论“腐败”的定义，本文主要内容关键词为：腐败论文,定义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究腐败，清除腐败，遇到的第一个问题是：什么是“腐败”？哪些行为和现象属于“腐败”？这就是腐败的定义问题。然而，如何定义腐败，却是一个世界性的难题。美国政治学家米彻尔·约翰斯顿指出：“在反腐败问题的讨论中，没有哪个问题像腐败的定义这样长期争论不休，也没有哪个问题像腐败的定义这样在那些具有重要意义的讨论中经常占据优先的位置。”在我国，腐败的定义似乎已是常识，但是，只要对近几年处理的腐败案件和反腐败工作遇到的困难稍加分析，就会发现，这是一个远未得到解决的问题。
一、几种流行定义的局限性
自20世纪60年代腐败成为国际学术界关注的热点问题以来，学者们提出过无数的定义。由于腐败问题的极端复杂性和人们研究问题的角度不同等原因，至今还没有一个公认的、可以应用于任何国家、任何时期、任何情况的定义，几乎所有的定义都有一定的局限性。我们以国际上比较流行的几个定义为分析对象。
当前国内外最流行的定义是：腐败是为谋取私利而对公共职位的滥用。这个定义的提出和使用始于何时何人，很难考证，但毫无疑问地是，它在国际上的广泛流行与世界银行有关。1996年10月，世界银行行长詹姆斯·沃尔芬森在世界银行和国际货币基金组织联合年会上宣布向“腐败之癌”开战。翌年9月，世界银行反腐败行动计划工作组发表了题为《帮助各国同腐败作斗争：世界银行的作用》的研究报告，报告中对腐败作了上述的定义。世行的这个报告被公认为全球反腐败行动的框架性文件，这个定义也就随之成为国际上最流行的定义。我们可以把这个定义称为世行定义。
在内涵方面，世行定义认定腐败行为侵犯的客体是公共权力或公共职位，腐败行为的主观动机是谋取私利，准确地揭示了腐败的本质。在外延方面，“从最宽泛的意义上来说，这个定义基本上能够覆盖公职人员以获取私人或私人小圈子谋取利益为最终目的的任何行为”这确是一个比较科学的定义，得到广泛的承认和引用。但它至少存在两方面的局限。
首先，它没有明确界定腐败行为的主体。任何与公共权力相联系的腐败都是公职人员与他人双方共谋、共同实施的行为。贿赂是最普遍的腐败形式，贿赂就是行贿者和受贿者双方共同实施的行为。世行报告在提出这个定义后接着解释说：“当官员接受或索取贿赂时，公共职位因私人利益而被滥用；当私营机构主动提供贿赂以影响公共政策及其决策过程以获取竞争中的有利地位和利益时，公共职位也是被滥用。”这说明定义的制定者对腐败行为主体的多元性有清楚的认识。但是，定义省略了主语，很容易使人们仅仅把公职人员看作腐败行为的主体，而使另一主体从反腐败斗争的视野中消失，至少是容易导致忽视这个群体在腐败中的作用。
其次，这个定义不能包括那些并不直接以谋取个人私利为目的的腐败。国际货币基金组织顾问、著名反腐败问题研究专家瓦特·坦茨提出：“公共权力的滥用不一定必需与私人利益相联系，它也可以是有利于某一官员所属的党派、阶级、部落、朋友、家庭等等。事实上，在许多国家，腐败的发生是为了从财政上支持某一政党的活动”。世行定义给人的印象是只有直接为个人谋取利益的行为才算腐败，这就大大缩小了腐败的范围。
20世纪70年代以来，在国际学术界影响最大的腐败定义之一，当数美国政治学家约瑟夫·尼尔的定义。尼尔认为：“腐败是为私人、家庭成员或私人小圈子获取金钱、身分而背离公共角色的规范职责的行为，或违反那些旨在防止滥用私人影响以谋取私利的规则的行为。腐败包括贿赂（以物质腐蚀某一职位占有者以影响他的判断）、裙带关系（基于私人关系而不是按照人的品德提供庇护）和盗用（为个人目的非法盗用或侵占公共资源）。”每个人都有多种社会角色。这个定义的长处是突出了腐败主体的“公共角色”，即仅把腐败行为与主体的公共角色相联系。它还指出了腐败一定是违背“规范职责”、违反那些限制性、预防性规范的行为。但是，这个定义同样有一定的局限。譬如，它把腐败所欲达到的目的集中于个人、家庭、私人小圈子的范围内，固然覆盖了把金钱装入个人或亲朋口袋中的各种情况，但并没有覆盖为自己的政党、种族、群体等谋取利益的腐败。这个定义强调公共角色的“职责”与“规范”，把这些概念运用于不同国家时，就会遇到问题，因为有些国家没有正式制定的官员职责和官员行为规范，有的国家则把官员公私不分视为理所当然，官员的“规范职责”甚至可以包括收受礼品或在公私利益冲突的情况下做出偏私的决定。
英国牛津大学政治学家马克·菲力浦指出，人们最经常引用的腐败定义大体有三类，它们分别从以公共权力为中心、以公共利益为中心、以市场为中心这个三个角度来定义腐败。世界银行和尼尔的定义属于第一种。我们来看其他两种定义。
以公共利益为中心的腐败定义，以卡尔·弗里德里希的定义比较有代表性。他说：“当主管某些事务的权力掌握者、责任重大的官员或行政职位占有者，为非法提供的金钱或其他报酬所引诱，采取偏袒这些金钱、报酬的提供者的行动，因而确实损害公众和公众利益者，即为腐败。”这个定义把公共利益作为裁定腐败的基本尺度，是正确的，但它没有避免世行定义的两个局限，也没有揭示腐败的本质，没有提供可供操作的裁定标准。
以市场为中心的腐败定义，特点是“运用社会或公共选择理论的方法来分析腐败，更直接地说，是用经济学的方法和模型分析政治问题。”这类定义以纳塞尼尔·莱夫的定义为代表。他说：“腐败是某些个人或集团为影响官僚的行动而使用的一种法外制度。腐败的这一本质仅仅表明，这些集团较之其他情况下在更大的范围内参与了决策过程。”这个定义突出了处在公共权力以外的“某些个人和集团”在腐败行为中的主体地位；认为腐败是“法外制度”，隐含地肯定了裁定腐败的尺度是法律。但是，它刻意采取道德中立的立场，不愿对腐败做出道德性的评价，以避免由于文化、个体或群体态度等等的差异而对诸如“滥用”、“公共角色”、“规范”、“公共利益”等概念的理解不同所可能造成的混乱。这些特点使得从市场角度所作的腐败定义基本上是一种纯学理的研究，很难运用于反腐败的实际工作。
西方学者定义腐败时主要以对发达国家、东南亚国家、中南美洲及非洲国家的腐败问题的研究为依据。中国的情况非常特殊，若将这些定义运用于我国，它们的局限性就会更加突出。
二、定义中国现阶段的腐败需要考虑的因素
腐败本质上都是对公共权力的滥用。但是，历史、文化、制度不同的国家，腐败的行为主体及其相互关系、腐败行为侵犯的具体客体、腐败的表现形式、腐败与外部制度环境及文化环境的关系等等，都有不同的特点。因此，适合中国国情的腐败定义，必须考虑到中国社会当前的特殊情况。
现阶段中国社会的最大特点就是处在转型期。中国社会的转型不像原苏联、东欧国家，不是政治、经济、社会制度同时发生全面、彻底、急剧的变革。中国社会转型的基本内容是从单一公有制为基础的计划经济转变为以公有制为主体、多种经济形式并存的所有制为基础的市场经济；政治体制改革相对落后，以高度集权为特征的政治结构没有受到根本触动，因此，政治与经济之间、政治经济结构与管理体制的各个层面之间、政治经济与社会文化之间等多种关联因素呈现出不平衡、不对称发展的特点。社会转型期和转型过程的特点决定了我国现阶段腐败现象的特点：
1.腐败行为的主体是“两方三元”。“两方”，即公职人员为一方，贿赂、腐蚀公职人员的人为另一方。在其他国家，这第二方大都是私人或私营企业（机构）。中国在大量发展私营经济的同时，保留了大量的国有企业或国家控股、公私合股企业。在市场经济条件下，国有企业也有了自己的独立利益，因此，许多国有企业及其管理人员成为腐败行为的第三种主体。
2.腐败行为主体双方的力量对比仍是公职人员占优势。美国耶鲁大学教授苏珊·露丝一埃克曼指出：“腐败反映的是国家和私人之间的一种关系。有时政府官员在腐败中是主导的角色，有时私人机构更强大。这些集团间讨价还价的力量对比决定着腐败对社会的影响和腐败所得在行贿者与受贿者之间的分配。”“腐败的性质不仅决定于政府的组织，而且决定于私人机构组织与力量。关键问题是在双方打交道时谁掌握着绝对的权力。”我国的所有制结构已发生重大变化，市场经济逐步形成，但最重要的经济资源仍在政府控制之下，市场准入障碍极多，公平竞争和法治的环境没有形成，政务不透明，因而既造成了空前广阔的腐败市场，又使公职人员在腐败交易中占据着主导地位。
3.腐败的表现形式仍以政治权力交换财富为主。正如塞缪尔·亨廷顿早就指出过的，“腐败的基本形式是政治权力与财富的交换”，但是，在腐败市场上，以权力换财富的多还是以财富换权力的多，取决于各个国家的具体情况。在我国现行的体制下，公职人员掌握着极多极大的权力，腐败的主要形式便是以权力换财富。自20世纪80年代中期我国出现大面积腐败以来，上至控制着政策制定、大型项目、银行信贷、土地资源、税收优惠、市场准入等权力的中高级政府官员，下至控制着中小私营企业发展条件的基层干部以及税务所、工商管理所、派出所等公共职能部门的普通工作人员，始终是腐败市场上最活跃的群体。他们的行为都是以权力换财富。中国的私营经济量大而分散，多数腐败案件与他们的主动行贿有关。私营经济发达的沿海地区，已经出现向以财富交换政治权力为主过渡的趋势，私营企业主在腐败市场上占有越来越主动和主导的地位。但是，我国还没有形成俄国式的超大型私营企业集团通过贿赂直接控制高层政权从而掠夺国家的“俘获式经济”。
4.多数重大腐败案件侵犯的直接客体是国有财产。转型期社会的基本任务是国有企业的产权改造与转移，这本来是抑制与消除腐败的重大措施，但产权改造和转移却同时造成巨大的腐败机会。有的管理者故意低估国有企业的价值，提供虚假的国有企业亏损信息，向有意行贿的购买者、租赁者提供内部信息，违反规定程序搞“暗箱”操作，或连带转移原国有企业享有的垄断权力或优惠政策，从中谋取巨额好处，造成国有资产大量流失，这是直接侵犯国有财产。低价出让国有土地和其他自然资源，指令国有银行发放没有还贷保障的贷款，以虚报造价或降低质量要求的方式发包公共工程，随意减免税收，协助国营或私营企业走私贩私等等，从中收取贿赂，直接损害的客体也是国家或全民的利益。而在完全私有制的社会里，多数腐败行为侵害的直接客体是公民个人或私营企业（机构）的利益。
5.国有企业内部腐败严重。在政企不分的体制下，国有企业的管理实际上是行政权力的延伸，国有企业的管理人员实际上是公职人员。有些管理人员在对外经济交往中，有意把本企业应得的利益转移到私营企业，从中捞取好处，或者直接贪污，监守自盗，成为国有企业内部的“蛀虫”。
6.单位性、集体性、集团性腐败大量发生。党政机关、国有企业的负责人采用偷税漏税、开办官办企业、设立依附于国有企业的集体企业用以转移国有企业收益和利润等手段，以牺牲国家和全民利益为代价，为本单位和小集体谋取特殊利益，是我国最普遍的一种腐败形式。这种现象的存在与我国长期实行的单位制度有关。集团性腐败大多建立在封建庇护关系的基础上，甚至有犯罪集团活动于其中，是有组织的腐败。厦门“远华”走私案、沈阳慕绥新腐败案，就是党政机关、海关、银行、公安部门、司法机关等发生集团性腐败的典型。
7.行业垄断造成社会腐败。有能力实行行业垄断的一般是从计划经济时期过渡而来的全国性公司，国外学者把它们称为“有影响力的公司”，即这些公司有能力通过影响国家的政策与立法的途径来维护和实现其垄断性利益。它们一般是大型公司、国有企业，同政府及政府官员有着历史上形成的密切关系，其业务在某一行业中占据决定性的地位，产权有很好的保障，一般不会受到地方官员的骚扰和侵犯。他们不必向官员行贿，仅凭借其对国民经济的巨大影响和对资源与市场的垄断就可以迫使或诱使政府制定对他们特别有利的法律、法令、条例与政策，以阻止新企业的进入，维持垄断价格。由垄断产生的超额利润主要为本行业员工所得。我国的电力、电信、金融、石油、航空、铁路基本如此。行业垄断借助政府的力量阻止市场进入，破坏公平竞争，阻碍经济发展，使国家的权力为一部分人服务，是一种政治性的腐败。
8.人事腐败日益突出。任用私人、跑官、买官、卖官，在我国已不是个别性、小范围的问题。普遍发生的人事腐败属于制度性腐败，它所形成的庇护与被庇护人网络，是集团性腐败乃至形成犯罪集团的基础。这是我国文化传统中的某些消极因素和政治体制、干部人事制度改革滞后的结果。
9.很多公众认为属于腐败的行为并不违法。转型期的许多腐败现象是新出现的，法律中不可能有明确规定，因此，无法把它们视为违法。如单位性、集体性腐败，只要经办人没有把钱装入本人腰包，就很难追究他们的法律责任。行业垄断是最普遍最严重的腐败，但它完全合法，并且受到政府的保护。
腐败现象的上述特点，基本上是我国特有的。当前国内外流行的腐败定义显然不能充分概括这些特点。
三、一个比较适合中国情况的腐败定义
在对流行的腐败定义和我国现阶段腐败现象的特点作过分析之后，我提出这样一个定义：腐败是国家机关和国有企业的公职人员与他人合谋，违反法律和社会公认的行为规范，滥用公共权力和公共资源，为私人和私人小圈子谋取私利或为某一单位、某一行业谋取特殊利益而损害公共利益及其他公民个人利益的行为。
与我们分析过的流行定义相比，这个定义至少有四个优点：(1)明确指出了腐败行为的主体是两个而不是一个，而且没有确定两个主体在腐败行为中的主次，这就弥补了多数传统定义没有明确界定腐败行为主体的缺陷；(2)把国有企业的管理人员纳入公职人员范围，使对腐败主体的界定更加全面和适合中国特点；(3)把为特殊的社会群体如某一单位、某一行业谋取特殊利益规定为腐败，覆盖了我国普遍存在的那些并不直接为个人谋取私利但却严重侵害其他社会群体利益的腐败；(4)把公共利益和公民的个人利益并列为腐败行为的直接侵害对象，涵盖了转型期社会最容易发生的以国有资产为直接掠夺对象的重大腐败行为。
这个定义比时下流行的定义更能适合转型期中国的特殊国情，但它仍有不少缺陷，如不如世界银行定义那样简洁；不能把以“不作为”为特征的官僚主义腐败包括在内，等等。最大的缺陷还在于，它没有完全解决腐败行为的裁判尺度问题。把“违反法律和社会公认的行为规范”、“损害公共利益及其他公民的个人利益”作尺度，在实践中仍会产生相当的争议和困难。
腐败行为的裁判尺度是定义腐败必须解决的核心问题之一，国际学术界大都认为腐败同背离一定的行为规范有关，但如何建立这些行为规范，并没有统一的意见。美国政治学家詹姆斯·斯科特认为，建立裁判腐败的尺度，应考虑到三项因素，即法律、公众舆论、公共利益。这在理论上是成立的，但应用起来都有不少的困惑。若以法律为尺度，违反法律的就是腐败，不违反法律的就不是腐败，简便、明确，但问题不少。有些法律本来就是不公正的、偏私于某一社会群体的（如某些允许行业垄断的法律），合乎这些法律的行为，在公众眼里，却是不道德的、腐败的。在变动不居的社会里，尤其是转型期的社会，法律陈旧、过时、滞后的情形非常突出，许多行为不合法律，在公众看来，未必就是不道德的、腐败的行为。因此，法律很难成为裁判腐败的唯一标准。
若以公众舆论为尺度，首先遇到的问题就是：谁是“公众”？是指全体社会成员，还是只是成年人或有选举权的人？仅仅是事件的知情人，还是所有与之有直接利益关系的人？对同一件事情，不同的人、不同的群体，因为价值标准的差异，态度可能大相径庭。美国政治学家阿诺德·海顿希默曾根据不同社会群体的不同态度将腐败划分为三类，一类是“黑色腐败”，多数精英分子和普通群众都赞成予以惩罚；一类是“灰色腐败”，精英分子希望予以惩罚，另外一些人甚至是多数人抱着矛盾的心理；一类是“白色腐败”，多数精英分子和公众认为可以容忍，不会积极地赞成予以惩罚。公众舆论与利益有关，也与文化有关。公众和社会认可的公职人员行为规范，是一种价值判断的尺度，而不同的公众群体有不同的价值尺度，而且会随着社会与文化的变迁而变迁。
“公共利益”同样是一个不很确定的概念。一方面，公众中的不同群体对“公共利益”必有不同的界定，另一方面，由谁来界定“公共利益”也是一个大问题。老百姓认为中国电信垄断市场损害公共利益；中国电信认为这样能够降低成本，增加上交国家的利润，有利于公共利益；政府则可能认为不让外资和私资进入电信市场，有利于保护国家的通讯安全，因而有利于公共利益。考虑到在社会主义国家，公共利益往往被随意加以解释，用作侵害公民个人利益或集体利益的借口，把公共利益作为裁判腐败的尺度时就应更加小心。
为了解决上述的难题，我的定义把这三个方面结合起来，试图建立一个便于在实践中掌握和使用的裁定腐败的综合性、互补性尺度。“法律”可能存在过时、滞后、偏私等问题，但毕竟是借助国家政权的强制力量惩治腐败的依据。公众舆论中“公众”很难界定，但在实践中，我们完全可以把大多数社会成员看作“公众”的代表。“社会公认的行为规范”即是大多数社会成员对腐败的界定，符合这种规范的，不是腐败；反之，就是腐败。“公共利益”同样是为大多数社会成员认可并维护的利益。在这三个因素中，法律是确定性的规范，公共利益是客观的或最终的裁定标准，而“社会公认的行为规范”居于核心的地位，因为法律界定与惩治腐败中的偏差要根据公众的意见来修正，反腐败的法律得到公众的普遍认可才能得到真正实施，政府发动的反腐败行动必须得到公众的积极配合和支持才能有效，对政府官员的监督、对腐败行为的检举、公众在社会活动中的自我约束都要以“社会公认的行为规范”为基础。