教育投资和教育发展战略，本文主要内容关键词为：发展战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育投资是投入教育领域，用于培养后备劳动力和专门人才以及提高现有劳动力素质的人力和物力的货币表现。教育投资是教育事业发展的必要前提，也是提高教育质量的物质基础。教育投资是教育发展战略研究的一个重要领域。
一、中国教育投入问题的国情特点
（一）改革开放以来，教育投入有了较大幅度的增长，但仍不能适应教育事业发展的需要
我国是世界人口第一大国，教育规模庞大，1994年全国各级各类学生达到2.77亿人，教职工队伍有1300万人，教育经费需要的数额是巨大的。
建国以后，一直到1978年，国家预算内教育事业经费占国家财政总支出的比例，一直徘徊在4-7%，从没有超过8%。国家预算内教育基建投资占国家基建投资总额的比例，也一直在2%以下。由于长时间教育经费基数太低，办学资金不足，造成了教育物质基础十分薄弱。
十一届三中全会以来，党中央和国务院把发展教育确定为国家经济建设的战略重点之一，教育投资的绝对量以较快的速度增长。若不考虑物价影响，1994年国家财政性教育总支出达到1174.7亿元[1]，比1989年的503.9亿元增长了1.33倍，平均每年增长 26.6%。1994年国家财政预算内教育支出达到884.0亿元，比1980年的108.2亿元增长了7.17倍，比1989年的397.7亿元增长2.22倍，平均每年增长24.4%。预算内教育支出占国家财政支出的百分比由1980年的8.9%上升到1991年的12.64%（见表一）。
尽管1980年以来，教育经费有了较大幅度的增长，我国公共教育经费支出仍属世界上最低的国家之一。据联合国教科文组织1993年的统计，1991年世界平均公共教育经费占国民生产总值的百分比为5.1%，其中发达国家比例为5.3%，发展中国家比例为4.1%，最不发达国家的比例为3.3%，中国仅为2.3%（见表二）。如果将厂矿企业办学开支的教育经费、城乡教育费附加以及社会集资、教育基金、学生交纳的学杂费等其他非国家财政性教育经费都计算在内，也不过3%左右，仍属世界最低水平。
近些年来我国各级教育生均经费虽然在逐年增加，但由于物价上涨幅度增加过快，使增加的有限教育事业费和教育基建投资实际效益大打折扣。教育投入的实增长率增长不多，有时出现负增长。例如从1990年到1994年，我国地方所属高等学校生均教育事业费支出各年度依次为3101.78、3429.87、3874.98、3894.63、4058.19元[2]，1991年到1994年分别比上年增长了10.58%、12.98%、4.20%；但1991年到1994年的通货膨胀率（物价上涨幅度）分别为3.4%、6.4%、14.7%、21.7%[3]；如果扣除物价上涨指数，1993年1994年公用经费不仅没有增加，反而下降了。
表一 1980-1994年教育支出占国民生产总值和国家财政支出的比例单位：亿元
资料来源：《中国教育综合统计年鉴》（1994年）国家教委编P3，高等教育出版社1995年3月，1994年数据见《中国教育经费统计资料》1994，P2，中国统计出版社1995年9月。
表二 1980-1991年公共教育经费占国民生产总值的%美元（十亿）
资源来源：联合国教科文组织《世界教育报告》1993，P94。
教育经费投入不足，与教育事业发展的需求产生了尖锐矛盾。突出表现在各级各类学校校舍不足、必备的教学仪器设备图书短缺、学校教学活动所需要公务费和业务费短缺、全国范围的拖欠中小学教师工资等方面。这些矛盾越是在贫困地区，表现越尖锐。
（二）财政拨款三级教育配置同国际相比基本类似，但大中小学生生均投入相差过大。
根据联合国教科文组织1993年的统计，1990年我国学前和小学教育投入占日常经费总投入的32.7%，中学占34.4%，高等教育占18.6%，这个数字与世界部分发达和发展中国家相比，居中等水平（见表三）。然而，从我国预算内教育事业费各级教育实际分配比例来看，高等教育拨款的份额要高于联合国教科文组织的统计（见表八）。
表三 部分国家各级教育所占日常经费百分比
国家和地区 学前和小学 中学 大学 学前和小学 中学 大学
美国 38.4
37.2
24.3
巴西 44.8 7.1
18.9
48.8
6.925.6
中国 27.6 34.3 20.0
32.7
34.4
18.6
日本 39.5 34.6 11.1
29.3
32.2
22.5
韩国 49.9 33.2 8.744.4
34.1
7.4
马来西亚 35.0 34.0 12.4
37.9
37.7
14.4
泰国 55.3 28.3 13.3
56.2
21.6
14.6
德国 30.4 39.6 12.8
27.3
40.7
13.8
法国 31.8 40.7 18.9
27.9
39.4
23.9
英国 26.6 40.1 22.4
29.1
44.5
19.4
选自教科文《世界教育报告》1993，P151-154。
从教育内部结构来看，我国高等教育规模远远小于中等和初等教育的规模。从初等、中等、高等三级教育生均费用之比来看，1990年我国小学、中学、大学的年生均费用之比1:2.28:29.34；1993年为1:1.73:17.93（见表四），其变化较大的部分原因在于大学生生均公用经费减少，部分费用转由学生家庭分担。此外，中小学经费投资增长速度也略高于高等学校。
表四 地方所属学校生均教育事业费支出单位：元
小学普通中学职业中学中师 大学
1990年105.40
240.11 441.44 1344.15
3101.78
1991年114.79
254.63 464.49 1411.63
3429.87
1992年139.35
300.96 526.01 1585.91
3874.98
1993年217.22
375.16 608.65 1723.05
3894.63
资料来源：《中国教育综合统计年鉴》（1994年）P3，国家教育委员会编，高等教育出版社1994。
另据联合国教科文组织的统计，1990年我国三级学校生均日常经费与人均国民生产总值的比为0.05:0.15:1.93（或1:3:38.6），同其他一些国家相比（见表五），是相差最悬殊的。虽然生均经费大学生要高于中、小学生，但差距之大，远远超过发达国家和其它发展中国家。
一般来说，国际间教育投资结构比例的变化是与教育、经济发展变化相适应的。经济、教育发展水平较低的国家，接受初等教育的学生数在三级教育学生总数中比例远远大于其他两个阶段。随着经济的发展，在初等教育基本普及的情况下，转向发展中等和高等教育，教育投资的比例也会发生调整。随着人均GNP水平的不断提高，三级教育投资比例的差距会缩小，三级教育生均经费差距也会缩小。
表五 一些国家生均日常经费与人均GNP的比例(1990)
国家学前、小学中学 大学
美国0.13 0.35 0.21
巴西0.11 0.13 1.10
印度0.11 0.15 0.83
日本0.14 0.16 0.49
韩国0.12 0.11 0.06
法国0.19 0.27 0.41
英国0.15 0.27 0.42
意大利 0.14 0.23 0.45
资料来源：选自《世界教育报》1993，P155-159。
（三）东西部经济发展不平衡，地区间教育经费投入存在着明显的差异
我国幅员辽阔，地域差异明显，东部沿海地区和中西部地区经济发展不平衡，至1993年，东部地区在国民生产中的比重已达60.1%，西部才占13.1%。在人均国民生产总值方面，东部地区为4580元，西部为1408元，东部是西部的3.25倍[4]。地区间教育经费投入也存在悬殊的差异，从义务教育阶段预算内生均事业费支出看，1993年北京为628.68元，上海704.77元，天津为401.66元，而广西为181.70元，宁夏为205.65元，甘肃为176.17元，贵州仅为129.56元[5]。沿海发达地区对义务教育投资无论是总量还是平均水平都远远高于贫困后进省份。中国本世纪末实现“两基”的难点在农村贫困地区，而对义务教育投资差距的扩大更加重了贫困地区实现普及义务教育的难度。在实现社会主义市场经济转轨的过程中，地区间教育经费投入的差异近几年明显扩大。
（四）教育经费来源，由渠道单一逐渐变为式渠道办学的新格局
三中全会以前，我国教育经费主要依靠国家投资。十余年的改革与发展，促使多渠道筹措资金办学局面逐渐形成。1986年预算外教育投资总额占教育投资的比例不到24%，1994年已经超过了40%。从表六可以看出，从1989年到1994年我国财政预算内教育经费拨款占教育经费总支出份额逐年下降，由1989年的66.88%下降至1994年的59.38%。
1994年，我国财政预算内拨款占教育经费总支出份额为59.38%，个人交纳学杂费占教育总支出份额由1993年的8.22%上升为9.8%；社会捐集资办学经费占教育经费总支出份额的6.55%，企业办学经费为5.99%，校办企业、勤工俭学和社会服务经费占教育经费总支出份额的4.08%；社会团体和公民个人办学经费占教育经费总支出份额的0.72%；较1993年的0.13%增长了一倍多；各级政府征收用于教育的税费（包括城市教育费附加、农村教育事业费附加）占教育经费总支出份额的8.92%，其他教育经费为3.96%[6]。上述统计数字说明，我国以国家财政拨款为主渠道、辅之以税、费、产、社、基的多渠道筹措经费体系已经形成。从国家财政统一拨款到多渠道筹措教育经费的转变，是我国现阶段解决教育经费来源短缺的客观形成的必然途径。
表六 1990-1994年全国教育经费支出按来源构成
资料来源：1991-1992见《中国教育经费发展报告》1991-1993。
1993-1994见《中国教育经费统计资料》1993-1994。
（五）教育投资管理体制改革在扩大地方决策统筹权和经费筹措多元化方面收到显著成效，但经费分配和使用仍明显脱节
三中全会以前，我国教育经费的分配是由中央财政切块戴帽下达，地方财政部门管理，教育部门安排使用。改革开放以来，我国财政体制于80年代进行了以“分灶吃饭”、“分级包干”、“大包干”为主要标志的三次逐步深入的改革，教育系统与此大致相应地推进了教育投资体制改革，包括中央和地方实行分级办学、分级管理、分级负责的体制，教育经费相应由各级政府筹措，财务管理分级负责。目前，基础教育由中央、省政府、地方财政共同承担政府投资责任，以地方政府为主，中央和省级通过转移专项基金形式进行补助。高等教育实行中央和省、自治区、直辖市两级管理。国家拨款来自中央和地方政府。其中国家教委直属高校和中央其他各部委所属高校的拨款由财政部划拨给国家教委和中央其他各部委，再分别由他们分配给高等学校，地方所属高校拨款由省级财政部门划拨，其中少数高校由地区或县级财政划拨。高等教育经费目前实行“综合定额加专项补助”的分配方式，并执行“包干使用，超支不补，节余留用”的原则。
这种教育投资管理体制的问题主要表现在教育财权和事权分离，政府教育投资的条块分割、部门分割，使教育管理部门计划、预算、分配、监督的宏观调控职能不能充分行使。教育经费“层层包干”“层层下放”，使得中央和省两级财政对教育投资的宏观调控职能削弱，学校间、地区间的余缺难以调剂、地区间教育投入水平差异日趋扩大。
二、今后一个阶段制约教育投入总量的因素
（一）充分发挥主渠道的作用，进一步发掘中央和地方财政对教育投入的潜力
根据2000年中国教育发展目标，经过各方面专家实事求是地测定，小学在校生将达到1.35亿人，初级中学在校生将达到5500万人，高中阶段各类学校在校生将达到2125万人，研究生和本专科学生将达到640万人。据测算，到2000年，如果财政性教育支出达到3211亿元（按1995年价格计算），占GNP的4%，社会各方面集资提高到600亿元，有可能实现“九五”预定的发展目标。1994年中国教育经费总支出为1488.78亿元。至2000年，6年期间教育经费至少要增加2300亿元，才能最低限度地保障《纲要》提出的教育目标的实现。
国家用于教育经费支出占国民生产总值比例，是衡量教育投入水平的最重要指标之一。我国教育经济学家厉以宁曾对我国教育投资与经济发展之间关系的历史、现状与趋势进行了分析，并对美、英、法、日、印度、巴西等38个人口超过1000万的市场经济国家的教育投资和人均国民收入之间的关系进行了数量分析，计算出对应的教育经费占国民生产总值的比例的下限及其增长系数（见表七）。
表七 38国人均GNP300-1000美元之间教育经费占GNP比例
资料来源：厉以宁《教育投资在国民收入中的合理比例和教育投资经济效益分析》研究报告。
其结论是当人均国民生产总值为300美元时，如果要保持我国教育投资水平不低于国际平均水平，则教育经费占国民生产总值的比例应不低于3.29%。而当人均国民生产总值达到800-1000美元之时，教育经费所占比例应提高到4.06-4.24%。逐步使我国用于教育经费支出占国民生产总值比例提高到4%左右，已成为教育部门和社会各界的共识。我国教育发展纲要也提出“到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到4%”的战略规则。1994年我国国民生产总值为44918亿元，国家财政性教育经费支出为1174.74亿元。国家财政性教育经费占国民生产总值的比例为2.61%，即使按1994年全国教育经费总支出1488.78亿元计算，占国民生产总值比例为3.31%，离本世纪末达到4%的战略规划目标还差得很远。我国国家财政性教育经费支出占国民生产总值比例较低的原因在于国家财政收入未能与国民生产总值同步增长和财政支出中教育经费支出比例明显偏低。增加国家教育经费投入仍是一项艰巨的任务。
我国在从计划经济向市场经济转轨的过程中，虽已形成投资多元化的格局，但政府对教育的拨款仍是教育投资的主要部分。政府拨款又分为中央财政拨款和地方财政拨款两部分。以1994年为例，全国预算内教育拨款883.98亿元，其中中央拨款为107.28亿元，占全部拨款的12.14%，地方拨款为776.70亿元，占全部拨款的87.86%[7]。90年代以来，中央财政的预算内教育经费拨款支出比例呈下降趋势，所占比例由1990年的13.77%下降至1993年的12.08%[8]。下降原因在于中央财政收入占国家财政收入比例逐年下降。而且中央财政预算完成状况远不如地方好，1993年地方财政收入完成预算128.3%，而中央财政赤字205亿元，中央财政相当困难。1994年起，国家逐步实施中央和地方财政分税制，以此提高中央财政收入比例。中央财政从1995年开始逐年增加了对贫困地区义务教育工程的拨款和实施“211工程”，加大对高等教育必保学科和重点高校的投入。
从地方财政情况看，近年来许多省市财政大幅度超收，但预算内教育拨款增长速度却低于地方财政经常性收入增长程度，没有达到《纲要》的要求。1993年地方财政支出增长速度为30.16%，预算内教育经费拨款增长速度比财政经常性收入增长速度低12.69个百分点，比财政支出增长速度低9.79个百分点[9]。全国有26个省、市、自治区预算内教育经费拨款低于财政性收入增长速度，各省之间差别很大。在财政收支好转的情况下，地方政府对教育投入的重视和努力程度将成为制约教育投入总量的关键。
（二）切实抓好教育税费征收这一关键环节
我国从1984年开始在农村乡一级征收教育费附加，1986年4月开始征收城市教育费附加，征收额逐年增加。1994年，我国各级政府征收用于教育的税费132.81亿元，比1993年的100.61亿增加了32%。但各级政府征收教育税费占全部教育经费来源构成的份额已从1991年的10.27%下降到1994年的8.92%[10]。按照《中国教育经费年度发展报告》的统计，1993年农民农村教育费附加人均征收额占人均纯收入的0.79%，离《纲要》规定的人均征收1.5-2%的比例要求仍有一半的差距。1994年按比例推算完成状况大致相仿，漏征少征面很宽泛，有相当一部分应该收入的资金未能征收上来。
我国财政收入资源流失最集中地反映在税收流失上，这种流失主要通过偷税、漏税、抗税、骗税、避税以及名目繁多到处泛滥的税收减免、优惠等形式表现出来。据有关部门统计，我国每年税收流失至少达1000亿元，比全国县级财政的一年收入还要多；逃税面十分大，国有经济为50%，乡镇企业、个体经济均已超过了60%，公民收入则超过80%[11]。造成这种状况的原因包括：纳税人纳税意识差，缺乏社会舆论压力；法制不健全，税法惩罚力度不够；征管无力，税收征管水平落后于税制改革。国家财税收入的严重流失，大大制约了中央政府的宏观调控能力。我国城乡教育费附加漏征、少征覆盖面非常大。如能按规定足额征收，将大大增加教育投资来源。
教育税费征收是保证教育经费来源最稳定的一条渠道。在我国，征收城乡教育费附加业已经法制形式确定，应根据国务院政策足额征收。对于应征税额，宜由征收部门向各级人民代表大会定期报告，接受各级人大的监查。同时为了使财政性教育支出占GNP的比例达到4%，除增加财政拨款和已征收的城乡三税附加外，建议从以下措施中选择2至3项：(1)征收固定资产投资教育费附加，即从固定资产投资额中抽取2-3%的人力资源开发附加费；(2)高消费教育费附加；(3)从银行存款利息中征收一定比例教育费附加；(4)对“三资”企业收取三税教育费附加，并酌收人才培养补偿费。各省、直辖市、自治区政府可根据当地实际开征用于教育的附加费。下世纪初应建立用于教育的税种。
（三）增加社会投入
近年来，我国非义务教育实施收费上学的改革取得了重大进展。非义务教育在明确主渠道担负一定的培养费用的情况下，按“谁受益，谁承担”和成本分担的原则进行收费，非义务教育学生通过受教育提高了自身的价值，应当为所获得的知识分担一定的成本。1994年，我国高等学校收取学杂费29.23亿元，中等专业学校收取学杂费25.39亿元，普通高中12.31亿元，职业中学1.47亿元[12]。随着高校收费制度改革的深化，1996年我国有500余所高校实行收费制度并轨，1997年后所有高校入校新生都要实行缴费入学。缴费标准要以居民收入为主要参照系数，由教育行政主管部门按生均成本的一定比例和社会及学生家长承受能力因地、因校（或学科专业）确定。从总的经费统计口径来说，缴纳学杂费的资金数额还会进一步增大。收取学费是处理国家和个人权利义务关系、体现成本分担、教育机会均等原则的政策性很强的举措。考虑到高等教育成本甚高，目前大学毕业生的劳动报酬增加部分不能抵偿上学支出，以及保证受教育机会平等原则的实现和居民的实际承受能力，收取学杂费一般以学生生均经常费成本的20%为宜。我国高校入学新生中，有一半以上来自农村，1994年全国近一半农村人口人均收入在1000元以下，据调查，从全国高校来看，有20%左右的学生在入学和入学后出现不同程度的经济困难，其中特别困难者占10%左右，国家通过建立奖学金、学生贷款、勤工俭学、特别困难补助及学杂费减免的多元化资助体系来保障有才华但家境困难的学生顺利完成学业。
80年代初期以来，农民集资办学对于农村教育发展作出了重大贡献，捐集资收入主要用于农村自筹基建投资、民办教师补助、教职工奖励、公用经费补助等方面。在自愿量力基础上的教育集资是受到广大农民欢迎和支持，但不少地方也存在摊派和集资比例过大问题。在教育税、费征收法制化规模化之后，社会捐集资办学的比例会有所下降。在贫困地区，举办义务教育应该以政府行为为主，同时也要鼓励正常的集资办学，保护办教育的积极性。
近几年校办产业、勤工俭学和社会服务收入用于教育的经费也不断增长，尤其成为高等学校办学经费的一个重要来源。国家要在退税返还、流动资金、产品供销等方面继续给予优惠政策，促进校办企业走上良性循环的轨道。
（四）职业教育和成人教育经费主要由企事业单位和用人单位承担
进一步发挥企业、社会团体及个人办学的积极性，也是增加教育投入的一条出路。1990年我国企业办学经费支出为38.45亿元，占教育总支出构成的5.74%，1994年，企业教育经费支出为89.14亿元，社会团体和公民个人办学经费10.78亿元，两者合计占教育总支出份额的6.71%[13]。从几年的变化情况看，企业对办学的投入基本稳定，而社会团体和公民个人办学经费增长迅速。今后职业教育和成人教育应在政府的管理下，主要依靠行业、企事业单位、社会团体举办，或者由社会各方面和公民个人联合举办，政府给予适应资助和扶持。随着适应市场经济运作和现代企业制的建立，企业和行业将更多担负起职业教育和在职人员继续培训的责任，企业将从目前以投资中小学为主逐步扩大职业教育和成人继续教育的份额。社会团体和个人办学的投入也势必会进一步增多。建议企业在销售收入中缴纳0.5%的费用用于职业教育和职工培训，凡举办此类教育的企业，可视办学规模适应返还给企业使用；对企业用于兴办或资助社会各类教育的经费，按国际惯例应实行税前列支等奖励措施。
三、深化教育投资体制改革，促进教育资源的合理配置
教育资源配置是指社会对教育事业的投入在各种不同使用方向上的分配。教育资源的局限性与需求的广阔性，决定了教育资源的合理配置对教育事业发展的重要意义。
教育资源配置分为宏观和微观两个层次。宏观层次是指国家如何有效地将总体教育资源分配于不同类别的教育，使教育资源投向最合理最能发挥效益的地方。微观层次是指某一类别教育资源分配为既定的条件下，某一地区、部门或一所学校如何组织利用这些资源，使其发挥最大效益。
从教育投资结构看，我国从1990年—1994年，国家财政预内三级教育配置变化经情况如表八：
表八 1990-94年国家财政预算内教育拨款的三级教育配置(%)
1990 1991 1992 1993 1994
合计100 100 100 100
100
高等教育24.0324.2123.4121.28 22.14
中等教育36.2235.8636.1239.22 39.05
初等教育32.8732.5532.2532.36 32.44
（含特殊教育）
学前教育1.13 1.18 1.22 1.25 1.43
其它5.81 6.20 6.00 5.88 4.95
资料来源：1990-1993年数字见《中国教育经费年度发展报告》1994，P30，1994年数字根据《中国教育经费统计资料》1994，P6，推算。
从表中情况来看，我国近几年三级教育资料配置波动不大，高等教育拨款占国民财政拨款的份额1990-1993年下降了2个百分点，1994年又有回升。中等教育近几年增加了近3个百分点，其原因在于这几年国家投入中等职业学校资金大幅度增加，由1992年34.95亿元增至1994年的99.04亿元。国家提出大力发展职业教育的方针，在体制从计划经济向市场经济转轨期间，企业、社会投向职业教育资源尚未到位，政府加大职业教育的投入比例是必要的，但从发展角度来看，行业和企业在职业教育上的份额投入应进一步扩大以便使国家投资份额更多转向基础教育。
在文章的第一部分我们已指出我国大中小学生生均投入相差过大，说明资源配置结构存在着某种失调。普及义务教育是今后一个时期内我国教育事业发展中的“重中之重”，也是政府投入的“重中之重”。我国目前初等教育经费只占国家财政预算内教育拨款的三分之一，这个比例确实是低了。
1994年我国用于九年义务教育（初中、小学、特殊教育）财政拨款为479.95亿元，占全国财政预算内教育经费支出总额919.06亿元的52.22%。如果能进一步加大对义务教育的投入，在增加的教育投资中更多地分配给义务教育，使份额提高至60%左右，那么我国三级教育经费比就会接近国际间人均GNP600-2000美元的40.5:29:17.9的比例，三级教育生均经费比的差距也会缩小，接近国际间1:2.5:9.2的平均水平。
表九 人均GNP水平与三级教育生均经费比较（1980年）
按人均GNP的 三级教育生均经费比三级教育经费比%
国家分组ⅠⅡ Ⅲ ⅠⅡ Ⅲ
600美元以下 12.2 2.8 42.9 28 15.6
600-2000美元 12.5 9.2 40.5 29 17.9
2000-5000美元11.7 5.7 31.5 22.423.2
5000美元以上 10.8 1.7 28.7 37.717.1
资料来源：北京师范大学学报，社科所，1988.6，P81。
深化教育投资体制改革是促进教育资源合理配置的关键。
教育投资体制的改革是关于教育经费的投资主体及其与投资客体关系的变革，以及它们的职、权、利的重新划分，其目的在于使教育资源配置合理，增加教育经费的投入，保证教育事业的发展。
在建立社会主义市场经济体制，尤其九十年代国家的财税体制改革全面展开以来，我国教育投资体制目前存在着一些突出问题，具体表现在：
1.教育投资缺乏法律依据和保障，教育投资的主体、投资的数额，投资形式以及经费使用的管理和监督等法制不够完备，教育财政依靠行政命令来管理，人治、随意性行为较多。
2.在管理体制上没有解决教育的财权和事权分离问题，政府投资的条块分割、部门分割从根本上未能解决，使政府所应具有的对公共财政中计划、预算、分配、监督的宏观调控职能被削弱了，影响了教育资源的优化配置。
3.多渠道筹措经费不规范、不稳定，在教育投入水平上，地区之间、学校之间很不平衡。发达地区与不发达地区办学条件的差距日趋扩大，而弥补这种不平衡的教育投入的调控手段和机制还未形成。
为了实现教育资源的优化配置和保证教育经费稳定来源及增长，迫切需要改革现有投资体制，与各项改革配套。目前酝酿采取的一些改革措施以及专家们提出可供参考的改革建议包括：
——改革现有财政管理体制，促进财政与事权的统一，加强教育行政部门的经费分配权、管理权和监督权。在我国现行的国家预算科目中，按预算等级依次分为类、款、项、目四级。教育事业费属于文教科学事业费类中的款级，教育基本建设投资属于基本建设费类中的社会文教费款级。从财力分配来说，国家预算首先在类级支出中分配，然后依次在款、项、目级中进行再分栩。从财权来说，包括预算编制权、经费的分配权和管理权，教育事业费拨款属于财政部门，教育基本建设投资属于计划部门。国家教育政策的制定与实施、教育事业规划、学校及专业设置，甚至部分招生规模的责任在教育部门。实现教育预算单列的重要意义在于通过教育财政预算等级的提升，将教育经费在国家预算支出中的第二次分配升格为第一次分配；赋予和扩大了教育部门的在教育预算编制上的权限；教育经费的分配权和管理权归教育部门。现行体制下教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度，教育发展和政府对教育拨款脱节，教育部门无法有效地行使教育的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。实行教育预算单列，教育主管部门根据事业发展的实际需要编制经费预算，经国家财政和计划部门审核并提交同级人民代表大会审批后，财政部门按批准的预算将教育经费及时拨付给同级教育主管部门，由教育主管部门统筹安排使用。这种做法有利于促进政府的教育拨款与教育发展的需求相协调和平衡，有利于提高教育资源的使用效率。随着教育经费拨款和管理体制改革的深化，预算编制和经费分配将更加科学化、公开化和民主化。
——与实施中央和地方税制改革配套，建立规范化的中央和省两级财政的转移支付专项基金制度，调节各地区的投资结构。实施“分税制”后，相对稳定的中央和地方两级财政格局正在形成。中央财政对地方返回和转移支付的金额明显增加，据1994年国家预算，返回和转移支付金额已达2135.40亿元。作为增加教育投入的一项重要措施，地方政府有必要在返回金额中确定一定比例，专门用于贫困地区义务教育专项扶助经费、地方教师住宅建设、高等学校"211"工程专项资助经费、高等学校学生奖贷学金等教育专项基金。
——加强教育投资的法制建设。首先应用法律的形式保证政府在教育投资上的主体地位和主导作用，将政府的教育投资模式（支出项目、比例标准及拨款程序和方式等）进一步明确和固定。对教育经费项目的概念和计算口径也需进一步加以规范，如“财政性教育经费”的概念应统一口径。其次需要通过法律保障解决经费增加投入比例问题，如《纲要》中提出的“到本世纪末，国家财政性教育经费支出中占国民生产总值的比重应达到4%的比例要求”以及中央财政和省财政中教育经费应占的比例等等规定，仅用政策文件形式还不够，应用法律的形式固定下来。用立法形式明确企业举办职业教育与在职人员岗位培训和继续教育的责任，形成规范化的政府、企业和个人教育成本分担新机制。
——结合国家财政体制的改革，完善地方负责、分级管理的体制。现在有些地方将分级负责、分级管理简单地理解为办学和管理责任的层层下放。这种看法是片面的。各级政府必须承担起对教育应尽的责任。对于基础教育，中央、地方财政应共同承担政府投资责任，以地方政府为主。要切实提高县级教育主管部门的统筹协调能力。区别不同地区和不同经济发展水平，实行不同的教育经费包干原则和办法。对于那些乡镇政府统筹协调能力较低，乡财政收入薄弱、不稳定的地区，教育经费要由县级财政统筹。教育经费包干到乡镇的地区，包干基数应随人员、物价等因素的增长而逐年递增。必须深刻认清由于地区经济差异日益扩大和中央宏观调控功能减弱，东西部教育发展差距进一步扩大的现实。国务院已经决定，中央财政对边远、贫困地区义务教育等专项扶助经费，从1994年的2亿多元逐年有较大的幅度提高，尽快在两三年内达到每年不少于10亿元。为了减少东西部地区在教育资源上的差距，非常有必要加强上级政府对下级政府的教育财政调控职能和力度。
——建立教育银行，运用金融手段，筹集融通教育资金，开办教育储蓄和贷学金等业务，支持教育事业的发展和改革。
——为了改变目前相当一部分中央部门所属高等院校基建经费得不到保证甚至办学难以为继的状况，并积极推动中央部门所属高校办学体制的改革，建议国家计委对中央部门所属学校的基建投资实行单列，并建立高等教育体制改革的基金。
注释：
[1]《中国教育经费统计资料》P2，中国统计出版社，1995年9月。
[2]《中国教育综合统计年鉴》（1994年），国家教育委员会编，P3，高等教育出版社，1995年3月。
[3]刘扬《对我国目前利率水平的衡量》，“中国国情国力”，1995年第11期，P29。
[4]泓昶《中国东西部差距有多大》编译参考96.1，P8。
[5]《中国经费年度发展报告》1994，P108，国家教委财务司，上海市智力开发研究所合编，高等教育出版社。
[6]根据《中国教育经费统计资料》(1994)，P2，“全国教育经费总支出”数字推算。
[7][8][9]《中国教育经费年度发展报告》(1994)第43-44、24、44页。
[10]《中国教育经费统计资料》第36页。
[11]刘家泉、焦国华《制止逃税要靠法》经济日报，1996年2月2日。
[12][13]《中国教育经费统计资料》第36、6页。
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