权力的制约和监督，本文主要内容关键词为：权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
目前，我国正处在社会转型时期，出现了两种令人瞩目的现象，一方面是经济高速发展，社会进步一日千里；另一方面是党和国家机关中的腐败现象滋生蔓延。权力不断地渗入市场，权钱交易现象有增无减。对此，人民群众越来越不满，敢怒而不敢言，敢怒而无处可言。如果我们对群众的不满心态置若罔闻，那么我们党和国家的权力就会处于危险之中，我国的改革开放和现代化事业就会断送。群众的不满心态产生的主要原因在于党政干部对权力的滥用以及由此产生腐败风气。因此，要保持社会的稳定，顺利地建设有中国特色的社会主义，就要清除腐败，消除群众的不满心态，就必须对权力进行制约和监督。
这里所讲的权力是指国家的权力、政府的权力、以组织形式出现的机构和制度的权力，或以国家、政府组织的代表面目出现的个人政治权力。权力的性质将取决于国家的政治制度和政府的形式。权力可分为两大类：受法律和有关组织和机构有效制约和监督的权力，不受法律和有关组织和机构有效制约和监督的权力。有制约和有监督的权力必然来自法律的授予并可合法地撤消，履行权力的机构和个人行使权力必须有合法程序，并且它受到与它有同等权力甚至大于它的立法或监督机构或舆论的监督。无制约的权力则相反，这种权力大多数来自非法的暴力、恐怖手段或篡权夺位。
按照权力是否有制约和监督来划分，可将权力分为专制权力和民主权力两大类。专制权力不受法律和有关组织和机构的有效制约和监督，它的政府有下列形式：第一，君主专制政体。这是一种最古老、最简单、分布很广的政治体制。这种体制最大特点是所有权力集中于君主一人的手上。这种体制有很多弊病，它往往会导致腐败、内乱和革命。更重要的是这种政府形式从根本上否定了人民群众的权利。第二，寡头统治形式的政府。这不是把权力集中在一个人的手里，而是集中于一个少数人的集团，这种人或者有世袭贵族传统的权力、或者是政治上享有实权的集团。因此，可将寡头统治分为世袭贵族统治、富豪统治、教会统治和政党统治。这种统治的弊病不仅无视一般人的权力和利益，而且扼杀思想自由，消除异己，导致道德沦丧和社会腐败。第三，独裁政府。独裁政治在形式上可能是民主的、共和的，但实际上权力集中在少数几个人手中。它的典型代表就是法西斯主义的政府。
与无制约无监督的专制权力相对立的是有制约监督的民主权力。民主权力的政府形式有两种：第一，按照民主政治原则建立起来的政府。资产阶级革命初期就提出了“民主政治”的口号。这个口号的内容是全体人民握有最高权力；实行表现人民意志的普选制，实行法治，贯彻“在法律面前人人平等”的原则，实行分权制，将立法、司法和行政权分开。孟德斯鸠说：“民主政治还有一条基本规律，就是只有人民可以制定法律。但是在许多场合，有必要由参议会制定；一种法律在确定以前先试一下，往往是妥当的方法。罗马和雅典的政府是很明智的。参议会决议的法律效力只有一年；这些决议要有人民同意，才能成为永久性的法律。”〔1〕第二，按照君主立宪原则建立起来的政府。 资本主义的君主立宪国家，一国之君的君主并无实权，实权在议会和行政首脑；而行政首脑（一般称首相或总理）必须对议会负责，他由议会选举产生，议会也有权撤换他。现在的英国和日本就是实行这种制度。在英国，行政机关的权力受到宪法的限制，立法机关的权力却很大，它通过立法支配着政府的活动。
民主权力虽然不是十全十美的，制约和监督也不总是有效的，形式往往也不够健全，但是比之专制权力来说，它有明显的优点。首先，这种权力具有合法性，民主形式的政府及其代表者的权力是人民通过相应的机关赋予的，它们行使权力有合法程序，而且人民有权更换政府及其官员。第二，这种权力受到相应的机构、人民和舆论的有效监督。正如罗素所说：“直到政府不得不尊重舆论时，民主才算是成功的。 ”〔2〕第三，民主权力的最大优点就是这种权力是用来为全体人民谋福利的。它既不是为个人也不是为少数人谋福利的。
但是无论是专制权力还是民主权力，也不论它们各自采取什么形式，说其中有一种权力能真正体现全体人民的意志，维护全体人民的利益，这与现实的情况不符。民主可能是少数人的民主，某一阶级或几个阶级的民主，要真正做到全民民主，那可能要到消灭阶级、消灭一切利害冲突之后。但是不受制约和监督的权力必然造成权力的滥用和腐败。这是一种制度病。民主的制度也可能出现腐败，但这种腐败与制度无必然联系，并且制度本身有遏制和消除的力量。专制与腐败和权力的滥用有必然的联系，并且它本身无制约和监督的力量。所以，政治制度是政治开明和黑暗的决定性力量。当然，个人在历史上的作用是不可忽视的，同样的社会和政治环境，作为权力化身的统治者和统治集团的素质有时将起决定作用。专制的权力可能由开明的君主来掌握；民主的权力也可能被阴险奸佞之辈所篡夺，其结果是很不相同的，古今中外历史上屡见不鲜。在欧洲，曾出现过封建君主的开明专制时期，并出现过适应资本主义发展的由封建君主推动的改革运动。在中国曾出现过唐代的贞观、开元之治。以希特勒为代表的法西斯主义，标榜的是实行国家社会主义，但实际上是专制独裁和恐怖统治的专政，对内剥夺人民群众的一切民主自由，摧毁一切进步革命组织，对外推行沙文主义，实行种族灭绝和战争恐怖政策。斯大林主义意味着个人迷信、集权主义和官僚主义。他所建立的政府虽然标榜代表大多数人民群众，但是工人、农民和知识分子并没有掌握国家的统治权和管理权。斯大林主义崇尚的是“权力拜物教”。胡克在他的《理性、社会、神话和民主》一书中对斯大林主义的国家性质和政权本质作了最透彻的批评。他指出，根据马克思主义理论，无产阶级专政实际上是一种工人民主，而斯大林统治下制定的宪法却把无产阶级专政变成了党的专政，变成了少数有权力的人对无权力的人专政，最后变成了斯大林一人的独裁。“苏维埃在苏联具有德国的国会同样的职能——为党的政治委员会所决定的各项政策加盖橡皮图章。从一个阶段专政开始，俄国革命通过共产党的专政发展成为书记处的专政。”〔2〕前苏联阿·阿夫托尔哈诺夫所著《权力学》一书也揭露了前苏联政权由于没有有效的制约和监督，如何被斯大林利用来排除异己，建立个人独裁的过程。胡克曾经预言，斯大林的独裁和专政，由于他那种九头鸟式的恐怖行为引起的反抗的结果而垮台。历史是公正的，它早已证明：没有有效的制约和监督的独裁和专政始终是会垮台的，始终是会被历史遗弃的。
专制必然腐败，腐败必然亡国。这是古今中外一个普遍现象。17世纪至19世纪上半叶，英、法、德发生的资产阶级革命，都是在封建王朝极端腐败情况下发生的。在中国，封建王朝的腐败导致其灭亡，农民运动的腐败导致其失败，也历历在案，有史可查。
郭沫若先生在他的《甲申三百年祭》一文中，对于明代的灭亡和李自成农民运动失败的原因的探讨，是很有启发性的。郭沫若指出，若以甲申三月十九日崇祯皇帝的死作为明代灭亡的标志，那么，若以“失掉民心”为标志，则明代实际早已灭亡了。因为明代自万历、天启之后，权力腐败，皇帝昏庸，奸臣当道，忠奸不分，天灾人祸，贫富不均，民不聊生。关于当时社会的黑暗，人民的痛苦，崇祯皇帝自己心里是很明白的，但他不思改革，修明政治，严惩贪官污史，抑制豪强，廉政为民，反而大耍口惠不实的手法，虚伪地下了什么“罪己诏”，搞什么减膳撤乐。结果如何呢？也无需多言。反明灭明，逼得崇祯皇帝上吊的李自成下场又如何呢？他也没有逃出农民起义所遵循的一般规律。他所领导的规模宏大的农民起义，使明朝的王权统治崩溃。起初军纪严明，秋毫勿犯，民间有“迎闯王，不纳粮”的传说。崇祯十六年在襄阳自封为新顺王，设置官属。次年正月以西安为西京，建国号大顺。同年三月攻入北京。崇祯死，自己登基作了皇帝。接着就发生了内讧、腐败，以至导致辽东总兵吴三桂引清兵入关，他亲率二十万大军迎击，因战斗失利，退出北京，最后被地主武装所杀。短命的大顺王朝覆灭导致了二百六十年的清王朝异族统治。
历史事件有时有惊人的相似。清朝的灭亡、太平天国的失败和明朝的灭亡与大顺王朝的失败何其相似！清朝到十九世纪初期已日益腐败，封建社会内部的各种矛盾日益加深，统治阶级内部的利益冲突愈演愈烈。但是当权者仍然醉生梦死，实行苛政，大兴文字狱，人民生活十分痛苦。1840年鸦片战争后，清政府被迫签订了丧权辱国的南京条约，中国沦为半封建半殖民地社会。外国侵略者的剥削压迫，沉重的战争赔款，使得国内白银大量外流，银价高涨。反动的清王朝不管人民死活，又在旧税十分繁重而难以负担的基础上增加新税，从而加重了人民特别是农民的负担。鸦片战争后仅仅八年时间里， 大小农民起义达百次以上。 1851年1月11日，在广西桂平县金田村， 终于爆发了中国近代史上规模最大的农民起义——太平天国农民起义。起义领袖洪秀全等人，利用西方基督教教义中的某些平等民主思想，鼓励农民起来反对清王朝的封建专制制度。仅用了三年的时间就占领南京，改称天京，颁布《天朝田亩制度》，封王封官。但不久就发生内讧腐败。公元1856年，天京发生了杨韦事变，阴险奸诈的韦昌辉残杀杨秀清及其家属、部众两万余人。次年五月，石达开因洪秀全对他心存疑忌率将士二十万出走。以曾国藩为首的汉族地主武装，终于镇压了这场已陷入内讧腐败的农民运动。当然，腐败的清王朝也没有逃脱覆灭的命运。它终于在1911年被孙中山领导的辛亥革命所推翻。
二
权力的腐败，政治的腐败不一定发生在一个社会的后期没落时期，腐败也可能发生在社会的转型时期，新旧交替时期。美国著名的政治理论家、社会哲学家亨廷顿在其名著《变化社会中的政治秩序》专门论述“现代化和腐化”。通过发达国家和发展中国家现代化历程的研究，讨论了现代化与腐化的关系，对腐化的内容、形式、根源、治理作了详尽的论述。这些论述不是无可非议的，但均发人深省的。我们仅指出以下几点：
（1）亨氏对什么是腐化，判断腐化与否的标准作了明确界定。 “腐化是指国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为。”〔4〕这就是说，腐化的主体是政府官员，其手段是利用其手中的权力，通过违反法律准则和道德准则的途径，达到谋取私利的目的。而判断腐化与否的标准就在于能否把公职和私利分开。因为任何一个公职人员往往有双重身份：他一方面是官员，另一方面是个人。作为官员，他对国家有责任和义务；作为个人，他对家庭有责任和义务。如果一个官员不对国家尽义务和责任，而为个人和家庭谋私利，而这又是通过他手中的权力所达到的，这个官员就是腐化的。所以，腐败与否的分界线在于权力是用来谋公利，即人民大众的利益；还是用来谋私利，即个人和家庭的利益。
（2）腐化的形式。腐化的形式多种多样， 但基本上可分为两类：一类是以政治权力谋取财富；另一类是以财富谋取政治权力。至于哪一类发生在哪些国家里，这就视国家的具体情况而定。若是在发达国家，以财富为本位，则财富是通向权势的必由之路；若是在发展中国家，以官为本位，则权势是通向财富的必由之路。“在一个生财有道而做官无门的社会里，占主导地位的腐败形式将是利用前者换取后者。在美国，财富通常是通向政治权势的道路，而想通过当官去发财则找错了门。反对利用公职谋取私利的规定比反对利用财富获得官职的规定要严历得多，而且人们也普遍遵守这些规定。”〔5〕“在处于现代化之中的国家里，情况则恰恰相反。传统的规范，少数种族对经济命脉的垄断，外国公司和投资者对经济的控制，凡此都使通过个人努力获取财富的机会受到限制。在这样的社会里，政治成了获取财富的道路，那些富于进取心的精英分子因在商界无用武之地，就跻身于政坛以求一展抱负。在许多处于现代之中的国家里，对于一个能干的、雄心勃勃的青年人来讲，从政而当上内阁部长比经商而变为富翁要容易得多。”〔6〕
（3）关于现代化国家腐败产生的原因。 亨廷顿指出有三点原因导致现代化国家腐化现象的产生。第一，社会基本价值观念的转变，使得人们的是非对错标准发生了根本变化。社会转变时期，人们逐渐树立了自由、平等、公平竞争、以成就取人的观念，使得人们的行为方式也发生了变化。而旧的价值观念、传统规范、行为方式反倒被认为是保守、落后，甚至是腐败。例如，官本位和官僚主义在封建社会中可能是一种正统的无可指责的观念，但在资本主义社会中却可能被认为是一种腐化的现象。因此，处于现代过程中的腐化现象，与其说是新的行为背离了传统的规范和价值观，不如说是传统的规范和价值观背离了新的行为。特别是在这种旧规范的冲突中，还为一些人超出这两种规范的行为提供机会。第二，现代化提供了新的财富和权力的来源，为权钱交易提供了机会和场所。新的财富和权力在旧规范中是无立足之地，是原有的价值观念所不承认的，但在新的规范和新的价值观念中地位也未明确，更没有得到社会内部占统治地位的集团和全社会所接受。从这个含义上来说，腐化是新的财富代表者争取在政治领域获得权力的一种手段，也是有政治权力的人获得财富的一种手段。“这既是穷人的腐化，也是富人的腐化。一方面用政治权力去换取金钱，另一方面用金钱去换取政治权力。但两者都是通过出卖某种公物（一张选票或是一官半职或是一项决议）来达到的。”〔7〕第三，政治体制的职能的转变、 政府权威的扩大、各种受制于政府的活动的增加，都可能加剧腐败，特别是政府直接或间接参与经济行为，都易于使权力变质，产生权钱交易。“在实践中，这种腐化的可能性在多大程度上能变为现实，基本上取决于这些法令享有多大程度的民众支持，要看违法而能逍遥法外的难易程度以及违法所得的好处有多大。贸易、海关、税收方面的法令和管理那些牵涉面广而有利可图的行为，诸如赌博、卖淫和贩卖烈性酒等方面的法令，就成了刺激腐化的温床。所以在一个腐化成风的社会里，采用严厉的反腐化的法令只会增加腐化的机会。”〔8〕
（4）关于腐败的治理和清除。 在现代化过程中要治理和清除腐败，要从两方面着手：一方面要改变衡量公职官员行为的准则，也就是说，过去传统规范所规定的合理性和合法性概念，在新的变化了的条件下要重新修改，甚至订立新的准则；另一方面，要使官员的行为尽量符合新的行为准则。“这样做，行为和准则都有所失，但却能获得准则和行为在总体上的更大的和谐。这样一来，某些行为就逐渐被认为是政治秩序中正常的部分，是‘真诚”而非‘欺诈’的，与此同时，其它类似行为则可能逐渐受到人们普遍谴责并加以回避。”〔9〕
亨廷顿对现代过程中的腐化现象的分析不无深刻之处，其视角是全新的。但是，他提出肃清腐化的措施却没有。我们认为无论是治理社会正常时期或社会转型时期的腐败现象，根本的途径是法治，要建立起对权力的制约和监督机制。权力的制约和监督机制要符合下列条件：第一，制约和监督的权力是独立于被制约和被监督的权力之外的甚至是凌驾于其上的不同性质的权力；第二，制约和监督的权力在力度上要等于甚至大于被制约和被监督的权力；第三，制约和监督权力是一支多方面的综合力量。除了有制度、机构的制约和监督力量之外，还应有人民的监督特别是舆论监督。
现代资本主义国家，根据他们的国情，一般采取下列形式对政府权力进行制约和监督：第一，实行分权制的民主。也就是说不要把权力集中在一个机构或一个人身上，而是把权力按不同性质分割成若干部分，它们各自独立，相互制约，按此原则来确立一种民主制度。现代的资本主义国家，无论是采取共和政体还是君主立宪政体，基本上按三权分立的原则运行。但在反对专制和个人集权方面还是行之有效的。第二，推行政党政治。由于混乱、无组织、无权威都可能滋生腐败，这一制度虽然会出现这样或那样的问题，因此，必须把分散的人们组织起来，让他们认识整体利益和社会利益的重要性，走出个人和小集团的圈子，使他们处于权威和组织的约束之下，就可能减少腐化的机会。“在那些缺乏有效政党的国家里，在那些个人利益、家庭利益、集团利益或宗教利益占优势的社会里，腐化最盛行。在处于现代化之中的政体中，政党越弱小，越不被社会所承认，腐化的可能性就越大。……政党起初是吸吮官僚体制的蚂蝗，但最后却变成了一层老树皮保护着官僚体制免遭象蝗虫一般的破坏性更大的集团和家族的吞噬。”〔10〕第三，加强舆论监督。以新闻媒体为代表的舆论监督必须得到法律的保障，它必须是依据法律的有效监督。为此，舆论必须是自由的、独立的、反映民意的。只有在这种条件下，舆论才会成为一种权力，这种权力才能起到制约和监督政府权力的作用。
注释：
〔1〕孟德斯鸠《论法的精神》上册第12页。
〔2〕罗素《权力论》第154页。
〔3〕胡克《理性、社会神话和民主》，上海人民出版社1986 年第164页。
〔4〕-〔10〕亨廷顿《变化社会中的政治秩序》， 三联书店1989年第54-66页。