生均经费的标准差较2003年有所缩小，但高于其他任意一年。可见，总体上来看，1999-2004年我国普通高校生均经费的地区绝对差异是逐年扩大的，进而表明地区间普通高等教育质量的绝对差异也呈现逐步扩大的趋势；生均公用经费绝对差异也基本上是呈逐年扩大的趋势，地区绝对差异的年扩大速度为7.9％，这表明我国普通高校教育经费充裕程度的地区绝对差异在逐年扩大。
从生均经费的极差率来看，1999-2004年一直保持在2.7以上4.9以下，变动相对比较平缓，最大极差率出现在2001年，达到了4.85，也就是说生均经费的最大值是最小值的4.85倍。尽管变动比较平缓，但2004年的生均经费的极差率较2003年又有所扩大，达到了3.38，基本上与2000年持平，高于1999年和2003年的水平，说明普通高校生均经费的地区两极差异有扩大的趋势；生均公用经费的极差率在1999-2002年逐年扩大，到2002年极差率达到了6.09，也就是说生均公用经费的最大值是最小值的6.09倍，2003年下降至4.58，但到2004年又有所扩大，并且高于1999年和2000年的水平，表明普通高校生均公用经费的地区两极差异有扩大的趋势，进而表明我国普通高校教育经费充裕程度的地区两极差异有逐年扩大的趋势。
2.1999-2003年间生均预算内经费的地区绝对差异基本上是逐年扩大的，年扩大速度为7.5％，2004年的标准差较2003年有所减少，但仍然高于1999年、2000年和2001年的水平，所以相对于扩招后的3年，我国普通高校预算内生均经费的地区差异仍然呈现出扩大的趋势，这表明政府对普通高校教育经费的投入水平在地区绝对差异上仍然比较大；1999-2004年生均预算内公用经费的地区绝对差异基本上是逐年扩大的，年扩大速度为5.5％，这表明全国普通高校生均预算内公用经费的地区绝对差异呈现出逐年扩大的趋势，也说明各普通高校由地区政府提供的经费的充裕程度的绝对差异有逐年扩大的趋势。
3.从生均预算内经费的极差率来看，1999-2003年间一直处于递增的态势，2004年较2003年有所降低，但极差率仍保持在8.6，高于2003年以外的任意一年的水平。这表明全国地方政府在普通高校预算内经费提供上的两极差异仍然比较大；1999-2004年普通高校生均预算内公用经费的极差率经历了一个扩大——缩小——扩大——缩小的过程，2000年为最大值，达到了51.81，即预算内公用经费的最大值将近是最小值的52倍，2004年的极差率尽管低于2000年、2002年和2003年的水平，但一方面仍然高于1999年和2001年的水平，同时极差率仍有30.22，如此大的极差率在世界其他国家是比较少见的。
综合起来看，我国各地区政府提供普通高校教育经费的努力程度、充裕程度的绝对差异呈现扩大的趋势。
(二)普通高校教育经费投入的相对差异变化
根据表2可以得出如下结论：
1.1999-2004年全国31个地区普通高校生均经费的差异系数一直呈现逐年增加的态势，也就是说我国普通高校生均经费的地区相对差异是逐年扩大的，进而表明地区间普通高校教育质量的相对差异也将处于一种逐年扩大的态势；生均公用经费相对差异的变化经历了一个缩小——扩大——缩小——扩大的过程，相对差异在2002年达到最大，2004年的差异系数较2003年又有所扩大，并且2004年的差异系数仅稍低于2002年，而高于其他几年，因此总的来说，普通高校生均公用经费的地区相对差异在进一步扩大，也就是说普通高校教育经费的充裕程度的地区相对差异在进一步扩大。
2.1999-2003年全国31个地区的普通高校生均预算内经费的相对差异呈逐年增长的趋势，2004年的地区相对差异较2003年有所缩小，但应该看到2004年普通高校生均预算内经费的地区差异系数只是稍低于2003年而高于其他任意一年，因此总的看来，全国31个地区的普通高校的生均预算内经费的相对差异仍然呈现出扩大的趋势，也就是说各地区政府对普通高校教育经费的投入的相对差异程度在扩大。预算内生均公用经费的地区相对差异的变化情况与生均预算内经费的变化情况一致，1999-2003年的地区相对差异是逐年扩大的，2004年较2003年稍有缩小但高于其他任意一年，因此，总的来看，1999-2004年普通高校生均预算内公用经费的地区相对差异呈现出进一步扩大的趋势，也就是说由政府提供的普通高校教育经费的地区相对差异在进一步扩大。
3.从各项具体考察的差异目标来看，呈现出以下一些特点：一是普通高校生均经费差异(预算内生均经费)的地区相对差异都小于生均公用经费(生均预算内公用经费)的地区差异，这表明地区间普通高校人员经费的相对差异较公用经费的差异要小，换句话说全国31个地区普通高校教育经费的地区相对差异主要表现在公用经费的差异上；二是生均预算内经费(包括预算内生均经费和生均公用经费)的地区相对差异大于生均经费(生均经费和生均公用经费)的差异，这表明各地政府对普通高校教育经费投入方面的地区相对差异比较大。
(三)普通高等教育收费的地区差异
表3选取了东、中、西部具有代表性的地区的普通高校的收费情况，从表中可以看出，三大地区普通高校的收费基本上没有差别，也就是说，学费对普通高校经费投入差异的贡献程度很低。
二、普通高等教育经费投入差异的产权分析及对策
实证分析表明，我国普通高等教育经费投入的地区差异比较明显，并且有扩大的趋势。关于普通高等教育经费投入地区差异的原因，目前主要有两种具有代表性的观点，其中占主流的观点认为经费投入差异是由地方经济发展的不平衡所造成的；另一种观点则认为差异的存在是正常的，因为不同地区普通高等教育成本是不一致的。本文认为，这两种观点都有失偏颇，并且不利于我国普通高等教育的健康和持续发展。对于第一种观点，本文认为犯了“循环论证”的错误，因为普通高等教育的发展与经济的发展是相互影响和互为条件的，即没有经济的发展也就没有高等教育的发展，没有高等教育的发展也一定没有经济的发展(尽管有了高等教育“反经济周期”的发展观点，但是谢作栩等人的研究表明高等教育发展与经济发展周期的波动是一致的①。所以，按照这种观点只能开出“地方要发展普通高等教育首先必须要发展地方经济”这样毫无意义的“处方”。对于第二种观点，普通高等教育成本在东、中、西部地区存在差距是一个不容否定的事实，但是因此就认为这是造成普通高等教育非协调发展的主要原因是站不住脚的。因为一方面相比东、中部地区，西部地区在获取某些教学专用设备方面要耗费的成本远远高于这两个地区，同时由于信息的不对称等方面造成的交易成本应该是：东部地区高校的交易成本小于中部地区高校，而中部地区高校的交易成本也要小于西部地区；因此在办学成本上东、中、西部地区高校差距不是很大，而且前面的分析也表明了目前学费在东、中、西部地区高校的差异也不是很明显。
有鉴于此，本文认为教育安排的权责不对称是造成目前我国普通高等教育经费投入地区差异日趋扩大的深层原因。因此，需要运用产权分析方法加以分析，并提出有针对性的对策。
(一)我国现行教育产权安排及其对普通高等教育的影响
参照相关研究②，教育产权既是“一束权利”，也是“一束责任”，没有只有权利的利益，也没有只有责任的义务。我国目前的教育产权安排，明显存在着产权不清和权责不对称的问题。一方面在横向上各级普通教育的产权不清和权责不对称；另一方面在纵向上普通高等教育产权模糊不清和权责不对称，部分高校采用的是“国有教育产权”，更多高校是“私人教育产权”。具体而言：
一是横向上的产权不清和权责不对称。从教育产品的属性来看，义务教育属于纯公共产品，高中阶段教育和高等教育是准公共产品。相应地，义务教育的产权安排应该是国有产权，即应该由国家通过财政税收等手段提供办学经费，而高中阶段教育和高等教育的产权安排应该是共有产权，即主要由中央、地方政府和学生共同分担教育成本。但现实的情况并非如此。义务教育经费曾一度完全由乡、县一级负担，后划归到县，新《义务教育法》要求由省级政府统一划拨财政经费，新的中央领导集体作出了对农村实施全免费的义务教育的重大决策，进行统筹。尽管现行的教育产权安排相对于过去来说，是一种进步，但一方面义务教育的产权安排仍然不是国有产权，也就是说义务教育的经费来源仍然主要是省级政府、县级政府，尽管中央每年会通过转移支付为各省划拨一笔义务教育经费，但转移支付并未从制度上加以明确，就更不用说转移支付的额度了，而且由于没有专门的教育账户，转移支付的资金首先是到地方财政，然后再由地方财政进行划拨，这中间不仅存在截留的情况还有分配时的长官意志，所以往往出现最需要经费的地方得不到经费。另一方面中央政府提出了高于许多地区特别是中、西部地区普及九年义务教育的硬指标，并将普及九年义务教育作为地方政府官员升迁的一个重要指标，因而各地方政府只得将有限的教育经费进一步向义务教育倾斜，而且更多的地方政府特别是贫困地区的地方财政无力承担，只得找银行贷款，结果普及义务教育成了“债务”义务教育。
根据教育部发布的2000-2004年《全国教育经费统计分析表》，在2004年前，除了北京等部分东部发达地区和国家重点扶持的部分西部地区外，其余地区普通高校生均预算内经费较上年都有不同程度的下降，并且这种局面一直持续到2004年。而普通小学的生均预算内经费则一直保持上涨的势头。此外，就普通高等教育生均预算内经费变动情况来看，中、西部地区减少的幅度要远远大于东部地区特别是东都经济发达地区，从义务教育生均预算内经费变动情况来看，增加的幅度也是东部地区特别是经济发达地区的要高于中、西部地区。表4列出了部分东、中、西部地区的普通高校与学校生均预算内经费的变动情况。
由此可以看出，这样一种产权安排，形成了普通高等教育教育经费上的“马太效应”，中央政府通过转移支付等手段给地方的经费补贴主要用于义务教育，相比较而言义务教育发展的地区差异在逐渐缩小③，但普通高等教育发展的地区差异却扩大了。
二是纵向上的产权不清和权责不对称。严格意义上讲，我国普通高等教育采用的都是共有教育产权的形式。但是，主要集中在东部的部属高校特别是“211工程”、“985工程”
高校④办学经费主要来自于财力雄厚的中央财政，由于较强的科研能力以及所在地政府出于自身的利益考虑，这些高校还能获得所在地的财政拨款(如2004年武汉理工大学得到的地方财政拨款305万元，远远高于湖北省的咸宁学院、长江大学、湖北民族学院等本科院校的预算内经费拨款)，从这个意义上说这些高校的产权安排是“国有教育产权”；地方高校名义上应该由地方财政提供办学经费，但由于上述的原因，地方高校的办学经费主要来自于学杂费收入，特别是对于经济欠发达地区尤其如此，所以仅从投资主体来看，经济欠发达地区的普通高校的产权安排是“私人教育产权”。
从权责上看，所有高校都承担着为国家培养高层次专门人才的重任，然而部分部属高校培养的部分人才都留学国外，而回国的只有极少数⑤；地方高校培养的学生绝大部分也流入了经济发达地区，对本地经济和社会发展没有起到应有的作用。也就是说，享有获得雄厚办学经费和自主招生等多项特权的部属高校并没有至少是没有完全履行好为国家社会经济发展培养高级专门人才的责任，地方高校也未能很好地履行为当地经济社会发展培养专门人才的职责。
因此，由于教育产权不清和产权安排的权责不对称，直接导致了普通高校经费投入差距的拉大。
(二)缩小普通高校经费投入差异的对策
既然造成普通高校经费投入差异的深层原因在于教育产权安排的权责不对称，因此缩小差异的最根本的策略就是调整教育产权安排。具体而言：
一是明确各级普通教育的产权形式，即明确义务教育的国有教育产权形式、高中阶段教育和普通高等教育的共有产权形式。具体而言，在办学体制上，改变政府包揽举办学校的格局，建立以政府举办为主体、社会各界共同举办的体制。在现阶段，九年义务教育以中央举办为主，高中阶段教育包括普通高中、职业高中由县级政府举办为主，高等教育由中央、省(自治区、直辖市)两级政府办学为主。同时鼓励社会其他力量举办各级各类教育，国家应该以法律的形式规定社会力量举办的学校享有与中央、地方政府举办的学校同等的法律地位。在明确学校的法人主体地位的前提下，各级各类学校可凭借拥有的学校名称、校风、良好的管理经验和办学水平，自主地与其他学校和企业，以及其他社会力量联合举办学校。
二是在经费投入上，项目拨款应该慎重采用。因为项目拨款的最大受益者只会是拥有国内一流师资的部属高校，这无疑会加大部属高校和地方高校之间的差异，同时由于部属高校主要集中在东部地区，如此只会进一步加大普通高等教育经费投入的地区差异。当前应继续执行按照生均成本和学生数的“综合定额加专项补助”的拨款方式。此外，应开设专门的转移支付的教育账户。转移支付的对象主要是中、西部地区的部属和地方高校，转移支付的额度应是在综合考虑中西部地区普通高等教育发展的现状及趋势、当地经济发展的实际情况、毕业生就业去向等的前提下给予拨付，并且拨付的额度尽量维持在一定标准之上，并逐年有所增加；转移支付的资金主要来自于经济发达地区的税收收入。
三是在招生体制上，要真正实现权力下放。要确实将招生的权力下放到普通高校，中央和地方政府教育行政部门只负责宏观调控。①根据社会经济发展和普通高等教育自身发展的需要，在对人才需求进行充分预测的基础上，确定招生指标；②打破部属院校在招生制度上的地方保护主义，部属院校的录取分数线实行全国统一线，对西部地区可适当降低；③对于同一地区的地方高校和部属普通高校，对于相同的专业在普通本专科生招生名额的分配上，优先考虑部属院校；④对于同一高校，招生数的申报或专业招生数下放到具体的院系，并且打破统一分数线，允许各院系自行确定录取分数线。
注释：
①具体内容可参见谢作栩，黄荣坦.论高等教育规模扩张与经济发展的波动关系——兼考“反经济周期”发展观点[J].教育与经济，2001(02)：4-8.
②关于教育产权的相关研究可参见徐文.教育产权论[M].湖北：湖北人民出版社，2007.
③国家教育督导团于2006年2月23日发布的《国家教育督导报告2005》显示，近年来，政府对农村义务教育投入的增长率明显高于城市，绝大多数省份生均拨款的城乡之比有所缩小；各地区义务教育学校办学条件进一步改善，农村校舍增加较快，大部分省份生均校舍面积城乡基本相近，中小学校现代教育技术装备水平的城乡差距也有所缩小；义务教育学校教师学历合格率进一步提高，地区间、城乡间差距已经较小。
④根据教育部公布的相关数据，目前教育部直属高校、“211工程”和“985工程”高校东、中、西部高校中所占的比例依次为：65.3％、18.1％、16.6％；60.6％、23.1％、16.3％；60.5％、21.1％、18.4％。
⑤出国留学人数最多的国内10所普通高校全是“211工程”和“985工程”学校，另据2007年中国人才蓝皮书——《中国人才发展报告(No.4)》，1978年到2006年我国共有海外留学人员106.7万人，但学成回国的还不到三成。
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